I OSK 2483/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.D. na pkt III postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SAB/Wr 294/17 o odrzuceniu skargi M.D. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu w przedmiocie braku złożenia propozycji służby postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 11 kwietnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi M.D. (dalej: skarżąca) na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu (dalej: Dyrektor lub organ) w przedmiocie braku złożenia propozycji służby, w pkt I. podjął zawieszone postępowanie sądowoadministracyjne; w pkt II. dopuścił Związek Zawodowy – Celnicy PL z siedzibą w Opolu do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania; oraz w pkt III. odrzucił skargę. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu polegającą na braku złożenia propozycji dalszej służby w Służbie Celno-Skarbowej. Zdaniem strony skarżącej, organ administracji skarbowej zobowiązany był na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm., dalej u.p.w.K.A.S.) do przedstawienia jej do dnia 31 maja 2017 r. propozycji dalszej służby w charakterze funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej. Pomimo podejmowanych przez stronę prób i wezwań mających na celu skłonienie organu do przedstawienia jej propozycji służby, Dyrektor IAS nie zmienił swojego stanowiska w sprawie i nie wykonał ciążących na nim obowiązków ustawowych w tym zakresie. Odrzucając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że skarga na bezczynność organu w ww. przedmiocie nie jest dopuszczalna w świetle art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 P.p.s.a., a ponadto możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie przewidują w tym przepadku także przepisy szczególne. W ocenie Sądu, kluczowe dla oceny dopuszczalności kognicji sądu w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy wskazane w art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej propozycje zatrudnienia i służby stanowiły decyzję administracyjną bądź inny akt lub czynność podlegający kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Tylko bowiem w takiej sytuacji za dopuszczalne należało uznać wniesienie skargi na bezczynność organu. Następnie Sąd zauważył, że powyższa kwestia – w odniesieniu do propozycji zatrudnienia – była już przedmiotem zainteresowania Sądu, który postanowieniem z dnia 25 września 2017 r., sygn. akt IV SA/Wr 475/17 odrzucił skargę strony skarżącej. W uzasadnieniu wskazanego orzeczenia Sąd podkreślił, że z treści skierowanego do strony skarżącej pisma stanowiącego ofertę nowych warunków zatrudnienia, a także z przepisów będących podstawą do jego wydania wynika, że propozycja przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy nie jest decyzją administracyjną, ani innego rodzaju aktem lub czynnością podlegającą kontroli sądowoadministracyjnej. Wskazana oferta pracy została poza tym złożona stronie skarżącej w trybie uregulowanym ustawą – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. Nie było więc w tej sprawie prowadzone jakiekolwiek postępowanie administracyjne, ani nie został wykorzystany żaden inny tryb procedowania określony w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Dlatego też skarga wniesiona na przedstawioną stronie skarżącej propozycję pracy była niedopuszczalna i należało ją odrzucić. Powyższe stanowisko WSA zostało następnie podtrzymane przez Naczelny Sąd Administracyjny, który postanowieniem z dnia 21 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 57/18 oddalił skargę kasacyjną strony skarżącej wniesioną na powyższe orzeczenie sądu pierwszej instancji. Podobnie – zdaniem Sądu I instancji – należy ocenić charakter prawny propozycji pełnienia dalszej służby przez funkcjonariusza celnego. Mimo, że przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej przypisują jej formę decyzji administracyjnej, ma ona jednak szczególny charakter. Dla swojej skuteczności wymaga bowiem wyraźnego oświadczenia się osoby, do której została skierowania, czy taką ofertę przyjmuje. Od tego uzależniony jest także termin do wniesienia przysługującego stronie środka odwoławczego w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, który rozpoczyna swój bieg dopiero z chwilą przyjęcia propozycji, nie zaś jej doręczenia, jak ma to miejsce w przypadku władczego, jednostronnego oświadczenia woli organu, jakim jest klasyczna decyzja administracyjna. Propozycja służby, do czasu jej przyjęcia, pozostaje jedynie ofertą, która nie rozstrzyga w sposób władczy o prawach i obowiązkach adresata. Jej dopełnieniem jest zaś oświadczenie funkcjonariusza (pracownika) o przyjęciu propozycji (art. 171 ust. 1 u.p.w.K.A.S.) albo o odmowie jej przyjęcia, względnie okoliczność niezłożenia takiego oświadczenia w ogóle (art. 170 ust. 1-2 u.p.w.K.A.S.). Z klasyczną formą decyzji administracyjnej mamy w takiej sytuacji do czynienia dopiero wówczas, gdy z jednej strony organ przedstawi funkcjonariuszowi celnemu propozycję jego dalszej służby, z drugiej zaś funkcjonariusz ofertę tę przyjmie, nawet jeśli na dalszym etapie będzie domagał się jej modyfikacji w trybie przewidzianym w art. 169 ust. 4 u.p.w.K.A.S (por. nieprawomocne postanowienia wojewódzkich sądów administracyjnych w: Poznaniu z dnia 14 lutego 2018 r., sygn. akt IV SAB/Po 96/17 i Rzeszowie z dnia 7 lutego 2018 r. sygn. akt II SAB/Rz 78/17). Dodatkowo Sąd wskazał, że o wyjątkowym charakterze propozycji służby świadczy również swoboda, w jaką ustawodawca wyposażył organy administracji skarbowej przy jej kierowaniu do poszczególnych funkcjonariuszy celnych. Przedstawienie konkretnemu funkcjonariuszowi propozycji pracy albo propozycji służby (gdyż taka alternatywa wynika wprost z interpretacji art. 165 ust. 7 u.p.w.K.A.S.), dokonywało się w ramach względnego uznania. Organ przy podejmowaniu tej czynności winien bowiem uwzględnić jedynie takie przesłanki, jak posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby funkcjonariusza, a także jego dotychczasowe miejsce zamieszkania. Przepisy wskazanej ustawy dopuszczały także możliwość nieprzedstawienia funkcjonariuszowi celnemu żadnej z wymienionych ofert. Wówczas – zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 u.p.w.K.A.S. – jego stosunek służbowy wygasał z dniem 31 sierpnia 2017 r. Opisana alternatywa powodowała zatem, że organ administracji skarbowej nie tylko nie był zobligowany do przedstawienia funkcjonariuszowi celnemu propozycji dalszej służby, czy też pracy, ale w ogóle mógł zrezygnować z jego zatrudnienia w ramach kierowanego przez siebie aparatu skarbowego. I każde jego zachowanie się w jeden z powyższych sposobów powodowało, że działał on w granicach i na podstawie prawa. W przyjętej regulacji nie istniał bowiem żaden przepis, który by obligował organ do podjęcia jednej, konkretnej czynności w danym stanie faktycznym. W szczególności nie istniał po stronie organu obowiązek przedstawienia funkcjonariuszowi celnemu wyłącznie propozycji jego dalszej służby. W takiej sytuacji Sąd I instancji stwierdził, że skoro ocena charakteru prawnego wynikających z art. 165 ust. 7 u.p.w.K.A.S. propozycji zatrudnienia i propozycji służby wykazała, że nie stanowią one ani klasycznej formy decyzji administracyjnej, ani też tym bardziej innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej podjętych w ramach bądź też poza postępowaniami określonymi w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. oraz dodatkowo nie istniał przepis prawny, który obligowałby organ do przedstawienia stronie skarżącej propozycji dalszej służby, to przedmiotowa skarga na bezczynność Dyrektora IAS nie mogła zostać uznana za dopuszczalną. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., odrzucił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła skarżąca, zaskarżając je w pkt III zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie następujących przepisów prawa, tj. 1) art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a. poprzez ich błędne zastosowanie, podczas gdy sprawa należy do właściwości sądu administracyjnego, w sytuacji gdy organ administracji był zobowiązany do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie stosunku służbowego, to jest stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącej lub decyzji ustalającej warunki pełnienia służby - w przypadku stwierdzenia podstaw do kontynuowania służby przy prawidłowym zastosowaniu przesłanek ustawowych z art. 165 ust. 7 Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, to skarga zarzucająca organowi bezczynność w postaci zaniechania wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie stosunku służbowego nie podlega odrzuceniu i musi podlegać merytorycznemu rozpoznaniu; 2) art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie i błędne uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie toczyło się postępowanie administracyjne, które powinno zostać zakończone decyzją administracyjną; 3) art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej oraz w zw. z art. 170 ust 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej w zw. z art. 276 ust 2 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej w zw. z art. 2, art. 32 ust 1, art. 45 ust 1 i art. 77 ust 2 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie i odrzucenie skargi, w sytuacji, gdy rozpoznanie sprawy ze skargi na bezczynność organu w wydaniu decyzji dotyczącej stosunku służbowego podlega właściwości sądu administracyjnego albowiem przedłożona propozycja pracy w sposób konstytutywny kształtuje stosunek służbowy skarżącej poprzez utratę statusu funkcjonariusza powołanego do służby na podstawie aktu mianowania. niezależnie od dokonanego przez nią wyboru, tj.: (a) przyjęcie propozycji pracy powoduje utratę przez skarżącą statusu funkcjonariusza powołanego do służby na podstawie aktu mianowania, (b) odmowa przyjęcia propozycji pracy przez skarżącą również powoduje utratę statusu funkcjonariusza, stad niezbędne jest wydanie decyzji administracyjnej stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego równoznacznej z decyzja o zwolnieniu ze służby z uzasadnieniem przyczyn nieprzedłożenia propozycji kontynuowania służby. Nadto z uwagi na fakt, że w sprawie nie zachodzą przesłanki negatywne z art. 144 ustawy o KAS (współpraca ze służbą bezpieczeństwa PRL) lub nabycie uprawnień emerytalnych, ani przesłanki zwolnienia funkcjonariusza ze służby enumeratywnie określone w art. 179 oraz 180 ustawy o KAS - Dyrektor IAS we Wrocławiu po ponownym rozpatrzeniu sprawy i należytym zastosowaniu przesłanek ustawowych z art. 165 ust. 7 Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej powinien wydać decyzję w przedmiocie złożenia skarżącej propozycji pełnienia służby. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w zaskarżonej części i w tym zakresie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. Ponadto wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Odnosząc się do wniosku o rozpoznanie sprawy na rozprawie wskazać należy, iż zgodnie z art. 182 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Zaskarżone rozstrzygnięcie stanowi tego rodzaju postanowienie. Sąd drugiej instancji nie jest jednak związany wnioskiem strony. Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając zawartą w art. 7 P.p.s.a. zasadę szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania i występujący w przedmiotowej sprawnie jedynie problem prawny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Z uwagi na sposób sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności wskazać należy, że przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. (który nie został powołany w skardze kasacyjnej) stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zauważyć należy, iż granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny są wyznaczone przez granice sprawy administracyjnej. Rozstrzyganie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem kontroli innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Zakres sądowej kontroli wyznacza bowiem przedmiot danej sprawy administracyjnej zdeterminowany prawnymi podstawami wydanego w niej rozstrzygnięcia. Granice orzekania Sądu I instancji wyznacza sprawa administracyjna w znaczeniu materialnym – tak określony w skardze przedmiot zaskarżenia wyznacza jednocześnie wiążące granice sprawy rozpoznawanej przez Sąd. W doktrynie przyjmuje się, że na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, a przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać te elementy. Tożsamość elementów podmiotowych, to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa, to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy faktycznej i prawnej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi, ale jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona. Granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny są wyznaczone przez granice sprawy administracyjnej. Innymi słowy, granice rozpoznania wojewódzkiego sądu administracyjnego określa sprawa administracyjna będąca przedmiotem zaskarżenia, zakreślona konkretnie przez stronę skarżącą w treści skargi. W niniejszej sprawie, zdaniem NSA, nie ulega wątpliwości, iż skarżąca przedmiotem skargi uczyniła bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skargowej we Wrocławiu, polegającą na nieprzedstawieniu jej w określonym terminie propozycji pełnienia służby. W tym przypadku treść żądania skargi determinowała sposób rozstrzygnięcia Sądu. Czym innym jest bowiem zarzucanie bezczynności organowi i żądanie zobowiązania go do złożenia skarżącej propozycji służby (co było przedmiotem skargi) od żądania wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego skarżącej (na co wskazują zarzuty skargi kasacyjnej). Skoro zatem w tej sprawie przedmiotem skargi była bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu w przedmiocie nieprzedstawienia skarżącej, na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, propozycji pełnienia służby, to Sąd I instancji dokonał analizy i rozstrzygnięcia sprawy tylko w tak zakreślonych granicach przedmiotu zaskarżenia. Skarga nie dotyczyła bezczynności organu co do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego skarżącej, a więc Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie mógł uczynić przedmiotem kontroli innej sprawy niż ta, w której faktycznie wniesiono skargę. Naczelny Sąd Administracyjny, odnosząc się do określonego przez skarżącą w skardze do Sądu I instancji przedmiotu zaskarżenia wskazuje, że właściwość sądów administracyjnych określa przepis art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, ze zm.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Natomiast zgodnie z art. 1 P.p.s.a. przed sądami administracyjnymi rozpatrywane są sprawy z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz inne sprawy, do których przepisy tej ustawy stosuje się z mocy ustaw szczególnych. Granice kognicji rzeczowej sądów administracyjnych sprecyzowane zostały w przepisach art. 3 § 2 i 3 P.p.s.a., jak również wynikają ze szczególnych przepisów zawartych w innych aktach prawnych. Wyszczególnienie w powyższym przepisie aktów i czynności oraz spraw ma charakter wyczerpujący i stanowi katalog zamknięty (enumeracja pozytywna). Co oznacza, że skarga wniesiona w jakichkolwiek innych przypadkach niż w nim wskazanych, nie podlega właściwości sądów administracyjnych. Jednocześnie w art. 5 P.p.s.a. ustawodawca określił kategorie spraw nieobjętych zakresem kognicji sądów administracyjnych (enumeracja negatywna), stanowiąc, że sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi (art. 5 pkt 2). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1, 2 i 4 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, oraz inne niż określone w pkt. 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Stosownie natomiast do treści art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a. kontrolą sądów administracyjnych objęta jest również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w punktach 1-4, oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zgodnie z art. 165 ust. 7 p.w.KAS dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Z powyższej normy wynika uprawnienie właściwego organu do złożenia w zakreślonym w niej terminie propozycji zatrudnienia lub służby na nowych warunkach. Jednocześnie ustawodawca pozostawił uznaniu organu rozstrzygnięcie o tym, jaka to będzie propozycja (zatrudnienia czy służby). Innymi słowy ustawodawca nie wykluczył prawnej możliwości złożenia funkcjonariuszowi celnemu propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą sprawę użyty w cytowanym przepisie wyraz "odpowiednio", dotyczy właściwości organu, w dyspozycji którego pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję i w żadnym wypadku nie ogranicza tego organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy zatrudnienia. Nie oznacza więc, że w przypadku funkcjonariuszy przedkładana propozycja może dotyczyć wyłącznie nowych warunków służby. Wskazać również należy, że stosownie do art. 170 ust. 2 p.w.KAS, pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Z kolei przyjęcie przez funkcjonariusza propozycji zatrudnienia lub propozycji pełnienia służby prowadzi do przekształcenia dotychczasowego stosunku służby, z dniem określonym w propozycji, w stosunek pracy albo w stosunek służby w Służbie Celno-Skarbowej (art. 171 ust. 1 p.w.KAS). Ustawodawca odnośnie do propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w.KAS, nie zastrzegł dla niej formy decyzji, nie przewidział możliwości jej zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, czy też wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W tym miejscu wyjaśnić należy, jaki jest charakter propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Propozycja nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby stanowi jedynie ofertę, będącą elementem szerszego procesu zmierzającego do pozostawienia funkcjonariusza w stosunku zatrudnienia lub służby. Sama propozycja nie kształtuje ostatecznie sytuacji prawnej funkcjonariusza, sama przez się nie zmienia jego dotychczasowej sytuacji. Sytuacja ta ulega zmianie dopiero z chwilą zajęcia przez funkcjonariusza stanowiska w przedmiocie przedłożonej propozycji. W samej propozycji prawa i obowiązki funkcjonariusza nie są w żaden sposób konkretyzowane, gdyż samo złożenie propozycji nie wywołuje samodzielnie skutków o charakterze prawno-kształtującym. Czynność organu polegająca na złożeniu propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w.KAS nie jest samodzielną czynnością administracyjnoprawną dotyczącą bezpośrednio praw i obowiązków, które wynikają z przepisów prawa, nie stanowi aktu bądź czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Powyższe stanowisko znalazło potwierdzenie w uchwale NSA z dnia 1 lipca 2019 r. sygn. akt I OPS 1/19, w której potwierdzono, że "pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Jest ona natomiast ofertą zawarcia nowego stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Jednakże, aby ten skutek nastąpił konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Niemniej jednak, umowa taka zostaje zawarta tylko w sytuacji, gdy funkcjonariusz przyjmie propozycję." Przyjąć zatem należy, że skoro propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej nie jest decyzją ani żadnym z aktów lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., to w razie jej nieprzedstawienia przez organ funkcjonariuszowi nie może być objęta skargą na bezczynność tego organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Nieprzedstawienie owej propozycji stanowi jedno z możliwych rozwiązań prawnych przewidzianych w p.w.KAS, o czym wyraźnie stanowi art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.KAS. W sytuacji bowiem, gdy prawodawca wprost powiązał z brakiem przedstawienia funkcjonariuszowi pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby skutki prawne polegające na wygaśnięciu stosunku służbowego funkcjonariusza, to brak przedstawienia tejże propozycji nie może być oceniany w kategoriach bezczynności, albowiem jest sposobem działania przewidzianym przez ustawodawcę. W związku z powyższym przyjęcie przez funkcjonariusza propozycji zatrudnienia (art. 170 ust. 2 p.w.KAS) powoduje, iż dotychczasowy stosunek służbowy ulega przekształceniu w stosunek pracy. W sytuacji zatem, gdy organ przedstawił funkcjonariuszowi na podstawie art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 p.w.KAS propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia (propozycję pracy) i funkcjonariusz tę propozycję przyjął (jak to nastąpiło w niniejszej sprawie), to wszelkie żądania byłego funkcjonariusza, którego stosunek służbowy został przekształcony w stosunek pracy, nie są załatwiane w postępowaniu, do którego stosuje się przepisy k.p.a., ani w postępowaniu, do którego stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej. Ponadto p.w.KAS nie stanowią, by do spraw związanych ze złożeniem pisemnej propozycji przez dyrektora izby administracji skarbowej miały zastosowanie przepisy tychże ustaw. W konsekwencji uznać należy, że odrzucając skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu w przedmiocie złożenia propozycji służby, Sąd I instancji orzekł zgodnie z prawem. Natomiast zarzuty skargi kasacyjnej, które w istocie zmierzały do wykazania bezczynności organu w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego skarżącej, nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.