I OSK 2402/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak – Kolczyńska Sędziowie Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1537/16 w sprawie ze skargi W. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 marca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt I SA/Wa 1537/16) oddalił skargę W. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2016 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] stycznia 2014 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Inowrocławiu z dnia [...] marca 1963 r. na postawie art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. Nr 17, poz. 71) zarządzono przejęcie na własność Skarbu Państwa nieruchomości rolnej o powierzchni 14,1505 ha położonej we wsi W. (Gromadzka Rada Narodowa P.), stanowiącej własność M. S., zapisanej w księgach wieczystych [...] . Jak wskazano w decyzji ww. nieruchomość rolna posiada urządzoną księgę wieczystą i nie pochodzi z reformy rolnej. M. S. w 1945 r. nie powrócił do gospodarstwa, które zostało opuszczone. Jego grunty zostały zakwalifikowane przez Gromadzką Radę Narodową i wprowadzone do planu zalesień. W związku z czym cały teren w 1950 r. zalesiono. Wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji złożył M. S. (jeden ze spadkobierców W. S.). Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. Wojewoda Kujawsko – Pomorski na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 K.p.a. w związku z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji z dnia [...] marca 1963 r., stwierdzając, że została ona po wojnie opuszczona przez właściciela i od momentu jej zalesienia w 1950 r. aż do wejścia w życie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. była we władaniu Państwa. Tym samym decyzja nie pozostaje w sprzeczności z art. 9 ust. 1 tej ustawy. Odwołanie od powyższej decyzji złożył W. S. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Kujawsko – Pomorskiego z dnia [...] stycznia 2014 r. Zdaniem organu odwoławczego w świetle art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. bez znaczenia pozostają okoliczności w jakich doszło do objęcia nieruchomości przez Państwo, a przejęciu na własność Państwa podlegają także te nieruchomości, których właściciele do dnia 5 kwietnia 1958 r. dawali wyraz woli odzyskania swej nieruchomości, bądź z przyczyn obiektywnych od siebie niezależnych nie mieli możliwości dochodzenia swoich praw. Przedmiotowe gospodarstwo rolne było we władaniu Skarbu Państwa od co najmniej 1950 r., kiedy to Gromadzka Rada Narodowa w Z. zakwalifikowała i wprowadziła je do planu zalesienia i w tym samym roku na całym obszarze przeprowadzono zalesienie. Przeznaczenie nieruchomości na wskazany cel oraz jego realizacja potwierdza sprawowanie nad nią władztwa i faktyczne rozporządzanie nią przez Państwo. Tym samym przesłanka objęcia nieruchomości we władanie Państwa do dnia wejścia w życie powołanej ustawy, tj. do dnia 5 kwietnia 1958 r. została spełniona. Ponadto gruntami tymi zarządza, administruje Gromadzka Rada Narodowa w P. Nie ma również dowodów, że Skarb Państwa nie władał przedmiotową nieruchomością w 1958 r., czy też w dniu wydania kontrolowanej decyzji z 1963 r., szczególnie uwzględniając zeznania spadkobierców W. S.– L. S. i T. S. I choć Minister zwrócił uwagę na potencjalne uchybienia związane z przesłuchaniem stron postępowania, to jednak uznał je za oświadczania stron, a ich wartość dowodową za potwierdzenie całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału. Akta sprawy nie wskazują nadto, aby zastosowanie w sprawie mógł znaleźć art. 9 ust. 2 ww. ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Organ I instancji podjął niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy, w tym zwrócił się do Starostwa Powiatowego w Inowrocławiu, Urzędu Miasta i Gminy w P., Sądu Rejonowego w Inowrocławiu, Archiwum Państwowego w Bydgoszczy, Nadleśnictwa G. oraz do Wójta Gminy K. i Wójta Gminy N. z prośbą o przesłuchanie stron postępowania. W przedmiotowej sprawie nieruchomość została objęta w posiadanie Państwa przed wskazaną datą i pozostawała w jego władaniu, zaś organy nie były uprawnione do badania kwestii sposobu objęcia we władanie nieruchomości, a jedynie do tego, czy ziściły się przesłanki powołane w art. 9 ust. 1 ustawy z 1958 r. Tym samym w sprawie nie zachodziła żadna z przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. Skargę na powyższą decyzję złożył W. S., zarzucając jej naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz błąd w ustaleniach faktycznych polegający na błędnym przyjęciu, że M. S. i jego zstępni opuścili przedmiotowe gospodarstwo rolne oraz że w czasie wydania decyzji z dnia [...] marca 1963 r. znajdowało się ono we władaniu Skarbu Państwa. Zdaniem skarżącego w sprawie nie ustalono, czy nie zachodzą negatywne przesłanki z art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., a to że nieruchomość nie była uprawiana ani nie była dzierżawiona może stanowić wolę właściciela ze względu na obowiązkowe dostawy, które nie było opłacalne. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, analizując treść art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego, stwierdził, że przejęta na własność Państwa sporna nieruchomość spełniała przesłanki z tego przepisu. Jak wynika z treści decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej oraz zeznań świadków, M. S. został przez Niemców wysiedlony z przedmiotowej nieruchomości w 1940 r. i do gospodarstwa po wojnie nie powrócił. Po 1945 r. M. S. wraz z rodziną zamieszkiwał w odległości kilkudziesięciu kilometrów od tej nieruchomości. Ostatecznie około 1949 r. M. S. wraz z żoną kupili nowe gospodarstwo rolne w N., z uprawy którego żyli. Jednocześnie ani M. S., ani nikt z jego rodziny nie czynił starań o powrót na opuszczone gospodarstwo we wsi W., które od czasu opuszczenia było nieuprawiane. Gospodarstwo to było we władaniu Skarbu Państwa co najmniej od 1950 r., kiedy to administrująca nim Gromadzka Rada Narodowa zakwalifikowała oraz wprowadziła tę nieruchomość do planu zalesienia i w tym też roku na całym obszarze gospodarstwa przeprowadzono zalesienie. Fakt ówczesnego zalesienia gospodarstwa potwierdzili również spadkobiercy M. S. (protokoły przesłuchań z 13 listopada 2013 r.). Zatem wszystkie zgromadzone w sprawie dokumenty wskazują, że przed dniem 5 kwietnia 1958 r. nieruchomość została zalesiona i znajdowała się we władaniu Państwa. Tym samym została spełniona przesłanka objęcia nieruchomości we władanie Państwa do dnia wejścia w życie ustawy, tj. do dnia 5 kwietnia 1958 r. a także, jak wynika z treści decyzji z 1963 r., w dacie jej wydawania nieruchomość również pozostawała we władaniu Państwa. Jednocześnie przepisy ustawy nie uzależniały dopuszczalności przejęcia nieruchomości na własność Państwa od realizacji konkretnego celu, na jaki te nieruchomości zostały przeznaczone. Przepis art. 9 ust. 1 ustawy dotyczył każdej nieruchomości, która znalazła się we władaniu Państwa i nie dzielił nieruchomości znajdujących się we władaniu Państwa na nieruchomości, które w tym władaniu znalazły się legalnie i na nieruchomości znajdujące się we władaniu Państwa w sposób jedynie faktyczny. Istotna była jedynie okoliczność władania nieruchomością przez Państwo w jakikolwiek sposób, a wobec tego nawet bezprawne wejście przez Państwo w posiadanie mogło być podstawą do przejęcia nieruchomości w trybie przewidzianym przez wymieniony przepis. Samo przeznaczenie przez Państwo nieruchomości do zalesienia i sprawowanie nad nią opieki oraz zalesienie jej potwierdza sprawowanie nad tą nieruchomością władztwa. W ocenie Sądu pierwszej instancji, M. S. i jego zstępni opuścili przedmiotowe gospodarstwo, skoro nie było ono uprawiane przez niego ani jego rodzinę, która posiadała w tym czasie jednego konia, pracującego na zamieszkiwanym przez rodzinę gospodarstwie rolnym w N. Opuszczone gospodarstwo we wsi W. nie było również wydzierżawione, a M. S. nie interesował się jego losem. Jak wskazał skarżący ze względu na obowiązkowe dostawy nie było ani dla M. S., ani dla jego żony i zstępnych opłacalnym uprawianie ziemi rolnej znajdującej się w odległości 20 km od miejsca ich ówczesnego zamieszkania. W tej sytuacji, skoro wydanie decyzji z dnia [...] marca 1963 r. nie nastąpiło z rażącym naruszenia prawa i nie jest ona obciążona inną kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 K.p.a., to słusznie organ odmówił stwierdzenia nieważności powołanego orzeczenia. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. z 2016 r. Dz. U. poz. 718, ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył W. S., zaskarżając go w całości i zarzucając mu: 1. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi, pomimo, iż w toku postępowania administracyjnego wykazano nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego, skutkujące błędnym założeniem, iż nieruchomość będąca przedmiotem decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] marca 1963 r. została przez Skarb Państwa zalesiona, co miało być głównym przejawem rzekomego władztwa Państwa nad ziemią, a zatem brak było przesłanek uprawniających do przejęcia przez Skarb Państwa rzeczonej nieruchomości na własność oraz równie błędnym założeniem, iż M. S. wraz z rodziną dobrowolnie opuścił wskazaną ziemię, podczas gdy zostali oni zmuszeni do opuszczenia tej nieruchomości przez niemieckiego okupanta, gdyż nie wyrazili zgody na podpisanie dokumentów o przyjęciu obywatelstwa niemieckiego, a M. S. przebywał w czasie opuszczania gospodarstwa rolnego w więzieniu przez okres 6 miesięcy, a następnie został zesłany do pracy na terenie Niemiec; 2. naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 2 "PostAdmU" w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie w art. 145 § 1 pkt 2 "PostAdmU" pomimo, iż decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] marca 1963 r. została wydana z rażącym naruszeniem obowiązujących w tamtym czasie przepisów, tj. art. 9 ust 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o przejęciu niektórych nieruchomości rolnych i leśnych, w skutek której nastąpiło przejęcie przez Państwo nieruchomości niebędącej w czasie wydawania decyzji pod władaniem Skarbu Państwa, lecz będącej nadal w posiadaniu M. S. Wskazując na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów poniesionych przed Sądem pierwszej instancji oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Nadto skarżący złożył oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do rozpoznania niniejszej skargi na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że Sąd w sposób wybiórczy ocenił materiał dowodowy przyjmując, iż miało miejsce zalesienie niniejszego obszaru, a tym samym opierając się jedynie na tej okoliczności, przyjął iż zostało udowodnione objęcie nieruchomości we władanie Państwa do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Tymczasem w przedmiotowej sprawie w ogóle nie doszło do objęcia we władanie nieruchomości przez Państwo, zaś M. S. nie mógł do niego wrócić w owym czasie, ale nigdy nie zrzekł się prawa do własności rzeczonych gruntów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.): "Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów" (art. 182 § 3 P.p.s.a.). Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca złożyła stosowny wniosek, któremu pozostałe strony nie sprzeciwiły się, Sąd rozpoznał kasację poza rozprawą. Oceniając wniesioną skargę kasacyjną w granicach określonych przepisem art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym wystąpienia przesłanek nieważności, o których mowa w § 2 tego przepisu, jako niezasadny należało ocenić zarzut naruszenia art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (zarzut 2). Przede wszystkim stwierdzić trzeba, że fakt, iż przedmiotowe gospodarstwo zostało zalesione ustalono na podstawie decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] marca 1963 r., gdzie wyraźnie stwierdzono, że w 1950 r. grunty te zostały "zakwalifikowane i wprowadzone do planu zalesień – w tym roku na całym obszarze przeprowadzono zalesienie". Dalej w decyzji tej wskazano co prawda, że nie udało się zalesić całej powierzchni z uwagi na brak "fachowego doradztwa przy zalesianiu", jednakże ustalenie prowadzenia zalesiania nie zostało skutecznie zakwestionowane tym bardziej, że skarżący kasacyjnie nie przedstawił w toku całego postępowania, również kasacyjnego, żadnego dowodu, który pozwalałby poddać w wątpliwość to ustalenie. Kwestionując prawidłowość przeprowadzenia w tym zakresie postępowania dowodowego, skarżący błędnie odniósł powyższe ustalenie jedynie do zeznań świadków i co istotne jedynie w tej okoliczności upatrywał wadliwość w ustaleniu stanu faktycznego sprawy, a przez to kontroli Sądu pierwszej instancji. Tymczasem, o ile przesłuchiwani w toku postępowania spadkobiercy W. S. rzeczywiście nie byli w stanie określić, w jakim stanie znajdowała się nieruchomość w dniu [...] marca 1963 r., tj. w dacie przejęcia jej na własność przez Skarb Państwa, to jednak ustalenie jej zalesienia poczyniono w oparciu o treść decyzji z dnia [...] marca 1963 r. Ustalenie to nie zostało natomiast zakwestionowane, nie wykazano, aby do tego zalesienia faktycznie nie doszło i nie budzi ono również wątpliwości, chociażby z uwagi na fakt ustanowienia na tych gruntach obecnie zarządu trwałego Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo w [...] oraz określenia gruntu na tych działkach jako las (ls). Zwrócić również należało uwagę, że ani organy administracyjne, ani Sąd pierwszej instancji nie kwestionowały tego, że M. S. wraz z rodziną został zmuszony do opuszczenia przedmiotowego gospodarstwa rolnego na skutek wysiedlenia przeprowadzonego przez Niemców podczas wojny. Kluczowe jednak dla sprawy pozostaje to, że M. S. do tego gospodarstwa nie wrócił, ale kupił inne w 1949 r. Przeznaczenie tych gruntów w 1950 r. przez Gromadzką Radę Narodową w Z. do zalesienia, a następnie jego przeprowadzenie świadczą z kolei o wykonywaniu takiego władztwa z imieniu Państwa, przez ową Radę. Jak podkreślano w orzecznictwie, pojęcie "władania", którym posługuje się art. 9 ust. 1, nie zostało zdefiniowane w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego. Zatem pojęcie to winno być odczytywane w znaczeniu potocznym, a więc może mieć charakter faktyczny. Przejawem takiego władania na gruntem jest z kolei jego zalesienie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2017 r. sygn. akt I OSK 3510/15 – orzeczenie powołane w uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zwrócić także należało uwagę, że art. 9 ust. 1 ww. ustawy nie dzielił nieruchomości znajdujących się we władaniu Państwa na nieruchomości, które w takim władaniu znalazły się legalnie czy nielegalnie. Organy orzekające w tym trybie nie były również uprawnione do badania sposobu nabycia nieruchomości, ponieważ gdyby władanie nieruchomością miało podstawę w jakimkolwiek tytule prawnym przedmiotowa ustawa nie miałaby w ogóle zastosowania. Nie było zatem konieczne ustalenie ani w jakim trybie, ani za pomocą jakich czynności prawnych, czy też faktycznych doszło do objęcia we władanie ruchomości przez Państwo. O charakterze art. 9 ust. 1 ustawy 1958 r. świadczy cel wynikający z określenia przedmiotu omawianej ustawy "uporządkowania niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego". Potrzeba uregulowania deklarowanego wyżej celu zachodziła natomiast wówczas, gdy władanie przez Państwo nieruchomością nie było oparte na tytule prawnym. Oznacza to, że działania organów sprowadzały się jedynie do ustalenia, czy ziściły się przesłanki powołane w art. 9 ust. 1, tj. objęcie nieruchomości we władanie Państwa do dnia wejścia w życie ustawy, czyli do dnia 5 kwietnia 1958 r. oraz pozostawienie tych nieruchomości nadal we władaniu Państwa lub przekazanie ich w użytkowanie innych osobom fizycznych lub prawnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 7 grudnia 2004 r. sygn. akt OSK 914/04, 25 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 221/06, 17 września 2014 r. sygn. akt I OSK 187/13, 24 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 1610/13 oraz Sądu Najwyższego z dnia: 9 września 1986 r. sygn. akt III ARN 18/86 i10 kwietnia 1986 r. sygn. akt III ARN 3/86). Skoro zaistnienie powyższych przesłanek zostało w okolicznościach niniejszej sprawy przesądzone, to nie można było skutecznie zarzucić decyzji z dnia [...] marca 1963 r. wydania z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), a więc wadliwości wydanych w sprawie decyzji administracyjnych czy ich kontroli przeprowadzonej przez Sąd pierwszej instancji. W nawiązaniu do argumentacji skargi kasacyjnej stwierdzić jedynie trzeba, że o ile w sprawie przez fakt podjęcia zalesiania wykazano objęcie we władanie Państwa przedmiotowych nieruchomości rolnych, o tyle w toku postępowania nie wykazano, aby poprzednik prawny podejmował jakiekolwiek akty tego władztwa wobec nich. Jego bierność w tym zakresie również potwierdzana w niniejszej kasacji, brak wydzierżawienia gospodarstwa rolnego, jego nieuprawianie i zakup innego potwierdzają utratę władania tychże nieruchomości, przy jednoczesnym jego przejęciu przez Państwo, które przeprowadziło jego zalesienia. Odrębność pojęcia władania od tytułu prawnego z kolei czyniło bezskuteczną argumentację o niezrzeczeniu się prawa własności, czy też przymusowym opuszczeniu gospodarstwa. Z tych też przyczyn jako niezasadny należało ocenić zarzut naruszenia art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 9 ust. 1 ww. ustawy z dnia 12 marca 1958 r. (zarzut 1). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 i art. 182 § 2 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.