I OSK 2461/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie NSA Irena Kamińska (spr.) del. NSA Zygmunt Zgierski Protokolant st. asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 532/12 w sprawie ze skargi H. K. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia (...) stycznia 2012 r. nr (...) w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia specjalnego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 532/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H. K. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia (...) stycznia 2012 r. nr (...) w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia specjalnego. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż wnioskiem z 30 lipca 2011 r. H. K. zwróciła się do Prezesa Rady Ministrów, na podstawie art. 82 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych o przyznanie wyższej emerytury, pozwalającej na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych. W uzasadnieniu wniosku podała, że w 1960 r. rozpoczęła naukę w zawodzie fryzjerskim. W latach 1970-1979 pracowała w Spółdzielni Pracy Fryzjersko-Kosmetycznej "W." w Warszawie, a następnie podjęła działalność na własny rachunek. Po zakwalifikowaniu do II grupy inwalidów nabyła prawo do renty z ogólnego stanu zdrowia. Ponieważ dokumentacja płacowa dotycząca okresu zatrudnienia w spółdzielni została, zgodnie z przepisami, zniszczona, nie ma możliwości uwzględnienia wynagrodzenia z tego okresu przy ustalaniu wysokości świadczenia należnego w zwykłym trybie. Skarżąca podnosiła, że był to okres pracy najbardziej wydajny, osiągała wówczas wysokie wynagrodzenie. Podała, że wielokrotnie zwracała się do ZUS o przeliczenie emerytury, ale bezskutecznie. Informowano ją natomiast, że powinna szukać dokumentów płacowych z lat 1970-1979. Ponadto skarżąca wskazała, że decyzją z (...) marca 2011 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmówił przyznania jej wyższej emerytury (w drodze wyjątku) na podstawie art. 83 ust. 1 powołanej ustawy, ponieważ posiada już prawo do emerytury na zasadach ogólnych. Podała także, że porusza się o lasce, po 30 latach pracy otrzymuje emeryturę w kwocie 677 zł i nie jest w stanie wykupić niezbędnych lekarstw. Dzieci nie są w stanie jej pomóc, a ze względu na wiek (68 lat) i stan zdrowia nie może podjąć pracy. W związku z powyższym wnioskiem organ zwrócił się do Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy Mokotów m. st. Warszawy o nadesłanie informacji dotyczących sytuacji bytowej skarżącej. Z informacji nadesłanych przez OPS wynika, że skarżąca jest mężatką, ale od około 10 lat pozostaje z mężem w nieformalnej separacji. Ma dwie dorosłe córki, z których jedna przebywa za granicą. Skarżąca podała, że nie otrzymuje od rodziny pomocy, ale nie występowała o alimenty ani od męża, ani od dzieci. Oświadczyła, że mieszka sama. Opłaty z tytułu użytkowania lokalu wynoszą ok. 450 zł i uiszczane są regularnie. Koszty leczenia skarżącej wynoszą około 200 zł miesięcznie. W trakcie wywiadu skarżąca została zapoznana z warunkami i możliwościami korzystania z pomocy ośrodka, ale oświadczyła, że nie zamierza ubiegać się o pomoc z OPS, gdyż uważa, że posiada uprawnienia do wyższej emerytury. Decyzją z (...) listopada 2011 r. Prezes Rady Ministrów odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. Zdaniem organu, okoliczności wynikające z uzasadnienia wniosku i nadesłanych dokumentów nie dają podstaw do przyznania skarżącej świadczenia specjalnego. W związku z powyższą decyzją skarżąca zwróciła się do Prezesa Rady Ministrów o ponowne rozpatrzenie jej wniosku, zarzucając naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Podniosła, że uzasadniając skarżoną decyzję nie wzięto pod uwagę nadzwyczajnych zdarzeń, które spowodowały zniszczenie dokumentów płacowych. Nastąpiło to na podstawie decyzji Ministra Finansów z 23 listopada 1972 r. W wyniku tej decyzji skarżąca otrzymała "głodową" emeryturę. Skarżąca wskazała także na swoją trudną sytuację życiową i materialną. Decyzją z (...) stycznia 2012 r. Prezes Rady Ministrów utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W jej uzasadnieniu organ podał, że z zebranego materiału nie wynika, aby spełnione były przesłanki mogące uzasadniać uznanie sytuacji skarżącej za szczególną, a tym samym, aby były podstawy do przyznania świadczenia specjalnego. Z akt nie wynika bowiem, aby skarżąca legitymowała się jakimikolwiek, tym bardziej więc wybitnymi, zasługami w jakiejś dziedzinie aktywności, ani też aby jej obecna sytuacja bytowa, w tym wysokość otrzymywanej emerytury należnej w zwykłym trybie była wynikiem nadzwyczajnych zdarzeń losowych. Wpływ na wysokość świadczeń należnych na ogólnych zasadach miał m.in. fakt zaprzestania przez skarżącą pracy zawodowej na podstawie umowy o pracę w 1979 r., podjęcie działalności na własny rachunek i opłacanie składek na ubezpieczenie społeczne w zadeklarowanej kwocie. Było to wynikiem świadomego wyboru, a nie jakichkolwiek nadzwyczajnych, niezależnych od wnioskodawczyni zdarzeń losowych, uniemożliwiających jej kontynuowanie zatrudnienia na podstawie umowy o pracę. Wpływ na wysokość emerytury ma też okres ubezpieczenia oraz zaprzestanie pracy zawodowej z uwagi na stan zdrowia powodujący całkowitą niezdolność do pracy, co nastąpiło ok. 1995 r., a więc, gdy wnioskodawczym miała ok. 51 lat. Na wysokość świadczeń wpływ miał również brak możliwości uwzględnienia przez ZUS, przy ustalaniu podstawy wymiaru tego świadczenia, wynagrodzenia osiąganego przez skarżącą w latach 1970-1979. O okresie tym wg skarżącej, wskaźnik podstawy wymiaru świadczenia był dla niej korzystniejszy niż w okresie, gdy sama opłacała składki na ubezpieczenie społeczne. Organ wskazał, że problem ten dotyczy bardzo wielu świadczeniobiorców, którzy z tego samego powodu, tj. zniszczenia dokumentacji płacowej, nie mają możliwości przeliczenia wysokości świadczeń z uwzględnieniem okresu zatrudniania we wcześniejszym okresie, gdy otrzymywali relatywnie wyższe wynagrodzenie. Nie jest to jednak, zdaniem organu, okoliczność szczególna w rozumieniu art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, mogąca uzasadniać przyznacie świadczenia w trybie tego przepisu, podobnie jak likwidacja byłego zakładu pracy skarżącej. W ocenie organu, okoliczności takiej nie stanowi również fakt wieloletniej pracy zawodowej i otrzymywanie przez skarżącą emerytury w niskiej kwocie, która, wg. skarżącej, jest niewystarczająca na zaspokojenie podstawowych potrzeb, gdyż świadczenia przyznawane w trybie powołanego przepisu nie mają charakteru socjalnego. Organ podkreślił, że do udzielania pomocy osobom znajdującym się w trudnej sytuacji życiowej i materialnej powołane są terenowe ośrodki pomocy społecznej, ale skarżąca nie jest zainteresowana otrzymywaniem pomocy w tej formie. Ponadto obowiązek alimentacyjny ciąży na najbliższych członkach rodziny. Skarżąca ma męża, którego wysokości dochodu nie podano oraz dwie dorosłe córki, z których jedna przebywa za granicą. W skardze na powyższą decyzję, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, H. K. skarżonej decyzji zarzuciła: 1) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a., poprzez brak należytego wyjaśnienia okoliczności niniejszej sprawy, wyrażającego się brakiem zbadania kwestii zniszczenia dokumentów płacowych stanowiących podstawę obliczenia wysokości emerytury oraz pominięcie faktu, iż właściwość Prezesa Rady Ministrów do załatwienia niniejszej sprawy została jednoznacznie wskazana przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 82 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, poprzez błędną jego wykładnię, polegająca na przyjęciu, że zniszczenie dokumentów płacowych stanowiących podstawę obliczenia wysokości emerytury nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku w rozumieniu rzeczonego powyższego przepisu. W odpowiedzi na skargę organ, wnosząc o jej oddalenie, w całości podtrzymał swoją dotychczasową argumentację. Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji uznał, że skarżąca nie wykazała i nie udokumentowała tzw. szczególnie uzasadnionego przypadku, o którym mowa w art. 82 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. W szczególności za taki przypadek nie może zostać uznane zniszczenie dokumentacji płacowej skarżącej przez zakład pracy, w którym skarżąca była zatrudniona w latach 1970-1979, co skutkowało, jak podaje skarżąca, niezaliczeniem wskazanego okresu do emerytury. Zdaniem Sądu pierwszej instancji organ zasadnie ocenił, że wskazany problem dotyczy bardzo wielu świadczeniobiorców, którzy z powodu zniszczenia dokumentacji płacowej nie mają możliwości przeliczenia wysokości świadczeń z uwzględnieniem okresu zatrudnienia we wcześniejszym okresie, gdy otrzymywali relatywnie wyższe wynagrodzenie. Z tego względu sytuacji w jakiej znalazła się skarżąca nie można kwalifikować jako okoliczności szczególnej w rozumieniu art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Także poczucie krzywdy, do którego odwołuje się skarżąca, taką okolicznością nie jest, albowiem świadczenie przyznawane przez Prezesa Rady Ministrów nie może stanowić odszkodowania, rekompensaty, czy też zadośćuczynienia za doznane krzywdy czy cierpienia. Sąd pierwszej instancji wskazał, iż z okoliczności przedmiotowej sprawy nie wynika też, aby skarżąca legitymowała się jakimikolwiek zasługami, w jakiejś dziedzinie aktywności. Nie sposób negować trudnej sytuacji materialnej, w której skarżąca się znalazła. Jest zapewne uprawniona do uzyskania pomocy publicznej i może się tej pomocy domagać. W przypadku skarżącej, pomoc ta nie może jednak zostać zrealizowana poprzez przyznanie świadczenia specjalnego (przyznawanego w zamian za dokonane zasługi dla kraju, których skarżąca nie przysporzyła), lecz poprzez przyznanie świadczeń z pomocy społecznej. Prezes Rady Ministrów nie mógł wkraczać w kompetencje innego organu, a te przesłanki, które pozwalają mu na przyznanie świadczenia specjalnego w rozpoznawanej sprawie zostały zbadane, w ocenie Sądu pierwszej instancji, w sposób rzetelny i wyczerpujący. Niezasadne są zatem zarzuty naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. Ponadto wbrew twierdzeniom skarżącej, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie wskazał na właściwość Prezesa Rady Ministrów do załatwienia niniejszej sprawy. Nawet jednak gdyby tak uczynił, to takie stanowisko innego organu nie wywierałoby żadnego skutku prawnego w przedmiotowej sprawie. Skargę kasacyjną od przedmiotowego wyroku wniosła H. K. zarzucając mu naruszenie prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, polegające na uznaniu, że brak dokumentacji płacowej za lata 1970 - 1979, stanowiącej podstawę obliczenia wymiaru emerytury skarżącej, rażąco krótki okres archiwizacji takiej dokumentacji oraz brak środków na pokrycie usprawiedliwionych potrzeb skarżącej, nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, umożliwiającego przyznanie skarżącej świadczenia w rozumieniu tego przepisu. Powołując się na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi co do istoty na podstawie art. 188 p.p.s.a., względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu według norm przepisanych, które nie zostały opłacone ani w całości, ani w części. W motywach skargi kasacyjnej wskazano, iż przy prawidłowo dokonanych ustaleniach stanu faktycznego, dotyczących braku dokumentacji płacowej skarżącej z lat 1970 - 1979, Sąd pierwszej instancji okoliczności tej nie uznał za szczególnie uzasadniony przypadek, umożliwiający przyznanie skarżącej tzw. świadczenia specjalnego. Sąd powielił w tym zakresie całkowicie stanowisko organu, pomimo przedstawienia przez skarżącą następujących okoliczności, mających istotne znaczenie dla uznania niniejszej sprawy za szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu ww. przepisu art. 82 ust. 1 ustawy, a mianowicie faktu, że w latach 1970 - 1979 była zatrudniona w Spółdzielni Pracy i w tym okresie osiągała najwyższy dochód w całym swoim życiu zawodowym, że niska wysokość emerytury skarżącej jest spowodowana brakiem dostępu do jej dokumentacji płacowej z lat 1970 - 1979, co skutkowało przyjęciem minimalnych stawek wynagrodzenia jako podstawy do obliczenia podstawy emerytury, że skarżąca jest inwalidką II grupy, albowiem cierpi na zwyrodnienie kręgosłupa oraz na reumatyczne zwyrodnienie stawów oraz, że otrzymywana obecnie emerytura nie wystarcza na pokrycie usprawiedliwionych potrzeb skarżącej, w szczególności zakupu leków. Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, każda z wymienionych powyżej okoliczności rozważana indywidualne powinna być wystarczająca do przyznania świadczenia w rozumieniu art. 82 ust. 1 ustawy, o tyle łącznie uwzględnienie wskazanych podstaw, winno prowadzić do stwierdzenia przez Sąd zaistnienia szczególnego przypadku, dającego podstawę do przyznania skarżącej tzw. świadczenia specjalnego. Szczególne znaczenie należy przy tym przypisać faktowi zaginięcia dokumentacji płacowej skarżącej sprzed z lat 1970 - 1979, wskutek czego wyłącznie z tej przyczyny wysokość otrzymywanej przez skarżącą emerytury jest tak niska i nie wystarczająca na pokrycie usprawiedliwionych potrzeb skarżącej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Rady Ministrów wniósł o jej oddalenie w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została wyłącznie na zarzucie naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego w postaci art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, polegające na uznaniu, że brak dokumentacji płacowej za lata 1970 - 1979, stanowiącej podstawę obliczenia wymiaru emerytury skarżącej nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, umożliwiającego przyznanie skarżącej świadczenia w rozumieniu powołanego przepisu. Zarzut ten nie mógł odnieść oczekiwanego skutku. Wnosząca skargę kasacyjną szczególne znaczenie przywiązuje do powoływanego faktu zaginięcia dokumentów kadrowo-płacowych za lata 1970 – 1979. Należy jednak podnieść, iż wiarygodność i skuteczność tych twierdzeń może być co najwyżej oceniana w sprawie dotyczącej przyznania świadczeń w trybie ogólnym. Nie może natomiast uzasadniać zastosowania instytucji przyznania świadczenia specjalnego z art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, która zarezerwowana została przez ustawodawcę do obiektywnie wyjątkowych i nadzwyczajnych przypadków związanych z uhonorowaniem osób szczególnie zasłużonych i wybitnych. Instytucja ta ma charakter wyjątkowy i ma na celu polepszenie sytuacji osób, których szczególne zasługi dla społeczeństwa uzasadniają odstępstwo od ogólnie przyjętych zasad przyznawania świadczeń emerytalnych i rentowych. Przedmiotowe świadczenie nie ma charakteru kompensacyjnego, którego zadaniem jest wyrównanie wyrządzonych czy odczuwanych przez wnioskodawców krzywd i uszczerbków. Nie może być ono też traktowana jako instytucja powszechna i stosowana do przyznawania szczególnego uprawnienia wszystkim osobom, które w okresie aktywności zawodowej rzetelnie wywiązywały się z obowiązków służbowych, a obecnie znajdują się w trudnej sytuacji materialnej. Sąd pierwszej instancji dokonał więc prawidłowej oceny stanu faktycznego z którego wynika, że skarżąca jako powód wystąpienia z wnioskiem o przyznanie świadczenia z art. 82 ust. 1 omawianej ustawy powołała przede wszystkim szereg okoliczności świadczących o jej trudnej sytuacji materialnej. Jak wskazano, okoliczności te nie mogą być utożsamiane ze szczególnie uzasadnionym przypadkiem, o jakim mowa w art. 82 ust. 1 przedmiotowej ustawy. Gdyby uznać, że świadczenie o którym mowa w art. 82 ust. 1 opisywanej ustawy należy się wszystkim osobom znajdującym się w podobnej sytuacji co skarżąca, to wtedy świadczenie to utraciłyby swój wyjątkowy charakter, stając się świadczeniem o charakterze niemal powszechnym. Ponadto, zgodnie z przepisem art. 82 powołanej ustawy świadczenie to może być przyznawane w sytuacji zaistnienia nadzwyczajnych, szczególnych zdarzeń losowych. I również co do tego warunku zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że skarżąca nie wykazał zaistnienia takich szczególnych okoliczności losowych. Świadczenia specjalne nie mogą stanowić żadnego odszkodowania, żadnej rekompensaty czy też zadośćuczynienia za doznane krzywdy, cierpienia, represje. O ich charakterze przesądza bowiem zamieszczenie regulujących je przepisów w ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, co jednoznacznie wskazuje, że nie mają charakteru roszczeniowego. W rezultacie należy uznać, iż słusznie Sąd pierwszej instancji oddalił skargę na decyzję Prezesa Rady Ministrów. Trudna sytuacja materialna skarżącej i podnoszony przez nią brak środków na pokrycie usprawiedliwionych potrzeb nie wypełnia przesłanek będących podstawą do przyznania świadczenia o którym mowa w art. 82 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 p.p.s.a.