I OSK 2393/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie Sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 21 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 123/20 w sprawie ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na uchwałę Rady Gminy D. z dnia [...] listopada 2019 roku, nr [...] w spawie zaliczenia drogi do kategorii drogi gminnej publicznej postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę, 2. zwrócić Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi. Zaskarżonym wyrokiem z 21 lipca 2020 r., sygn. akt III SA/Ol 123/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, dalej również jako "WSA", oddalił skargę Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, dalej jako "GDDKiA" na uchwałę Rady Gminy [...], dalej jako "Rada Gminy", z dnia [...] listopada 2019 roku, nr [...] w sprawie zaliczenia drogi do kategorii drogi gminnej publicznej. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Uchwałą nr [...] z dnia [...] listopada 2019 r., podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.2019 r., poz. 506 ze. zm.), dalej jako "u.s.g.", w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm.), dalej jako "u.d.p.", Rada Gminy zaliczyła do kategorii dróg gminnych drogę położoną na terenie Gminy [...], przy ul. [...], stanowiącą działki nr [...], dz. [...], część działki [...] i część działki [...] w obrębie ewidencyjnym [...], gmina [...]. Skargę do WSA na powyższą uchwałę wniósł GDDKiA. Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił naruszenie art. 4 pkt 9 u.d.p. oraz § 9 ust 1. pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. 2016 poz. 124 ze zm.), dalej jako "rozporządzenie". Skarżący podniósł, że na tym etapie postępowania administracyjnego, zarządca drogi krajowej nr [...] nie wydał zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego na zjazd publiczny w km [...] drogi krajowej nr [...]. Dalej wskazał na szereg wytycznych wynikających z § 77 i § 78 ust. 2 rozporządzenia, odnośnie zjazdu publicznego (m.in. powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, połączenie zjazdu publicznego z drogą powinno być wykonane zgodnie z § 113 ust. 3 rozporządzenia, zjazd powinien być wyposażony w pasy wyłączenia i włączenia). Zaznaczył również, że w celu otrzymania zezwolenia zarządcy drogi krajowej na przebudowę zjazdu właściciel działki nr [...], na której usytuowana jest droga gminna wewnętrzna, winien wystąpić z wnioskiem o jego przebudowę w myśl art. 29 ust. 1 u.d.p., który stanowi, że przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległej do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na przebudowę zjazdu. Wyjaśnił przy tym, że [...] stycznia 2020 r., Starosta [...] wydał decyzję Nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku produkcyjnego z częścią socjalną i kotłownią bez przyłączy na dz. Nr [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...], gmina [...] (bez przyłączy), jednakże złożył odwołanie od wskazanej decyzji, a jednocześnie zaskarża uchwałę, której podjęcie wywarło wpływ na interes prawny skarżącego. Podkreślił, że podjęta uchwała jest sprzeczna z prawem, gdyż nie jest dopuszczalne połączenie dwóch dróg publicznych zjazdem indywidualnym, przy czym takie rozwiązanie nie zapewnia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego. Dodatkowo GDDKiA wskazał, że ma interes prawny w zaskarżeniu niniejszej uchwały, bowiem wywiera ona skutki zewnętrzne, gdyż odnosi się do nieograniczonej liczby użytkowników. Oprócz tego wywiera skutku dla skarżącego jako dla zarządcy drogi nr [...] (do którego należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg). W odpowiedzi na powyższą skargę organ wskazał, że działki stanowią własność Gminy, a ponadto na przedmiotowym terenie obowiązuje uchwała z dnia [...] czerwca 2009 r. w sprawie uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w obrębie [...] nad jeziorem [...]. Ww. działki w miejscowym planie stanowią teren dróg publicznych o parametrach drogi dojazdowej. Z kolei Zarząd Powiatu pozytywnie zaopiniował propozycję zaliczenia drogi wewnętrznej do kategorii dróg gminnych. W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku WSA wskazał, że skarga nie jest zasadna. Sąd ten nie miał wątpliwości, że GDDKiA wykazał naruszenie jej indywidualnego interesu prawnego wskazanymi regulacjami kwestionowanej uchwały, droga gminna, której dotyczy przedmiotowa uchwała styka się z drogą pozostającą w zarządzie skarżącego. Jednakże WSA nie znalazł podstaw do uznania, że kwestionowane przez GDDKiA postanowienia uchwały zostały podjęte z naruszeniem prawa powszechnie obowiązującego. W ocenie WSA uchwała została podjęta na podstawie obowiązujących przepisów i w zgodzie z nimi, gdyż spełniła warunki wynikające z art. 7 ust. 1 i 2 u.d.p. Zarząd Powiatu w [...] uchwałą z dnia [...] listopada 2019 r., pozytywnie zaopiniował propozycję zaliczenia drogi wewnętrznej w [...] do kategorii dróg gminnych. WSA zaakcentował przy tym, że nie był uprawniony do badania spełnienia warunków technicznych z rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie oraz, że w sprawie nie było podstaw do oceny kwestii związanych ze zjazdem, których dotyczy art. 29 u.d.p. – gdyż przedmiotowa uchwała obejmuje wyłącznie zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych. Zdaniem WSA zaskarżona uchwała nie narusza również art. 4 pkt 9 u.d.p., który zawiera wyłącznie definicją skrzyżowania dróg publicznych i nie stanowił podstawy podjęcia zaskarżonej uchwały. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł GDDKiA, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: - art. 7 ust. 1 i 2 w zw. z art. 1 i art. 2 ust. 3 u.d.p., poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że spełnienie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi ich usytuowanie, nie jest wymagane przy podejmowaniu uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii drogi gminnej, podczas gdy w ocenie skarżącego dopiero jednoczesne spełnienie wymogów technicznych i prawnych umożliwia kwalifikację danej drogi do jednej z kategorii dróg, - art. 7 ust. 1 i 2 w zw. z § 9 ust. 1 pkt. 3 rozporządzenia, poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że przy podejmowaniu uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii drogi gminnej rada gminy nie jest zobowiązana do uwzględniania norm zawartych w przepisach techniczno-budowlanych, a w szczególności w § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Olsztynie. Ponadto skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu GDDKiA wskazał, że do podjęcia uchwały o zaliczeniu danej drogi do kategorii drogi gminnej nie jest wystarczające jedynie zasięgnięcie opinii właściwego zarządu powiatu, jak również legitymowanie się przez jednostkę samorządu terytorialnego własnością tej drogi. W ocenie skarżącego do podjęcia takiej uchwały niezbędne jest jeszcze ustalenie, czy dana działka spełnia wymagania, jakie dla drogi publicznej ustanawiają przepisy rozporządzenia, co oznacza konieczność dokonania oceny funkcjonalno-technicznej. W ocenie GDDKiA nadanie drodze wewnętrznej (znajdującej się na działce nr [...], dz. [...], części działki [...] i części działki [...]), do której prowadzi obecnie istniejący zjazd indywidualny, kategorii drogi publicznej - drogi gminnej, oznacza że każdy będzie mógł z niej korzystać, co w konsekwencji wpłynie negatywnie na płynność ruchu drogowego oraz skutkuje możliwością powstania utrudnień, zakłóceń w ruchu drogowym, a nawet wpłynie negatywnie na bezpieczeństwo ruchu drogowego. W ocenie skarżącego kasacyjnie WSA niesłusznie przyjął, że przy podejmowaniu uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii drogi gminnej rada gminy nie jest zobowiązana do uwzględniania norm zawartych w przepisach techniczno-budowlanych, w tym § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, jak też ustalenia czy podjęcie takiej uchwały nie wpłynie na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżony wyrok podlega uchyleniu, gdyż Sąd I instancji powinien był odrzucić wniesioną w sprawie skargę jako niedopuszczalną. Wyjaśnić należy, że stosownie do art. 189 p.p.s.a. jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. W świetle art. 183 § 1 oraz art. 134 § 2 w związku z art. 193 p.p.s.a. dopuszczalne jest zastosowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu art. 189 tej ustawy niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej i przy braku przesłanek nieważności postępowania sądowego. Z jednoznacznej treści tego przepisu wynika bowiem nakaz badania z urzędu przez Naczelny Sąd Administracyjny, czy na etapie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym nie zachodziła przesłanka do odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (por. uchwałę składu 7 sędziów NSA z 11 kwietnia 2005 r., OPS 1/04). Badanie dopuszczalności skargi pod kątem wskazanym w art. 189 p.p.s.a. nie jest związane z zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09). Skarga podlegała odrzuceniu, albowiem wbrew stanowisku Sądu I instancji skarżący kasacyjnie nie wykazał naruszenia interesu prawnego zaskarżoną uchwałą. Zgodnie z przepisem art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym, w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., jest art. 101 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zatem rozpatrzenie merytoryczne skargi złożonej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może nastąpić wówczas, gdy zostanie wykazane nie tylko posiadanie przez stronę wnoszącą skargę interesu prawnego, ale także naruszenie tego interesu. Do cech interesu prawnego zalicza się jego realność, co powoduje wykluczenie interesów przewidywalnych w przyszłości lub interesów czysto hipotetycznych. Interes prawny to rzeczywista a nie hipotetycznie istniejąca potrzeba ochrony prawnej określonego podmiotu. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (por. wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r. Nr 7, poz. 114, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2004 r., II SA/Bk 364/04, Lex nr 173736). Interes ten powinien być bezpośredni i realny (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., I OSK 715/05, LEX nr 192482, por. też wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., II SA 1410/01, Lex nr 53376, postanowienie NSA z dnia 9 listopada 199 r., II SA 1933/95, publ.: ONSA z 1996 r. Nr 4, poz. 170, wyroki WSA w Białymstoku z dnia 4 maja 2006 r., II SA/Bk 764/06 i II SA/Bk 763/05, publ.: strona internetowa NSA). W orzecznictwie sądów administracyjnych dominujący jest pogląd, który skład orzekający podziela, że skorzystanie przez radę gminy z kompetencji do zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych, nie jest uzależnione od spełnienia przez nią warunków technicznych określonych w rozporządzeniu. Te przepisy są przepisami wykonawczymi do Prawa budowlanego i mają zastosowanie do budowy drogi publicznej (por. wyroki: NSA z 22 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 1381/05; NSA z 10 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1289/08). W myśl § 2 ust. 1 rozporządzenia, jego przepisy stosuje się przy projektowaniu, wykonywaniu dróg publicznych i związanych z nimi urządzeń budowlanych, a także ich odbudowie, rozbudowie, przebudowie oraz przy remontach objętych obowiązkiem pozwolenia na budowę. Jak wynika ze skargi GDDKiA naruszenie interesu prawnego wywodzi z przepisów powołanego rozporządzenia. Zatem skarga jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu, ponieważ sama okoliczność graniczenia drogi krajowej z ustanowioną drogą gminną nie dowodzi naruszenia interesu prawnego GDDKiA. W niniejszej sprawie rozważano również odrzucenie przedmiotowej skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Według orzecznictwa w oparciu o tę podstawę prawną są odrzucane między innymi skargi pochodzące od podmiotów, które a limine nie mogą być podmiotami skarżącymi. Chodzi o podmioty, co do których nie zachodzi potrzeba badania, czy posiadają one interes prawny we wniesieniu skargi, ponieważ w świetle obowiązujących przepisów nie mają one legitymacji procesowej (por.: postanowienie NSA z dnia 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1236/16; postanowienie NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 964/11). Składowi orzekającemu znany jest pogląd wyrażony w postanowieniu WSA w Krakowie z dnia 21 listopada 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 737/13, według którego GDDKiA nie ma legitymacji do zaskarżenia w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. uchwały rady gminy w sprawie zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych. Trzeba też wskazać, że w doktrynie wyrażono pogląd, iż interes prawny nie może być wyinterpretowany z przeciwstawiania władczych kompetencji jednego podmiotu kompetencjom władczym innego podmiotu, poza przypadkami wyraźnie przewidzianymi w przepisach prawa (L. Klat-Wertelecka, Glosa do wyroku NSA z dnia 26 czerwca 2007 r., II OSK 424/07, OSP 2008/9/92). Utrwalony jest również pogląd, że normy przypisane podmiotom wykonującym administrację publiczną to przede wszystkim normy zadaniowe i normy kompetencyjne. Zwrócić jednakże należy uwagę, że dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych przyznaje legitymację skargową jednostkom samorządu terytorialnego do zaskarżania w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. aktów normatywnych organów innych jednostek samorządowych (na przykład: skarga powiatu na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego – wyroki: WSA w Kielcach z 29 stycznia 2015 r, sygn. akt II SA/Ke 855/14, NSA z 17 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 1037/08; NSA z 9 listopada 2009 r. sygn. akt II OSK 1267/09). Skład orzekający stanowisko to podziela. Nie ma bowiem żadnych przeszkód systemowych, aby normy zadaniowe przypisane podmiotowi wykonującemu administrację publiczną, mogły być jednocześnie źródłem interesu prawnego tego podmiotu w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., jeśli podmiot ten posiada dominium. Zwrócić należy uwagę, że GDDKiA, podobnie jak jednostki samorządu terytorialnego, oprócz imperium dysponuje również dominium. Według bowiem art. 19 u.d.p. GDDKiA jest zarządcą dróg krajowych. W art. 20 u.d.p. określono zadania zarządcy drogi, w tym między innymi: opracowywanie projektów planów finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg oraz drogowych obiektów inżynierskich (pkt 2); pełnienie funkcji inwestora (pkt 3); utrzymanie nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą (pkt 4); realizację zadań w zakresie inżynierii ruchu (pkt 5). Niewątpliwie GDDKiA, w przeciwieństwie do jednostek samorządu terytorialnego, nie posiada osobowości prawnej. Ta okoliczność nie może jednak przesądzać o braku legitymacji skargowej w trybie art. 101 u.s.g., bowiem występuje on za Skarb Państwa. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając z urzędu, na podstawie art. 189 w związku z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., postanowił jak w sentencji. Wobec odrzucenia skargi, na mocy art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzeczono o zwrocie Skarżącemu uiszczonego wpisu sądowego.