I OSK 2384/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Morys sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia del. WSA Iwona Bogucka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 228/13 w sprawie ze skargi W. P. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie prawa do zasiłku dla bezrobotnych oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z 24 maja 2013 r., sygn. II SA/Wa 228/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. P. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z [...] listopada 2012 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Marszałka Województwa Podlaskiego z [...] września 2012 r., nr [...] orzekającą o przyznaniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...] listopada 2010 r. do [...] listopada 2010 r. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych przyjętych przez Sąd I instancji: W dniu [...] sierpnia 2010 r. do Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Rzeszowie wpłynął wniosek W. P. w sprawie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych z uwzględnieniem okresu zatrudnienia u pracodawcy zagranicznego, wraz z wnioskiem o pośrednictwo w uzyskaniu potwierdzenia okresów zatrudnienia za granicą. Formularz U001 dotyczący wnioskodawcy został przesłany przez WUP w Rzeszowie do właściwych organów w Irlandii oraz w Wielkiej Brytanii. Formularze U002 wystawione przez instytucję irlandzką oraz brytyjską wpłynęły do WUP w Rzeszowie odpowiednio w dniach [...] września 2010 r. i [...] listopada 2010 r. Decyzją z [...] grudnia 2010 r., nr [...] Marszałek Województwa Podkarpackiego przyznał wnioskodawcy prawo do zasiłku dla bezrobotnych w wysokości 742,10 zł brutto miesięcznie w okresie trzech pierwszych miesięcy oraz 582,70 zł brutto miesięcznie w okresie kolejnych trzech miesięcy, stanowiącej 100 % zasiłku, od dnia [...] listopada 2010 r., na okres 6 miesięcy. W odwołaniu od tej decyzji wnioskodawca wniósł o jej uchylenie i przyznanie zasiłku od dnia [...] marca 2010 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z [...] marca 2011 r. uchylił decyzję organu I instancji w całości i przyznał wnioskodawcy prawo do zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...] listopada do [...] listopada 2010 r. w wysokości 100% podstawowej kwoty zasiłku. W wyniku rozpoznania skargi wniesionej przez W. P. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 28 października 2011 r., sygn. II SA/Wa 115/11 uchylił decyzję organu II instancji i orzekł, że nie podlega ona wykonaniu w całości. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że decyzja uchylająca decyzję Marszałka Województwa Podkarpackiego z dnia [...] grudnia 2010 r. o przyznaniu skarżącemu prawa do zasiłku dla bezrobotnych jest rozstrzygnięciem wydanym na jego niekorzyść. Nadto w odwołaniu strona zaskarżyła decyzję organu I instancji nie w całości, lecz jedynie w części dotyczącej okresu, na jaki prawo do zasiłku zostało przyznane. Decyzja organu odwoławczego nie powołuje się w rozstrzygnięciu na art. 139 k.p.a., ani też nie rozważa dopuszczalności orzekania na podstawie tego przepisu. Organ ten odmiennie od organu I instancji ocenił zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz przyjął, że w stwierdzonym stanie faktycznym zastosowanie znajduje art. 71 ust. 1 ust. 6 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą. Równocześnie Minister Pracy i Polityki Społecznej w uzasadnieniu decyzji nie wykazał, że decyzja organu I instancji rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Organ odwoławczy ponownie rozpatrzył sprawę merytorycznie, jednak przedwcześnie, bez dokonania oceny charakteru naruszenia prawa, wydał decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W konsekwencji organ odwoławczy, wydając decyzję, dopuścił się obrazy art. 139 k.p.a. i naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Wedle stanowiska Sądu, w zaistniałej sytuacji organ odwoławczy powinien był uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Stosując się do wytycznych Sądu, Minister Pracy i Polityki Społecznej w dniu [...] marca 2012 r. wydał decyzję nr [...], którą uchylił decyzję Marszałka Województwa Podkarpackiego z dnia [...] grudnia 2010 r. znak; [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Marszałek Województwa Podkarpackiego decyzją z [...] września 2012 r., nr [...] przyznał W. P. prawo do zasiłku dla bezrobotnych w wysokości 742,10 zł brutto miesięcznie w okresie pierwszych trzech miesięcy posiadania prawa do zasiłku oraz 582,70 brutto miesięcznie w okresie kolejnych miesięcy posiadania prawa do zasiłku, stanowiącej 100% zasiłku, od dnia [...] listopada 2010 r. do dnia [...] listopada 2010 r. Określił również, że zasiłek będzie podlegał rewaloryzacji na zasadach określonych w art. 72 ust. 6 ustawy i będzie wypłacany przez Powiatowy Urząd Pracy w S. W. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia podano przepisy art. 8 ust. 1 pkt 8c, art. 71 ust. 1 – 2 i ust. 6-7, art. 72 ust. 1 i art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 z późn. zm.), decyzji nr H1 z dnia 12 czerwca 2009 r. dotyczącej zasad przechodzenia od rozporządzeń Rady (EWG) nr 1408/71 i (EWG) nr 574/72 do rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 i (WE) nr 987/2009 oraz stosowania decyzji i zaleceń Komisji Administracyjnej ds. Koordynacji Systemów Zabezpieczenia Społecznego (Dz. U. UE 2010/C 106/05 z dnia 24 kwietnia 2010 r.), art. 87 rozporządzenia PE i Rady (EWG) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. U. UE, L 166/1 z dnia 30 kwietnia 2004 r.), art. 67 i art. 71 ust. 1 pkt b (ii) rozporządzenia Rady (EWG) nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników, osób pracujących na własny rachunek i członków ich rodzin przemieszczających się w obrębie Wspólnoty (Dz. U. (WE) L 149 z 5 lipca 1971 r. z późn. zm.), § 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 sierpnia 2009 r. w sprawie szczegółowego trybu przyznawania zasiłku dla bezrobotnych, stypendium i dodatku aktywizacyjnego (Dz. U. Nr 136, poz. 1118), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) W uzasadnieniu decyzji Marszałek wyjaśnił, że postępowanie w sprawie ustalenia uprawnień do zasiłku dla osób przemieszczających się w obrębie Unii Europejskiej jest przeprowadzane w oparciu o przepisy prawa wspólnotowego zgodnie z dyspozycją art. 71 ust. 1 lit. b (ii) rozporządzenia Rady (EWG) nr 1408/71 oraz przepisy prawa krajowego, dotyczące możliwości korzystania ze świadczeń udzielanych przez instytucje miejsca zamieszkania przez pracownika powracającego na terytorium Państwa zamieszkania. W świetle tych przepisów jedynym dokumentem dającym podstawę do zaliczenia okresów ubezpieczenia lub zatrudnienia w innym państwie członkowskim jest zaświadczenie – dokument urzędowy – wydany przez instytucję właściwą innego państwa, tj. formularz E301, U1, SED U002 lub SED U 017. Inne dokumenty, takie jak świadectwa czy umowy o pracę, stanowią tyko informacje uzupełniające. Z tego powodu przebyty w innym państwie członkowskim okres ubezpieczenia lub zatrudnienia, uprawniający do uzyskania zasiłku, może być uwzględniony jedynie w oparciu o przedstawione właściwe dokumenty urzędowe. W dniu [...] sierpnia 2010 r. do WUP wpłynęły dokumenty strony. Z uwagi na fakt, że zatrudnienie za granicą nie było potwierdzone na stosownym formularzu U002, urząd wystąpił na wniosek strony do instytucji łącznikowych w Wielkiej Brytanii i Irlandii o wystawienie takich formularzy. W dniu [...] września 2010 r. wpłynęło zaświadczenie U002 wydane przez instytucję irlandzką, a w dniu [...] listopada 2010 r. zaświadczenie U002 wydane przez instytucję brytyjską. Wykazane w nich okresy zatrudnienia podlegają zaliczeniu do świadczeń z tytułu bezrobocia. Ustalono, że okres uprawniający do zasiłku wynosi powyżej 5 lat, wobec czego W. P. przysługuje zasiłek wynoszący 100% kwoty zasiłku podstawowego. Zgodnie z art. 71 ust. 6 ustawy, w przypadku udokumentowania przez bezrobotnego okresu uprawniającego do zasiłku po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się w urzędzie pracy, ale w okresie posiadania statusu bezrobotnego, prawo do zasiłku przysługuje od dnia udokumentowania tego okresu, w sprawie miało to miejsce w dniu [...] listopada 2010 r. i od tej daty mógł być przyznany zasiłek. Jednocześnie w dniu [...] grudnia 2010 r. wpłynęła do WUP w Rzeszowie za pośrednictwem PUP w S. W. decyzja z dnia [...] grudnia 2010 r. wydana przez Starostę S. znak: [...], orzekająca o utracie przez stronę statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] grudnia 2010 r., wobec czego zasiłek przysługuje do dnia [...] listopada 2010 r. W odwołaniu od decyzji organu I instancji strona wniosła o jej zmianę i przyznanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych za okres 6 miesięcy, począwszy od dnia [...] marca 2010 r., w wysokości określonej w decyzji Marszałka Województwa Podkarpackiego. W odwołaniu podniesiono, że organ pozbawiając stronę prawa do zasiłku dla bezrobotnych za okres pozostawania bez pracy po przyjeździe z zagranicy, działał niezgodnie z prawem i z zasadami współżycia społecznego, czym naruszył przepisy postępowania administracyjnego. O działaniu z naruszeniem prawa świadczy także to, że w podstawie prawnej decyzji powołano art. 71 ust. 7 ustawy, który został uchylony ustawą z dnia 16 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz innych niektórych innych ustaw i nie obowiązuje od 2011 r. Skoro przepis ten przestał obowiązywać, to nie powinien być powoływany przez organ, a zatem decyzja dotknięta jest wadą nieważności. Decyzją z [...] listopada 2011 r., nr [...] Minister Pracy i Polityki Społecznej utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W podstawie prawnej podał przepisy art. 8 ust. 2, art. 71 ust. 1 i 6, art. 72 oraz art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 roku o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2008 roku, Nr 69, poz. 415 z późn. zm.), art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 roku Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.), art. 87 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 roku w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. U. UE L 166 z dnia 30 kwietnia 2004 roku, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 5, t. 5, z późn. zm.) oraz decyzję Komisji Administracyjnej ds. Koordynacji Systemów Zabezpieczenia Społecznego Zabezpieczenia Społecznego Nr H1 z dnia 12 czerwca 2009 roku dotyczącą zasad przechodzenia od rozporządzeń Rady (EWG) Nr 1408/71 i (EWG) Nr 574/72 do rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 883/2004 i (WE) Nr 987/2009 oraz stosowania decyzji i zaleceń Komisji Administracyjnej ds. Koordynacji Systemów Zabezpieczenia Społecznego (Dz. Urz. UE C 106 z dnia 24 kwietnia 2010 roku); art. 67 i 71 ust. 1 pkt b (ii) rozporządzenia Rady (EWG) Nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 roku w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie (Dz. Urz. (WE) L 149 z 5 lipca 1971 roku, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 5, t. 1, z późn. zm.) oraz § 2 ust. 1 pkt 1 i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 sierpnia 2009 roku w sprawie szczegółowego trybu przyznawania zasiłku dla bezrobotnych, stypendium i dodatku aktywizacyjnego (Dz. U. z 2009 roku Nr 136, poz. 1118) w związku z art. 2 i 80 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 574/72 z dnia 21 marca 1972 roku w sprawie wykonywania rozporządzenia (EWG) Nr 1408/71 (...) (Dz. Urz. (WE) L 74 z dnia 27 marca 1972 roku, z późn. zm.; Dz Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 5, t. 1, z późn. zm.), a także decyzję Komisji Administracyjnej ds. Zabezpieczenia Społecznego Pracowników Migrujących Nr 199 z dnia 13 października 2004 roku w sprawie wzorów formularzy niezbędnych do stosowania rozporządzeń Rady (EWG) Nr 1408/71 i (EWG) Nr 574/72 (seria E 300) (2005/204/WE, Dz. Urz. (UE) L 73 z dnia 18 marca 2005 roku). W uzasadnieniu wyjaśnił, że ze względu na datę złożenia wniosku ([...] marca 2010 r.) w sprawie znajdują zastosowanie przepisy rozporządzeń 1408/71 i 574/72. Zgodnie z art. 67 rozporządzenia 1408/71 bezrobotny ubiegający się o świadczenia z tytułu bezrobocia ma prawo do uwzględnienia okresów ubezpieczenia lub zatrudnienia przebytych pod działanie ustawodawstw innych państw członkowskich UE. W myśl art. 71 ust. 1 pkt b (ii) rozporządzenia 1408/71 bezrobotny, który oddaje się do dyspozycji służb zatrudnienia na terytorium państwa członkowskiego, w którym mieszka, lub który powraca na to terytorium, korzysta ze świadczeń zgodnie z postanowieniami ustawodawstwa tego państwa, tak jak gdyby był tam ostatnio zatrudniony. Świadczenia te udzielane są przez instytucję miejsca zamieszkania i na jej koszt. Aby skorzystać z przepisu art. 67 rozporządzenia 1408/71 zainteresowany przedstawia instytucji właściwej, zgodnie z art. 80 ust. 1 rozporządzenia 574/72, zaświadczenie wymieniające okresy zatrudnienia lub ubezpieczenia przebyte poza granicami. Dopiero gdy sam zainteresowany nie przedstawi takiego zaświadczenia, instytucja państwa przyznającego prawo do zasiłku występuje o nie, zgodnie z art. 80 ust. 2 rozporządzenia 574/72, do instytucji właściwej innego państwa. Jednocześnie, aby uzyskać prawo do zasiłku dla bezrobotnych na zasadach koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, strona musi spełnić warunki przewidziane w ustawodawstwie polskim. Stosownie do art. 71 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, prawo do zasiłku dla bezrobotnych przysługuje bezrobotnemu, który w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania w PUP był zatrudniony lub ubezpieczony łącznie przez co najmniej 365 dni. Warunek określony w tym przepisie został przez stronę spełniony, w związku z czym przysługuje jej prawo do zasiłku dla bezrobotnych. Natomiast zgodnie z art. 71 ust. 6 ustawy, w przypadku udokumentowania przez bezrobotnego okresu uprawniającego do zasiłku po 7 dniach od rejestracji, prawo do zasiłku powstaje dopiero od dnia udokumentowania tego prawa, jednakże w okresie posiadania statusu osoby bezrobotnej. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Strona udokumentowała swoje prawo do zasiłku dla bezrobotnych w dniu [...] listopada 2010 r., a zatem od tego dnia mogło zostać przyznane przedmiotowe świadczenie. Natomiast skoro strona utraciła status bezrobotnego z dniem [...] grudnia 2010 r., to zgodnie z art. 71 ust. 1 ustawy, zasiłek mógł być przyznany do [...] listopada 2010 r. Organ II instancji uznał zarzut odwołania, że postępowanie zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów regulujących terminy załatwienia spraw, wskazał jednak, że zwłoka w wydaniu decyzji nie stanowi o wadliwości decyzji i nie uzasadnia jej uchylenia. Organ odwoławczy przyznał również, że w decyzji organu I instancji wadliwie powołano nieobowiązujący przepis art. 71 ust. 7 ustawy, co zostało jednak skorygowane w decyzji organu II instancji. W skardze do sądu administracyjnego strona zaskarżyła decyzję Ministra w całości, wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji. Zarzuciła naruszenie prawa materialnego, w szczególności poprzez oparcie decyzji na uchylonym przepisie art. 71 ust. 7 ustawy. W uzasadnieniu skargi wskazała, że w dniu [...] marca 2010 r. dokonała rejestracji w PUP w S. W., składając dokumenty jednoznacznie potwierdzające wykonywanie pracy w krajach członkowskich Unii. PUP zakwestionował te dokumenty, którymi były świadectwa pracy, dokumenty uzyskane przez organ stanowiły tylko ich uzupełnienie. Opieszałość organów doprowadziła do tego, że od [...] marca do [...] listopada 2010 r. strona pozostawała bez świadczeń. Organ odwoławczy nie ustosunkował się do zarzutu przewlekłości postępowania. Skarżący podniósł także, że skoro przepis art. 71 ust. 7 ustawy utracił moc obowiązującą, to utraciły moc także wydane na jego podstawie przepisy rozporządzeń unijnych. W odpowiedzi na skargę Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze podał, że wbrew twierdzeniu skarżącego rozporządzenia 883/2004, 1408/71 i 574/72 nie zostały wydane na podstawie art. 71 ust. 7 ustawy. Rozporządzenia te zostały wydane na podstawie przepisów Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Przepis art. 71 ust. 7 ustawy odsyłał do "przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego". Przepis ten błędnie powołany przez organ pierwszej instancji w podstawie prawnej decyzji nie stanowił jej samodzielnej podstawy i miał charakter informacyjny. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. W uzasadnieniu opisał przebieg postępowania i wydane w sprawie rozstrzygnięcia, a także wyjaśnił kryteria kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne. Wskazał, że przepis art. 71 ust. 1 ustawy określa sytuacje, w których bezrobotnemu przysługuje prawo do zasiłku. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący i nie daje organom administracji publicznej uprawnień do uznaniowego rozstrzygania w zakresie zasiłku przyznawanego bezrobotnym. Zgodnie z art. 71 ust. 6 ustawy, w przypadku udokumentowania przez bezrobotnego okresu uprawniającego do zasiłku po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy, jednak w okresie posiadania statusu bezrobotnego, prawo do zasiłku przysługuje od dnia udokumentowania tego prawa na okres, o którym mowa w art. 73 ust. 1 (6 lub 12 miesięcy, w zależności od spełnienia wskazanych w tym przepisie przesłanek zamieszkania). Sąd I instancji podkreślił, że dyspozycja art. 71 ust. 6 ustawy odnosi się do stanu faktycznego zaistniałego już po wydaniu decyzji dotyczącej uznania za osobę bezrobotną i odmówienia przyznania prawa do zasiłku. Sąd ocenił, że zarzut oparcie decyzji na podstawie uchylonego art. 71 ust. 7 ustawy, który stanowił, że do okresu wymaganego do nabycia prawa do zasiłku zalicza się ponadto okresy zatrudnienia w państwach, o których mowa w art. 1 ust. 3 pkt 2 lit. a-c ustawy, na zasadach określonych przepisami o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego państw członkowskich Unii Europejskiej, nie jest zasadny. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły bowiem przepisy powołanych w jej podstawie prawnej rozporządzeń. Rozporządzenia Rady (EWG) Nr 1408/71 i Nr 574/72, dotyczące koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w państwach członkowskich adresowane do pracowników migrujących, nie mają na celu usunięcia różnic istniejących pomiędzy poszczególnymi systemami krajowymi i stworzenia jednego, ponadpaństwowego systemu zabezpieczenia społecznego. Koordynacja akceptuje różnice istniejące pomiędzy poszczególnymi systemami i jednocześnie wprowadza instrumenty prawne, które pozwalają na współistnienie tych systemów. Mają one na celu wyeliminowanie niekorzystnych następstw, które mogłyby stać się udziałem pracownika w związku z podejmowaniem przez niego i kontynuowaniem aktywności zawodowej w różnych systemach zabezpieczenia społecznego państw członkowskich. Marszałek Województwa Podkarpackiego przyznał skarżącemu prawo do zasiłku dla bezrobotnych, a organ odwoławczy decyzję organu pierwszej instancji utrzymał w mocy. Kwestią sporną jest natomiast, od kiedy świadczenie to powinno zostać przyznane. Rozstrzygając tę kwestię Sąd I instancji wskazał na przepis art. 80 rozporządzenia Rady (EWG) nr 574/72 z dnia 21 marca 1972 r., który stanowi, że zaświadczenie o okresach zatrudnienia i ubezpieczania wydawane jest na wniosek zainteresowanego, bądź przez instytucję właściwą w sprawie bezrobocia Państwa Członkowskiego, którego ustawodawstwu ostatnio podlegał lub przez inną instytucję wyznaczoną przez właściwe władze wyżej wymienionego Państwa Członkowskiego. Jeżeli nie przedstawi on wyżej wymienionego zaświadczenia, właściwa instytucja zwraca się o nie do jednej z wyżej wymienionych instytucji. Zatem od udokumentowania przez skarżącego w przewidzianej prawem formie okresu uprawniającego do zasiłku w okresie posiadania przez niego statusu bezrobotnego uzależniono przyznanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Z treści art. 71 ust. 6 ustawy a contrario wynika, że do obowiązków bezrobotnego należy udokumentowanie okresu uprawniającego do zasiłku przed upływem 7 dni od dnia zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy. Pojęcie "udokumentowania" nie zostało sprecyzowane w przepisach ustawy, a ustawodawca powierzył tę kwestię właściwemu ministrowi. W § 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 26 listopada 2004 r. w sprawie rejestracji bezrobotnych i poszukujących pracy (Dz. U. Nr 262, poz. 2607), wskazano, że określa ono dokumenty niezbędne do ustalenia statusu bezrobotnego i uprawnień rejestrowanych osób. Z kolejnych przepisów tego rozporządzenia wynika, że do obowiązków polegających na "udokumentowaniu" uprawnienia do zasiłku dla bezrobotnych przez osobę rejestrującą się należy przedłożenie do wglądu pracownikowi powiatowego urzędu pracy dokonującemu rejestracji dowodu osobistego lub innego dokumentu tożsamości, dyplomu, świadectwa ukończenia szkoły lub świadectwa szkolnego albo zaświadczenia o ukończeniu kursu lub szkolenia, świadectwa pracy oraz innych dokumentów niezbędnych do ustalenia jej uprawnień (§ 3 ust. 1). Żaden jednak z przepisów wskazanego rozporządzenia nie definiuje określenia "inne dokumenty". Nie czyni tego również ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że fakt przedstawienia przez skarżącego urzędowi pracy dokumentów wymaganych treścią § 3 rozporządzenia w sprawie rejestracji osób bezrobotnych nie był kwestionowany. Złożone przez niego pisemne dowody pozwalały organowi na wyjaśnienie istotnych dla sprawy zdarzeń. Natomiast w związku z brakiem brytyjskiego dokumentu SED U002, który wpłynął do organu w dniu [...] listopada 2010 r. przed tym dniem brak było możliwości wydania decyzji o przyznaniu przedmiotowego świadczenia. Sąd I instancji przyznał również, że postępowanie w sprawie było postępowaniem długotrwałym i organ nie zachował określonych prawem terminów. Jednakże w sytuacji, gdy wymagane jest uzyskanie od właściwej zagranicznej instytucji wymaganego prawem dokumentu, proces ten może być czasochłonny i organ prowadzący postępowanie nie ma na to wpływu. W skardze kasacyjnej reprezentowany przez pełnomocnika W. P. zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), Sądowi I instancji zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej na podstawie nieobowiązującego przepisu art. 71 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Wyrokowi zarzucono także naruszenie art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie polegające na braku odniesienia się do zarzutów skargi, a także naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. ze względu na to, że Sąd I instancji nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, mimo że winien to w sprawie uczynić. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w skardze do Sądu I instancji skarżący wskazał na fakt utraty mocy obowiązującej art. 71 ust. 7 ustawy oraz na przesłanie przez Powiatowy Urząd Pracy w S. W. wniosku do Wojewódzkiego Urzędu Pracy dopiero w dniu [...] sierpnia 2010 r., w sytuacji gdy wniosek został złożony w organie powiatowym [...] marca 2010 r. i w tym dniu rozpoczęto procedurę mającą na celu uzyskanie zasiłku. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie powinno zawierać wskazanie stanowiska stron. Natomiast Sąd I instancji w ogóle nie odniósł się do faktu, że wydana w dniu [...] września 2012r. decyzja jest w istocie powtórzeniem decyzji uchylonej w wyniku poprzedniego postępowania sądowego. Organ odwoławczy pomijając uchylony art. 71 ust. 7 ustawy przepisał treść poprzedniej decyzji. Pominięcie tych faktów i okoliczności, bez ustosunkowania się do nich, nie jest bez znaczenia. W skardze kasacyjnej podkreślono, że bezspornie skarżący zarejestrował się w dniu [...] marca 2010 r. w PUP, co zainicjowało postępowanie. W tym dniu skarżący okazał wszelkie posiadane przez siebie dokumenty potwierdzające jego zatrudnienie za granicą- świadectwa pracy. Także w tym dniu PUP stwierdził brak dokumentu (formularza E 301) potwierdzającego zatrudnienie lub ubezpieczenie z tytułu pracy za granicą. Lapidarne stwierdzenie, że w dniu [...] sierpnia 2010 r. do WUP wpłynął wniosek o potwierdzenie okresów zatrudnienia nie wyjaśnia dostatecznie, dlaczego od dnia rejestracji tj. od [...] marca 2010 r. wniosek ten wpłynął do WUP dopiero w dniu [...] sierpnia 2010 r., a więc po upływie 5 miesięcy od dnia rejestracji. Skarżący złożył wniosek o wydanie dokumentu potwierdzającego jego zatrudnienie lub ubezpieczenie w krajach Unii Europejskiej za pośrednictwem PUP w S. W. już w czasie rejestracji w tym urzędzie, a więc w dniu [...] marca 2010 r. Tłumaczenie, że procedura ta wydłużyła się z uwagi na konieczność uzyskania dokumentów z zagranicy jest pozbawiona podstaw, skoro zaświadczenie z Irlandii wpłynęło już w dniu [...] września 2010 r., a więc po niespełna miesiącu od dnia, w którym wniosek skarżącego wpłynął do WUP. Także zaświadczenie z Wielkiej Brytanii wpłynęło do WUP po okresie niespełna 3 miesięcy liczonych od dnia wpłynięcia wniosku skarżącego do WUP. Ani rozpatrujący sprawę organ II instancji, ani Sąd w żaden sposób nie odnieśli się do terminu przekazywania wniosku z PUP S. W. do WUP Rzeszów, a więc do kwestii najważniejszej z uwagi na fakt, że to właśnie to działanie organów trwało 5 miesięcy - co jednoznacznie świadczy o opieszałości działających w sprawie organów. W skardze kasacyjnej zaakcentowano, że skarżący w dniu rejestracji przedstawił PUP w S. W. posiadane przez siebie formularze P 45, które znajdują się w jego posiadaniu. Zawierają one dane o okresie zatrudnienia, w tym także o opłacanych podatkach i składach na ubezpieczenie społeczne. W takim przypadku wymaga weryfikacji, czy w stosunku do skarżącego zasiłek nie powinien być wypłacony od dnia przedstawienia tych formularzy. Jednocześnie wszystkie organy rozpatrujące przedmiotową sprawę nie wypowiedziały się co do dokumentów przedstawionych przez samego skarżącego tj. do świadectw pracy oraz powyżej wskazanych formularzy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie w całości. W uzasadnieniu zwrócił uwagę, że szczegółowe stanowisko dotyczące charakteru prawnego przepisu art. 71 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz jego zastosowania przez organ I instancji zawarte zostało w uzasadnieniu decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] listopada 2012 r., a także w odpowiedzi na skargę na tę decyzję do Sądu I instancji. Wyjaśniono w nich, że organ II instancji nie oparł się na przepisie art. 71 ust. 7 ustawy, uznając jednocześnie wadliwość powołania tego przepisu przez organ I instancji i wyjaśniając, że wadliwość ta nie miała wpływu na wynik postępowania. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. wskazano, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy. Orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, iż "rozstrzyganie w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 17 stycznia 2013 r., sygn. akt I SA/Ol 628/12). Pod pojęciem "sprawy administracyjnej" należy rozumieć sprawę zakończoną wydaniem decyzji administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2008, s. 14-16). Przez granice sprawy w rozumieniu art. 134 § 1 p.p.s.a. należy rozumieć postępowanie administracyjne prowadzone przed organami obu instancji. W myśl art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. W ocenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej oznacza to, że sprawa administracyjna, będąca przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, rozpoczyna się od dnia wpływu wniosku strony do właściwego organu. W przedmiotowej sprawie organem właściwym do rozpatrzenia wniosku skarżącego jest Marszałek Województwa Podkarpackiego, a w II instancji Minister Pracy i Polityki Społecznej. W konsekwencji Sąd I instancji, rozpatrując skargę na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej, mógł badać jedynie działania Marszałka Województwa Podkarpackiego oraz Ministra Pracy i Polityki Społecznej. W skardze kasacyjnej pełnomocnik skarżącego wskazał na błędy w postępowaniu Powiatowego Urzędu Pracy w S. W., tj. jednostki organizacyjnej Starosty S., organu innego niż organy właściwe do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Z tych względów Sąd I instancji słusznie nie odniósł się w zaskarżonym wyroku do ewentualnych nieprawidłowości w działaniu Powiatowego Urzędu Pracy w S. W. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art.176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty naruszenia zarówno prawa materialnego, jak i prawa procesowego. Zarzut naruszenia prawa procesowego może odnieść skutek w przypadku wykazania, że uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut naruszenia prawa materialnego może dotyczyć błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania. W skardze kasacyjnej nie określono, o którą formę naruszenia chodzi. Wskazanie na zastosowanie przepisu pozbawionego mocy obowiązującej w dacie orzekania pozwala przyjąć, że zarzut dotyczy niewłaściwego zastosowania prawa materialnego – art. 71 ust. 7 ustawy. Zarzut ten nie jest jednak skuteczny. Przepis art. 71 ust. 7 ustawy został uchylony przez art. 1 pkt 34 lit. b ustawy z 16 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r., nr 257, poz. 1725) z dniem 1 lutego 2011 r. Przepis ten, obowiązujący w dacie złożenia wniosku, stanowił, że do okresu wymaganego do nabycia prawa do zasiłku zalicza się także okresy zatrudnienia w państwach, o których mowa w art. 1 ust. 3 pkt 2 lit. a-c ustawy, na zasadach określonych przepisami o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego państw członkowskich Unii Europejskiej. Bezsporne jest, że z faktu zatrudnienia w tych właśnie państwach skarżący wywodził swoje uprawnienie do uzyskania zasiłku dla bezrobotnych. Uchylenie mocy obowiązującej przepisu art. 71 ust. 7 ustawy nie zmieniło jednak zasady, że zatrudnienie w Państwach Członkowskich UE podlega zaliczeniu do okresu wymaganego dla nabycia prawa do zasiłku. Źródłem tego zasady są bowiem przepisy mających bezpośrednie zastosowanie rozporządzeń Rady (EWG), koordynujących systemu zabezpieczenia społecznego. Ze względu na datę złożenia wniosku, zastosowanie w sprawie miało rozporządzenie Rady (EWG) nr 1408/71 z 14 czerwca 1971 r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków rodzin przemieszczających się we Wspólnocie (Dz. Urz. WE L z 1971 r., nr 149, poz. 2 z 5 lipca 1971 r.), w szczególności art. 67 i 71 ust. 1 pkt b (ii) tego rozporządzenia. Powołanie przez organ I instancji w podstawie prawnej art. 71 ust. 7 ustawy, nieobowiązującego w dacie orzekania, nie oznacza zatem, że w sprawie zastosowano wadliwą podstawę materialnoprawną. Po pierwsze, na co zwrócił uwagę Sąd I instancji, organ odwoławczy w ramach swoich uprawnień, zweryfikował podstawę prawną podaną w decyzji. Po drugie, przepis art. 71 ust.7 nie zawierał samodzielnej i wyłącznej regulacji materialnoprawnej dotyczącej zaliczania okresów zatrudnienia w Państwach Członkowskich, taką regulację zawierają przepisy rozporządzeń, ówcześnie Rady (EWG), a obecnie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE). Jest przy tym oczywiste, że przepis art. 71 ust. 7 ustawy nie miał znaczenia dla mocy obowiązującej przepisów rozporządzenia Rady (EWG) i jego uchylenie nie wywiera skutków w zakresie obowiązywania rozporządzenia. Te kwestie zostały prawidłowo przedstawione przez Sąd I instancji. Zarzut oparcia decyzji o przepis uchylony nie jest zatem zasadny. Nie jest także zasadny zarzut, że kwestia ta została pominięta, a zarzut skargi pozostawiony bez rozważenia. Uzasadnienie wyroku Sądu I instancji zarzutowi takiemu zaprzecza, zawiera dostatecznie wnikliwą analizę stanu prawnego w zakresie materialnoprawnych podstaw do uzyskania świadczenia w postaci zasiłku dla bezrobotnych. Prawidłowe jest także stanowisko Sądu I instancji, że materialnoprawną podstawę do sumowania okresów ubezpieczenia i zatrudnienia stanowił w sprawie przepis art. 67 rozporządzenia Rady (EWG) nr 1408/71. Natomiast aby korzystać z przepisów art. 67 tego rozporządzenia w zakresie objętym niniejszą sprawą, zainteresowany winien przedstawić instytucji właściwej do ustalenia zasiłku dla bezrobotnych zaświadczenia wymieniające okresy ubezpieczenia lub zatrudnienia, ukończone zgodnie z ustawodawstwem, którym ostatnio podlegał. Stanowi o tym przepis art. 80 rozporządzenia Rady (EWG) nr 574/72. Zaświadczenie takie jest wydawane na wniosek zainteresowanego, przy czym wzory dokumentów niezbędne do zastosowania rozporządzenia nr 1408/71 oraz rozporządzenia nr 574/72, zgodnie z art. 2 (wzory druków – informacje o ustawodawstwie-przewodniki) rozporządzenia nr 574/72, opracowuje Komisja Administracyjna. Wzory takie zostały opracowane, a stosowna decyzja Komisji Administracyjnej ds. Zabezpieczenia Społecznego Pracowników Migrujących Nr 199 z dnia 13 października 2004 roku w sprawie wzorów formularzy niezbędnych do stosowania rozporządzeń Rady (EWG) Nr 1408/71 i (EWG) Nr 574/72 (seria E 300) (2005/204/WE, Dz. Urz. (UE) L 73 z dnia 18 marca 2005 roku) została przez organy w podstawie prawnej decyzji wskazana. Ten stan prawny został przez Sąd I instancji prawidłowo uznany za właściwy w kwestii sposobu udokumentowania okresów zatrudnienia za granicą. Nie jest zatem uzasadniony zarzut skargi kasacyjnej, że w sprawie nie wypowiedziano się co do skuteczności przedstawienia przez skarżącego innych, posiadanych przez niego formularzy i świadectw pracy. Skoro za konieczne i jedynie skuteczne uznano, zgodnie z przedstawioną regulacją, udokumentowanie poprzez złożenie formularzy opracowanych przez Komisję Administracyjną, to odnoszenie się do skuteczności innych dokumentów pozbawione było znaczenia, takie inne dokumenty nie mogły odnieść skutku. Kwestia ta została w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji przedstawiona. W konsekwencji nie są oparte na uzasadnionych argumentach zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia art. 141 § 1 i § 4 p.p.s.a. oraz naruszenia art. 1 § 1 i 2 oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., odnoszące się do nienależytego wykonania obowiązku kontroli legalności decyzji administracyjnych, albowiem istotne dla rozstrzygnięcia sprawy kwestie zostały przez Sąd I instancji zbadane i poprawnie zweryfikowane. Nie znajduje także potwierdzenia zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną odnosi się do granic danej sprawy. To w tym zakresie istnieje obowiązek Sądu rozważenia z urzędu dostrzeżonych naruszeń prawa. Sprawa nie dotyczyła bezczynności czy przewlekłości postępowania, lecz decyzji orzekającej o przyznaniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W skardze kasacyjnej wskazano na znacząca zwłokę w przekazaniu przez PUP w S. W. wniosku strony, co miało w konsekwencji faktyczny wpływ na datę otrzymania przez organ I instancji dokumentów skutecznie potwierdzających fakt zatrudnienia za granicą, a w rezultacie wpływ na datę, od której przyznano zasiłek. Powiatowy Urząd Pracy w S. W. nie był jednak w sprawie organem I instancji, na co zasadnie zwrócono uwagę w odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naruszenia przepisów postępowania, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. mogą uzasadniać uwzględnienie skargi pod warunkiem, że mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ I instancji wydał zaś decyzję orzekającą o przyznaniu prawa do zasiłku od dnia otrzymania ostatniego z wymaganych formularzy potwierdzających zatrudnienie u pracodawcy zagranicznego. Przyznaniu prawa do zasiłku z datą wcześniejszą, np. złożenia wniosku, sprzeciwiał się przepis art. 71 ust. 6 ustawy. Sąd I instancji nie miał zatem podstaw do badania wpływu opieszałości zarzucanej organowi, do którego został złożony wniosek, na wynik postępowania. Niezależnie jednak od kwestii skuteczności zgłoszonego zarzutu kasacyjnego, związanego ze wskazaną opieszałością, Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że znajdująca oparcie w materiale sprawy zwłoka w nadaniu biegu wnioskowi strony skutkowała faktycznie negatywnymi dla strony konsekwencjami. Strona nie skorzystała co prawda z procesowej możliwości złożenia zażalenia na bezczynność czy przewlekłość postępowania, nie mniej jednak praktyka PUP w S. W. zasługuje na negatywną ocenę. Organ wyższego stopnia winien podjąć kroki dyscyplinujące i zapobiegające sytuacji opisanej w skardze kasacyjnej. Naganność takich praktyk nie uzasadnia jednak zarzutu naruszenia przez Sąd i instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.