I OSK 2475/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Kozub-Marciniak po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1071/14 w sprawie ze skargi L. S. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie wezwania do opróżnienia lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 marca 2015 r., II SA/Wa 1071/14 oddalił skargę L. S. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych z [...] kwietnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie wezwania do opróżnienia lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że celem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do realizacji norm prawa materialnego. Wspólność celu postępowania jurysdykcyjnego i egzekucyjnego – realizacja normy prawa materialnego, nie oznacza wspólnego przedmiotu, albowiem każde z tych postępowań ma odrębny przedmiot. Organ egzekucyjny nie weryfikuje podstawy prawnej obowiązku podlegającego egzekucji. Innymi słowy, nie ocenia prawidłowości decyzji administracyjnej nakładającej określony obowiązek, jego celem jest natomiast doprowadzenie do realizacji tego obowiązku. Zatem organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym zgodnie z art. 29 § 1 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm.), dalej: u.p.e.a. Nie jest również uprawniony do rozpatrywania ewentualnych zastrzeżeń podnoszonych przez osobę zobowiązaną, które nie są związane z samym postępowaniem egzekucyjnym, ale dotyczą zakończonego postępowania jurysdykcyjnego. Organ egzekucyjny bada jedynie dopuszczalność egzekucji administracyjnej, która obejmuje dwie podstawowe czynności: po pierwsze ustalenie, czy egzekucja oznaczonego obowiązku jest dopuszczalna i po drugie, czy tytuł wykonawczy jest prawidłowo wystawiony i czy doręczone zostało upomnienie. W przedmiotowej sprawie egzekucja jest dopuszczalna, albowiem zmierza ona do wykonania ostatecznej decyzji Komendanta Stołecznego Policji nr [...] z [...] stycznia 2013 r. Wniosek o zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci opróżnienia lokalu mieszkalnego pochodzi od wierzyciela, zaś wystawiony przez uprawniony podmiot tytuł wykonawczy spełnia wymogi określone w art. 27 § 1 u.p.e.a. Wystawiony został bowiem w oparciu o ostateczną decyzję, prawidłowo oznaczono w nim wierzyciela i wskazano dane dotyczące zobowiązanego, podstawę prawną i treść obowiązku podlegającego egzekucji, a także wymagane prawem pouczenia dla strony. Nadto oznaczono datę wystawienia tytułu, umieszczono imię, nazwisko, podpis, stanowisko oraz pieczęć urzędową wierzyciela. Prawidłowo wypełniono klauzulę o skierowaniu tytułu wykonawczego do egzekucji. Minister Spraw Wewnętrznych prawidłowo wskazał, iż podnoszone przez skarżącego okoliczności nie stanowią podstawy do stwierdzenia niedopuszczalności zastosowanego środka egzekucyjnego. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowi art. 141 i art. 143 u.p.e.a. Pierwszy z nich w § 1 stanowi, że jeżeli egzekwowany jest obowiązek wydania nieruchomości albo opróżnienia lokalu mieszkalnego lub użytkowego albo innego pomieszczenia, stosuje się środek egzekucyjny prowadzący do odebrania zobowiązanemu nieruchomości albo usunięcia zobowiązanego z zajmowanego lokalu lub pomieszczenia, w celu wydania tej nieruchomości lub opróżnionego lokalu (pomieszczenia) wierzycielowi. Dotyczy to również obowiązku wydania nieruchomości na oznaczony okres czasu. Zgodnie z § 2 cytowanego artykułu egzekucję prowadzi się przeciw zobowiązanemu, członkom jego rodziny i domownikom oraz innym osobom zajmującym nieruchomość lub lokal (pomieszczenie), które mają być opróżnione i wydane. Z kolei zgodnie z art. 143 § 1 u.p.e.a. egzekutor, przystępując do czynności egzekucyjnych doręcza zobowiązanemu: (1) odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32 u.p.e.a., (2) postanowienie organu egzekucyjnego o wezwaniu do wykonania obowiązku wydania nieruchomości albo opróżnienia lokalu (pomieszczenia) określonego w tytule wykonawczym, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku zostanie zastosowany środek egzekucyjny w celu odebrania nieruchomości lub opróżnienia lokalu (pomieszczenia). Postanowienie Wojewody Mazowieckiego z [...] marca 2014 r. nr [...] wypełnia dyspozycję ww. przepisu. Skarżący skorzystał z określonego w art. 143 § 2 u.p.e.a. prawa do wniesienia zażalenia na powyższe postanowienie. Jednakże, jak zasadnie uznał organ II instancji, okoliczności przedstawione w zażaleniu, a dotyczące bezpośrednio osoby zobowiązanego, pozostają bez wpływu na realizację obowiązku opróżnienia lokalu. Dla oceny dopuszczalności egzekucji administracyjnej nie ma bowiem znaczenia fakt ponoszenia przez skarżącego opłat należnych z tytułu zajmowania przedmiotowego lokalu, dokonywanie w nim bieżących konserwacji i napraw, czy też zamieszkiwanie w lokalu wraz z całą rodziną i zaspokajanie w tymże lokalu podstawowej potrzeby życiowej, jaką jest potrzeba mieszkania. Skarżący zarzucił również zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Jakkolwiek, w myśl art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a., "zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego" stanowi jedną z podstaw zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, to jednak biorąc pod uwagę fakt, że skarżący zakwestionował prawidłowość zastosowanego środka egzekucyjnego w zażaleniu na ww. postanowienie, złożonym w trybie art. 143 § 2 in fine u.p.e.a., organ II instancji prawidłowo ustosunkował się do tej kwestii wskazując, że zastosowany środek egzekucyjny jest adekwatny do charakteru i istoty ciążącego na skarżącym obowiązku i nie sposób podzielić stanowiska odnośnie jego zbytniej uciążliwości. Sąd nie znalazł również podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi, które w zasadzie stanowią powtórzenie treści zażalenia. Zgodnie z art. 7 u.p.e.a. organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne przewidziane w ustawie prowadzące bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków – środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. W postępowaniu egzekucyjnym, dotyczącym obowiązku o charakterze niepieniężnym w postaci opróżnienia lokalu, dopuszczalne było wyłącznie zastosowanie środka egzekucyjnego prowadzącego do opróżnienia lokalu w celu wydania go dysponentowi (art. 1a pkt 12 lit. b tiret czwarte). Zastosowanie tego środka było zdeterminowane charakterem egzekwowanego obowiązku. Nie można zatem uznać, że zastosowany środek egzekucyjny był "zbyt uciążliwy". Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie warunkuje podjęcia czynności egzekucyjnych od zgody zobowiązanego, ani nie wymaga uzgodnienia z nim wyboru środka egzekucyjnego. Nieuzasadniony jest również zarzut skargi, iż wierzyciel nie wskazał skarżącemu lokalu mieszkalnego, do którego miałaby nastąpić eksmisja jego rodziny. Przepisy ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.) nie nakładają na organy mieszkaniowe Policji obowiązku dostarczenia lokalu socjalnego na rzecz osób wykwaterowanych z lokali pozostających w jej dyspozycji. Oznacza to, że swe potrzeby mieszkaniowe skarżący musi zaspokoić we własnym zakresie. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł L. S., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 7 § 2 u.p.e.a., naruszenie przez Sąd przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, tj. utrzymanie w mocy postanowienia Organu Administracji, który prowadzi egzekucję w sposób nadmiernie uciążliwy dla strony, która nie posiada lokalu zastępczego; 2. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez nieuchylenie postanowienia Organu Administracji, wydanego z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. działanie w sposób niebudzący zaufania strony do władzy publicznej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zgodnie z art. 7 § 2 u.p.e.a. "Organ egzekucyjny – stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków – środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego", a więc egzekucja administracyjna winna być prowadzona w sposób, który doprowadzi do wykonania obowiązku, jednak przy wykorzystaniu środków najmniej uciążliwych dla strony. Jak wskazano w toku postępowania egzekucyjnego, skarżący nie neguje obowiązku wykonania tytułu wykonawczego, niemiej jednak przed wykonaniem zobowiązania wskazanego w tytule wykonawczym, winien mieć możliwość uzyskania lokalu zastępczego dla rodziny. Przeprowadzenie postępowania egzekucyjnego, bez dania stronie możliwości na znalezienie lokalu zastępczego jest działaniem uciążliwym dla strony. Dlatego błędne jest twierdzenie WSA, że swoje potrzeby mieszkaniowe skarżący musi zaspokoić we własnym zakresie, bo przepisy ustawy o Policji nie nakładają na organy mieszkaniowe Policji obowiązku dostarczenia lokalu socjalnego na rzecz osób wykwaterowanych z lokali pozostających w jej dyspozycji. Nieuprawnione jest zróżnicowanie sytuacji prawnej osób, wobec których egzekucja prowadzona jest i w oparciu o przepisy procedury cywilnej i której mają prawo do lokalu zastępczego oraz osób eksmitowanych na podstawie przepisów administracyjnych, co wprost narusza 32 Konsytuacji RP stanowiący, że "Wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny." Zgodnie z art. 8 k.p.a. "Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej." Tymczasem, działanie organu administracji, które następnie zostało usankcjonowane przez Sąd, narusza ww. regulację poprzez nieuwzględnienie sytuacji osobistej Strony oraz jego rodziny. W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz o zasądzenie na rzecz organu administracji kosztów postępowania według norm przepisanych. Podniesiono w szczególności, że organ administracji podziela w całości interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zawarto w niej również obszerną polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne. Zarzut naruszenia art. 7 § 2 u.p.e.a. nie ma usprawiedliwionych podstaw. Skarżący kasacyjnie nie wykazał bowiem, na czym miałaby polegać błędna wykładnia tego przepisu dokonana przez Sąd i instancji i nie wskazał, jaka jego zdaniem, powinna być prawidłowa wykładnia tego przepisu. Nie wyjaśnił również, na czym miałoby polegać niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, ponieważ nie wskazał, jaki przepis ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji powinien zostać zastosowany w miejsce przepisów art. 141 i art. 143 u.p.e.a. Również drugi z podniesionych zarzutów jest bezzasadny, ponieważ nie można organowi skutecznie zarzucić naruszenia zasady ogólnej tworzenia zaufania między organem państwa a stroną (art. 8 k.p.a.), jeżeli – jak ma to miejsce w niniejszej sprawie – organ prowadzący postępowanie działał zgodnie z prawem. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.