I OSK 2390/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 25 stycznia 2017 r. sygn. akt II SAB/Sz 118/16 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Stowarzyszenia [...] na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 25 stycznia 2017 r. sygn. akt II SAB/Sz 118/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę Stowarzyszenia [...] na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia faktyczne oraz ocena prawna. Decyzją nr [...] z dnia [...] r. Burmistrz [...] po rozpoznaniu wniosku złożonego przez B. W. w dniu 4 marca 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej, odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie listy imion i nazwisk pracowników samorządowych, zatrudnionych w Urzędzie Gminy i Miasta w[...] , które otrzymały w roku 2015 nagrodę/nagrody za szczególne osiągnięcia w pracy (na podstawie art. 36 ust. 6 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych - Dz.U. z 2014 r., poz. 1202) oraz wysokości tej nagrody/tych nagród w odniesieniu do każdego z nagrodzonych pracowników samorządowych. Od decyzji tej w dniu 22 marca 2016 r. B. W. złożył odwołanie. W dniu 20 czerwca 2016 r. Stowarzyszenie [...] ("Stowarzyszenie") zgłosiło w tej sprawie na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. udział w postępowaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w[...] , decyzją z dnia [...] r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania B. W. od decyzji Burmistrza Gminy [...] z [...] r. Nr [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało wniosek B. W.do rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustosunkowało się do zgłoszenia Stowarzyszenia [...] uznając, że przepis art. 31 k.p.a. nie ma zastosowania w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej. Zdaniem organu postępowanie o udostępnienie informacji publicznej jest postępowaniem uproszczonym oraz odformalizowanym. Do postępowania tego przepisy k.p.a. nie znajdują zastosowania w całości. Taka zasada wynika przede wszystkim z wykładni literalnej art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Użyty w tym artykule zwrot "do decyzji", pozwala stwierdzić, iż przepisy k.p.a. nie znajdują zastosowania do faz postępowania poprzedzających wydanie decyzji w sprawie odmowy udostępnienia informacji lub umorzenia postępowania. Do przedmiotowych decyzji znajdują zastosowanie przepisy K.p.a. odnoszące się jedynie do decyzji administracyjnych (art. 104 - 113 k.p.a.) nie ma natomiast w sprawie zastosowania przepis art. 31 k.p.a. dający organizacjom społecznym uprawnienia do żądania dopuszczenia ich do udziału w postępowaniu, o ile jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Pismem z dnia 11 lipca 2016 r. Stowarzyszenie wezwało Samorządowe Kolegium Odwoławcze do usunięcia naruszenia prawa, polegającego na bezczynności w przedmiocie wydania postanowienia o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu lub postanowienia o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej. W odpowiedzi na wezwanie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze poinformowało, że opisana wyżej decyzja z dnia [...] r. przesłana stronie skarżącej do wiadomości jest ostateczna. Skoro postępowanie administracyjne zostało zakończone, to "wezwanie, do usunięcia naruszenia prawa" jest bezprzedmiotowe. W szczególności nie toczy się aktualnie żadne postępowanie – będące Przedmiotem zainteresowania Stowarzyszenia - w którym mogłoby ono uczestniczyć na prawach strony. Jak wynika przy tym z art. 123 k.p.a. postanowienia wydaje się w toku postępowania administracyjnego. Stowarzyszenie[...] , zaskarżyło w trybie art. 3 § 2 pkt 8 bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie dopuszczania organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, zarzucając naruszenie art. 31 § 1 pkt 2 w związku z art. 31 § 2 k.p.a. Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, dalej również jako "WSA", oddalił skargę, podzielając stanowisko organu, że w rozpoznawanej sprawie nie ma zastosowania przepis art. 31 k.p.a. dający organizacjom społecznym uprawnienie do żądania dopuszczenia ich do udziału w postępowaniu, o ile jest to uzasadnione celami statutowymi organizacji gdy przemawia za tym interes społeczny. Brak podstaw zastosowania w toku postępowania o udostępnienie informacji publicznej przepisów k.p.a. w opisanym wyżej zakresie nie daje też możliwości orzekania przez SKO w drodze postanowienia o dopuszczeniu lub odmowie dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu. Sąd podkreślił, że analiza przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazuje, że ustawodawca odsyła wprost do stosowania przepisów k.p.a. jedynie do decyzji, o których mowa w przepisie art. 16 ww. ustawy. Gdyby inne określone przepisy, czy też określone instytucje uregulowane w kodeksie postępowania administracyjnego miały zastosowanie w ustawie o dostępie do informacji publicznej ustawodawca uczyniłby to wprost, tak jak uczynił to w przepisie art. 16, bądź zastosowałby konstrukcję odpowiedniego odesłania do przepisów k.p.a. Na koniec Sąd stwierdził, że ponieważ rozstrzygnięcie w przedmiocie dopuszczenia w trybie art. 31 k.p.a. strony skarżącej do udziału w postępowaniu o udzielenie informacji publicznej nie następuje w żadnej z form działania organu administracji, z wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a p.p.s.a., to skarga na bezczynność organu administracji w przedmiocie takiego wniosku, podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Stowarzyszenie[...] , zaskarżając je w całości i zarzucając naruszenie następujących przepisów prawa materialnego: - art. 31 § 1 pkt 2 w zw. z art. 31 § 2 k.p.a. w zakresie w jakim przepisy te stanowią o tym, że organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, zaś organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu oraz stanowiące o tym, że na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie - poprzez niezastosowanie, polegające na niewydaniu postanowienia w przedmiocie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu tudzież postanowienia o odmowie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, - art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1674 ze zm., dalej jako: "u.d.i.p."), w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niezastosowanie przepisów art. 31 § 1 pkt 2 w zw. z art. 31 § 2 k.p.a. w postępowaniu odwoławczym od decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz uwzględnienie przez Sąd skargi na bezczynność, ewentualnie - uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Szczecinie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono argumentację mającą przemawiać za zasadnością podniesionych, względem wyroku Sądu I instancji, zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną SKO w [...] wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm.) – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 31 §1 w zw. z art.31 § 2 k.p.a. bowiem słusznie uznał, że nie doszło do naruszenia tych przepisów podczas postępowania toczącego się przed SKO. Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie było zobowiązane do załatwienia w formie procesowej, przewidzianej przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, wniosku Stowarzyszenia [...] z dnia 20 czerwca 2016 r. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w sprawie z odwołania B. W. od decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko przyjęte przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku. Przypomnieć zatem należy, że celem ustawy o dostępie do informacji publicznej jest zagwarantowanie wnioskodawcy dostępu do informacji w określonym przez ustawę terminie. Oznacza to, że zasadą jest udostępnienie informacji, a wyjątkiem jej odmowa. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w piśmiennictwie przyjmuje się, że udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej (por. M. Bernarczyk, M. Jabłoński i K. Wygoda, Biuletyn Informacji Publicznej, Informatyzacja administracji, Wrocław 2005, s. 85; A. Knopkiewicz, Tryby udostępniania informacji publicznej, RPiES 2004, nr 4, s. 97 i nast.; R. Stefanicki, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, wybrane zagadnienia w świetle orzecznictwa sądowego, PiP 2004, nr 2, s. 109; por. też wyrok NSA z 20 czerwca 2002r. sygn. akt II SA/Lu 507/02, czy wyrok WSA w Warszawie z 17 lutego 2004 r. sygn. akt II SAB 424/03 oraz wyrok NSA z 18 marca 2005 r. sygn. akt OSK 1209/04). Ustawa kodeks postępowania administracyjnego nie ma do niej zastosowania, gdyż ustawa o dostępie do informacji publicznej zawiera odesłanie do stosowania tego kodeksu jedynie w odniesieniu do decyzji o odmowie udzielenia informacji, nie zaś do czynności materialno-technicznej polegającej na jej udzieleniu. Wskazał na to w piśmiennictwie A. Knopkiewicz, Tryby udostępniania informacji publicznej, RPiES 2004, nr 4, s. 103 podkreślając, że użycie w art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej wyrazów "do decyzji" służyć miało wyłączeniu stosowania reguł Kodeksu do faz postępowania poprzedzających wydanie decyzji w sprawie odmowy udostępniania informacji lub umorzenia postępowania. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.) zwaną dalej "u.d.i.p.", każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. W myśl art. 10 ust. 1 u.d.i.p. informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, udostępniana jest na wniosek. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnej z żądaniem wnioskodawcy, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Z powyższego wynika, że stroną postępowania o dostęp do informacji publicznej wszczynanego na wniosek jest wyłącznie wnioskodawca. Dlatego też w postępowaniu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie może mieć zastosowania art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym, organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Nadto celem ustawy o dostępie do informacji publicznej jest zagwarantowanie wnioskodawcy dostępu do informacji w określonym przez ustawę terminie, tj. niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, nie dłużej jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 14 u.d.i.p.). Informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku (art. 10 ust. 2 u.d.i.p.). Takie uregulowanie procedury udostępniania informacji publicznej oznacza, że jest to postępowanie odformalizowane i uproszczone. Złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie wszczyna klasycznego jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, prowadzonego w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W postępowaniu tym uczestniczą tylko dwa podmioty: wnioskujący o udostępnienie informacji publicznej oraz podmiot zobowiązany do jej udostępnienia. Gdyby ustawodawca zapewnił innym podmiotom prawo do udziału w postępowaniu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, to ustawa o dostępie do informacji publicznej wyraźnie by o tym stanowiła lub odsyłała we wskazanym zakresie do regulacji k.p.a. Tymczasem przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej expressis verbis odsyłają do Kodeksu postępowania administracyjnego tylko w art. 16, zgodnie z którym, odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji (ust. 1). Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni; 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji (ust. 2). W postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej, stosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego zostało więc ograniczone wyłącznie do wyjątków wskazanych w art. 16 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 2 ustawy oraz w art. 15 ust. 2. Pod pojęciem "stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego do decyzji", o którym mowa w cytowanym przepisie, należy rozumieć wymóg stosowania tylko przepisów wprost odnoszących się do tej formy działania administracji publicznej (np. art. 107 § 1 k.p.a.) i przepisów pozostających w związku z wydaniem decyzji. Są to w szczególności przepisy regulujące procedurę, która kończy się wydaniem decyzji, oraz przepisy, które normują dalsze postępowanie w sprawie zakończonej wydaniem decyzji, a więc możliwości jej weryfikacji. Należy bowiem zauważyć, że ustawodawca przesądził, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się nie "do postępowania w sprawie udzielenia informacji publicznej", ale "do decyzji o odmowie jej udzielenia lub umorzeniu postępowania". Zatem zwęził zakres stosowania przepisów k.p.a., co oznacza, że nie wszystkie przepisy k.p.a. w sprawach odmowy udostępnienia informacji publicznej mają zastosowanie. Także wykładnia systemowa art. 16 ust. 2 wspomnianej ustawy prowadzi do wniosku, że pod pojęciem "stosowania przepisów k.p.a. do decyzji" nie należy rozumieć jedynie wymogu stosowania przepisów wprost odnoszących się do tej formy działania administracji publicznej (np. art. 107 § 1 k.p.a.), ale także nakaz stosowania przepisów pozostających w związku z wydaniem decyzji (zwrot "do decyzji" oznacza "do wydania decyzji"). Są to w szczególności przepisy regulujące procedurę, która kończy się wydaniem i doręczeniem decyzji oraz przepisy, które normują dalsze postępowanie w sprawie zakończonej wydaniem decyzji (por. np. wyrok NSA z dnia 18 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1632/13). Przy czym nie można podzielić stanowiska, że wszczęcie postępowania odwoławczego powoduje poszerzenie zakresu stosowania przepisów k.p.a. nie tylko o te, które regulują postępowanie odwoławcze ale także o te, których nie musiał stosować organ pierwszej instancji np. art. 31 § 2 k.p.a. Zróżnicowanie tych dwóch faz postępowania nie znajduje usprawiedliwienia w przepisach u.d.i.p. i k.p.a. Interpretacji przepisu art. 31 § 2 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. prezentowanej przez skarżące Stowarzyszenie, sprzeciwia się również jedna z podstawowych reguł wykładni prawa, a mianowicie lex specialis derogat legi generali, tj. przepis szczególny wyłącza przepis ogólny. W niniejszej sprawie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej (ustawy szczególnej), nie przewidujące prawa organizacji społecznych do udziału w postępowaniu w sprawie udostępnienia informacji publicznej, mają pierwszeństwo przed regulacją kodeksu postępowania administracyjnego, który takie uprawnienie organizacjom społecznym zapewnia. W orzecznictwie wskazywano, że stosowanie w postępowaniu prowadzonym na gruncie u.d.i.p. przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w pełnym zakresie z pewnością nie służyłoby osiągnięciu celu postępowania, którego przedmiotem jest wniosek o udostępnienie informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2017r., sygn. akt I OSK 1690/15). Regulacje u.d.i.p. zmierzają do odformalizowania, uproszczenia i przyspieszenia postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2017 r., I OSK 2946/15), sprzyja zatem temu również ograniczenie podmiotów uprawnionych do udziału w takim postępowaniu. Uwzględnić należy założenie benignius leges interpretandae sunt, quo voluntas earum conservetur, tj. ustawy są właściwiej interpretowane, gdy zachowuje się ich ducha, a nie tylko samą literę. Odmowa udostępnienia informacji publicznej jest bardziej sformalizowanym postępowaniem w sprawie udostępnienia informacji publicznej, nie oznacza to jednak, że nie należy w nim uwzględniać wspomnianych założeń generalnych ustawy o odformalizowaniu i uproszczeniu postępowania, z czym wiąże się także możliwość stosownego dostosowania zakresu uwzględnianych w sprawie przepisów k.p.a. Mając powyższe na uwadze stwierdzić trzeba, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie miało obowiązku procesowego ustosunkowania się do żądania Stowarzyszenia i wydania postanowienia o dopuszczeniu lub odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu na podstawie art. 31 § 2 k.p.a., gdyż przepis ten nie ma zastosowania w postępowaniu toczącym się na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zarzut naruszenia tego przepisu należy więc uznać za nietrafny. Skoro strona skarżąca kasacyjnie w ramach podstaw kasacyjnych nie zakwestionowała skutecznie wykładni i zastosowania przepisów wskazanych w zarzutach skargi kasacyjnej, to z uwagi na przedstawione wyżej wywody, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego zostało wydane w oparciu o przepis art. 204 pkt 1 p.p.s.a. .