I OSK 2522/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 lipca 2023 r. sygn. akt I SA/Po 199/23 w sprawie ze skargi L.W. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 18 stycznia 2023 r., nr SN-III.7515.1.50.2022.10 w przedmiocie umorzenia postępowania o zwrot nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 6 lipca 2023 r. sygn. akt I SA/Po 199/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi L.W. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z 18 stycznia 2023 r. nr SN-III.7515.1.50.2022.10 w przedmiocie umorzenia postępowania o zwrot nieruchomości oddalił skargę. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Skarżąca L.W. pismem z 22 sierpnia 2022 r. wniosła o zwrot nieruchomości położonej w P. w rejonie ul. P. i W., oznaczonej w ewidencji gruntów jako obręb [...], arkusz mapy [...], działka nr [...], zapisanej w KW nr [...] jako własność Miasta P., w użytkowaniu wieczystym A. w P. wywłaszczonej w 1963 roku. Jako podstawę prawną podała art. 136 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz.U. z 2020 r., poz. 2021 – dalej :"u.g.n." lub "ustawa o gospodarce nieruchomościami") Decyzją z 8 listopada 2022 r., znak GN.6821.1.5.2022 Starosta Poznański umorzył postępowanie wszczęte z wniosku L.W. w sprawie zwrotu nieruchomości wskazując upływ terminu do złożenia wniosku wynikający z art. 136 ust. 7 powyższej ustawy. Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewoda Wielkopolski decyzją z 18 stycznia 2023 roku, nr SN-III.7515.1.50.2022.10 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ podzielił stanowisko organu I instancji. Odnosząc się do argumentu podniesionego w odwołaniu, że zmarły mąż L.W., którego jest ona następcą prawnym, w 2008 r. występował o zwrot ww. nieruchomości, organ odwoławczy wyjaśnił, że pisma R.W. z 14 kwietnia 2008 r. oraz z 23 maja 2008 r. nie stanowiły wniosków o zwrot nieruchomości w trybie art. 136 ust. 3 u.g.n., a były próbą nabycia przedmiotowej nieruchomości w drodze umowy sprzedaży z prawem pierwokupu na podstawie art. 34 ust. 1 pkt 2 u.g.n. L.W. wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie 6 lipca 2023 roku skarżąca podtrzymała skargę i oświadczyła, że nie dysponuje w tej chwili innymi dokumentami, z których wynikałoby, że mąż zabiegał o zwrot nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał skargę za niezasadną. Sąd I instancji wyjaśnił, że przedmiotem kontroli jest decyzja Wojewody Wielkopolskiego z 18 stycznia 2023 r., nr SN-III.7515.1.50.2021.10 utrzymująca w mocy decyzję Starosty Poznańskiego z 8 listopada 2022 r., znak GN.6821.1.5.2021, umarzającą postępowanie administracyjne w przedmiocie zwrotu nieruchomości położonej przy ul. P. i W., oznaczonej w ewidencji gruntów jako: obręb [...], arkusz mapy [...], działka nr [...], zapisanej w KW nr [...] zapisanej w użytkowaniu wieczystym A. w P.. Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stosownie do brzmienia art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r., poz. 344 t.j.),dalej jako u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Z kolei zgodnie z art. 136 ust. 7 u.g.n. – dodanym na mocy art. 1 pkt 1 lit. f ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2019 r., poz. 801) – uprawnienie do zwrotu, o którym mowa w ust. 3, wygasa, jeżeli od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, upłynęło 20 lat, a w tym terminie uprawniony nie złożył wniosku, o którym mowa w ust. 3. W takim przypadku właściwy organ nie ma obowiązku zawiadamiania oraz informowania, o którym mowa w ust. 2. Jednocześnie ustawa zmieniająca z dnia 4 kwietnia 2019 roku w art. 2 ust. 1 przewidziała, iż w przypadku gdy termin, o którym mowa w art. 136 ust. 7 ustawy zmienianej w art. 1, upłynął przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy albo gdy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy do upływu tego terminu pozostało nie więcej niż 12 miesięcy, wniosek, o którym mowa w art. 136 ust. 3 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, może zostać złożony w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. W okresie obowiązywania tej regulacji, termin ten uległ przesunięciu, w związku z wejściem w życie postanowień ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 568). Stosownie do art. 1 pkt 14 ustawy zmieniającej z dnia 31 marca 2020 roku, do ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 i 567) dodano art. 15zzr ust. 1, zgodnie z którym w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed sądem lub organem, 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, 3) przedawnienia, 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie, 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju, - nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Następnie na mocy art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875) uchylono m.in. art. 15zzr , równocześnie dodając art. 68 ust. 2, w myśl którego terminy, o których mowa w art. 15zzr ust. 1 ustawy zmienianej w art. 46, których bieg uległ zawieszeniu na podstawie art. 15zzr ust. 1 tej ustawy, biegną dalej po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Ustawa zmieniająca z 14 maja 2020 r. weszła w życie w dniu 16 maja 2020 r. Zatem zawieszenie terminów, w tym terminu na złożenie przedmiotowego wniosku o zwrot nieruchomości, upłynęło z dniem 24 maja 2020 r. Od dnia 24 maja 2020 r. zatem przywołany termin do złożenia wniosku o zwrot nieruchomości ponownie zaczął biec i upłynął 7 lipca 2020 r. W takim stanie prawnym L.W. mogła skutecznie złożyć wniosek o zwrot nieruchomości do dnia 7 lipca 2020 roku. Skarżąca złożyła wniosek o zwrot nieruchomości pismem z dnia 22 sierpnia 2022 roku, zatem nie dochowała ustawowego terminu do złożenia stosownego żądania. Powyższe uzasadniało, w sytuacji uruchomienia postępowania administracyjnego, jego umorzenie stosownie do treści art. 105 § 1 k.p.a. Odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd I instancji wyjaśnił, że postępowanie w przedmiocie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej jest prowadzone z inicjatywy zainteresowanych stron tzn. na wniosek, co oznacza, że organy administracji nie mogły przyjmować w żaden sposób domniemania, że intencją pierwotnego właściciela działki to jest R.W. było uzyskanie zwrotu działki, którą w 1963 roku zamienił na inną nieruchomość, i którą następnie sprzedał. W piśmie z 14 kwietnia 2008 roku R.W. (poprzez swojego pełnomocnika) zwracał się do A. jedynie o zasięgnięcie informacji w przedmiocie zbywanego majątku z uwagi na posiadane prawo pierwszeństwa zakupu (k. 3 akt administracyjnych). Również w piśmie z dnia 23 maja 2008 roku R.W. osobiście zwracał się do A. wyjaśniając, że jest zainteresowany wykorzystaniem przysługującego prawa pierwszeństwa zakupu nieruchomości, której był właścicielem (k. 2 akt administracyjnych). Niewystarczające w tym względzie było powołanie się jedynie na zasięganie informacji w przedmiocie sprzedaży zbytego majątku. W tym względzie konieczne było złożenie stosownego wniosku z żądaniem, które umożliwiłoby i jednocześnie zobowiązało organy administracji do podjęcia stosownego działania w reakcji na działania podmiotów zainteresowanych. Termin do złożenia wniosku o zwrot nieruchomości, o którym mowa w art. 136 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to termin materialnoprawny. Nie dotyczy on czynności procesowej w ramach toczącego się czy mającego się toczyć postępowania, ale terminu w którym strona mogła domagać się zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (nabycia praw) w oparciu o kryteria o których mowa w art. 136 ust. 3 oraz 137 u.g.n. (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 881/21). Takie terminy podobnie jak w przypadku określonym w art. 3 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2019 r., poz. 801) nie podlegają przywróceniu. Nie można było zatem rozważać na zasadach ogólnych przywrócenia terminu dla skarżącej do złożenia wniosku o zwrot nieruchomości z przyczyn przez nią podniesionych. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła L.W., skarżąc wyrok w całości. Zarzuciła Sądowi I instancji wydanie wyroku z naruszeniem przepisów prawa procesowego: a) art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 105 par. 1 k.p.a. w związku z art. 138 par. 1 pkt 1 k.p.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi na decyzję Wojewody Wielkopolskiego i akceptację błędnego rozumowania organu, a w konsekwencji przedwczesne uznanie, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem pozbawiło skarżącą możliwości ochrony jej słusznych praw w celu zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, b) art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy, wyrażające się w usankcjonowaniu stanowiska – argumentacji organów o rzekomym braku możliwości potraktowania jako wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w rozumieniu art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami pism męża wnioskodawczyni z 2008 r., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem niezasadnie uznano, że skarżąca nie dochowała terminu na złożenie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, co w konsekwencji doprowadziło do pozbawienia skarżącej możliwości ochrony jej słusznych praw w celu wywłaszczonej nieruchomości, c) art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7 i 9 k.p.a., poprzez: - bezzasadne usankcjonowanie rozstrzygnięć organów godzących w słuszny interes skarżącej, w tym zwłaszcza, wyprowadzenie z pism męża skarżącej z 2008 r. niesłusznych i nielogicznych wniosków, przeciw woli i intencji małżonka skarżącej, jako że zdaniem organów nie były one wnioskami w rozumieniu art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, - bezzasadne usankcjonowanie całkowitej bierności organów w zakresie realizacji względem małżonka skarżącej obowiązku informowania , wyjaśniania i czuwania nad tym, by nie poniósł szkody z powodu nieznajomości prawa czy tez nieporadności, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Jednocześnie oświadczyła, że nie wnosi o przeprowadzenie rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Miasto P. wniosło o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Treść skargi kasacyjnej w badanej sprawie dotyczy tego, czy następca prawny (spadkobierca) właściciela wywłaszczonej nieruchomości wystąpił z wnioskiem o jej zwrot przed upływem terminu określonego w przepisie art. 136 ust. 7 u.g.n. Nie budzi bowiem zastrzeżeń, że bezskuteczny upływ tegoż terminu skutkuje wygaśnięciem uprawnienia do żądania zwrotu nieruchomości w trybie przewidzianym w art. 136 u.g.n. Skarżąca kasacyjnie błędów w dotychczasowym postępowaniu upatruje w braku należytego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i w nieprawidłowej ocenie treści pism swojego męża, i jednocześnie ówczesnego właściciela wywłaszczanej nieruchomości, z 14 kwietnia 2008 r. i 23 maja 2008 r., polegającej na uznaniu, zarówno przez organy, jaki i Sąd I instancji, że pisma te nie obejmują żądania zwrotu przedmiotowego gruntu, a jedynie przypomnienie, że R.W., poprzedniemu właścicielowi, przysługuje prawo pierwokupu zbywanych nieruchomości. Odnosząc się do powyższej kwestii wypada odwołać się ugruntowanego zapatrywania prawnego, iż przy ustaleniu charakteru pisma strony nie ma decydującego znaczenia jego tytuł, ani nawet dosłowne powołanie poszczególnych zawartych w nim zwrotów, ale ocena intencji strony dokonana w oparciu o całokształt podniesionych w piśmie okoliczności. O tym, jaki charakter ma mieć ostateczne pismo decyduje jego autor. W razie wątpliwości w tym zakresie obowiązkiem organu administracji publicznej jest przekazanie stronie informacji o jej sytuacji procesowej, przysługujących jej środkach obrony jej praw oraz uwarunkowaniach ich złożenia, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa (vide: wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1990 r., I SA 367/90; wyrok NSA z dnia 17 września 1992 r., III SA 949/92; wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 1993 r., SA/Kr 2342/92; wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2006 r., I OSK 1134/05, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Przy czym powyższy obowiązek organu dotyczy tylko tych pism, które zredagowane zostały w sposób niezręczny, niezrozumiały, niepozwalający na ustalenie rzeczywistej woli strony. Obowiązek ten nie może być rozciągany na wszystkie pisma stron, a więc także na te, które są w swej treści jasne i zrozumiałe. Jeśli z pisma wprost wynika wola strony, organ nie ma obowiązku żądać sprecyzowania pisma (vide: wyrok NSA z 9 sierpnia 2006 r., I OSK 1134/05, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Z okoliczności badanej sprawy wynika, że organy poddały analizie pisma poprzedniego właściciela W aktach sprawy znajdują się dwa pisma: z 14 kwietnia 2008r. i 23 maja 2008 r. Badanie treści tych pism nie daje podstawy do twierdzenia, iż zostały one sporządzone w sposób nieprofesjonalny, niestaranny, pozbawiony wiedzy o aspektach sprawy, a sposób zredagowania jest niezręczny, nieczytelny lub niezrozumiały. Wypada zgodzić się z organami oraz Sądem I instancji, iż pisma te są jasne i w klarowny, precyzyjny sposób wskazują, że intencją ich autora było domaganie się od organu uwzględnienia prawa pierwokupu z pominięciem procedury przetargowej. W pismach tych nie pojawia się choćby sugestia, że mogą one dotyczyć także żądania zwrotu przejętego gruntu. Wprost wskazuje się w piśmach, że jego autor domaga się pierwszeństwa sprzedaży. Należy też przypomnieć, że pierwsze z pism zostało skierowane nie do organu, lecz A. w P.. Zatem to nie organ był jego adresatem. Pismo zostało sporządzone przez radcę prawnego, a zatem osobę, która rozróżniała instytucję zwrotu wywłaszczonej nieruchomości od instytucji prawa pierwokupu. Drugie z pism, na które powołuje się skarżąca, zostało wprawdzie skierowane do Urzędu Miasta P., i jego autorem był R.W., jednakże również w tym piśmie wskazywano na zainteresowanie zakupem działki, a nie jej zwrotem. Z akt nie wynika jakie były dalsze losy przedmiotowej nieruchomości, niemniej żadne późniejsze dokumenty nie wskazują na złożenie wniosku o zwrot nieruchomości przez R.W. Ponadto zwrot nieruchomości musiałby się wiązać ze zwrotem nieruchomości zamiennej lub zwrotem jej wartości, co również może tłumaczyć brak podejmowania działań na podstawie art. 136 u.g.n. R.W. zmarł w 2018 roku, 10 lat po wniesieniu pism, a zatem w przypadku błędnego zrozumienia jego pism przez organ miał możliwość żądania podjęcia działania przez organy zgodnie z wnioskiem. Brak działań może świadczyć o tym, że pisma należało rozumieć zgodnie z ich treścią nadaną im przez samego autora. Skoro zatem pisma te w swej treści są jasne i precyzyjnie określają skierowany wobec organu wniosek, to nie sposób uznać, że ustalenie treści pisma nastąpiło z naruszeniem art. 7, art. 8, i art. 9 k.p.a. Przechodząc do analizy zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. i art. 105 § 1 k.p.a., mając na uwadze również stanowisko Sądu I instancji w tej sprawie, przypomnienia na wstępie wymaga, że aktualnie kwestię wygaśnięcia uprawnień dotyczących zwrotu nieruchomości, o których mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n. reguluje obowiązujący od dnia 14 maja 2019 r. przepis art. 136 ust. 7 u.g.n., dodany przez art. 1 pkt 1 lit. f ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2019 r. poz. 801). Stanowi on, że uprawnienie do zwrotu, o którym mowa w ust. 3, wygasa, jeżeli od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, upłynęło 20 lat, a w tym terminie uprawniony nie złożył wniosku, o którym mowa w ust. 3. W takim przypadku właściwy organ nie ma obowiązku zawiadamiania oraz informowania, o którym mowa w ust. 2. Zasadą zatem jest, że jeżeli w ciągu 20 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nastąpi sytuacja, gdy w świetle art. 137 u.g.n., nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, to osoby uprawnione mogą złożyć wniosek o zwrot niezależnie od tego, czy organ podjął czynności, o których mowa w art. 136 ust. 2 u.g.n. Wskazać jednakże trzeba, że mocą art. 2 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. wprowadzono zmiany w ustawie o gospodarce nieruchomościami, w tym dokonano modyfikacji normy wynikającej z art. 136 ust. 7 u.g.n. poprzez przyjęcie, że w przypadku gdy termin, o którym mowa w art. 136 ust. 7 u.g.n., upłynął przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej albo gdy od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. do upływu tego terminu pozostało nie więcej niż 12 miesięcy, wniosek, o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n., w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, może zostać złożony w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. tj. do 14 maja 2020 r. W dniu 8 marca 2020 r., w związku z zagrożeniem rozprzestrzeniania się zakażeń wirusem SARS-CoV-2, weszła w życie ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, dalej powoływana jako "uCOVID-19". Z dniem 31 marca 2020 r. dokonano, na podstawie ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 568) zmian w ww. ustawie z dnia 2 marca 2020 r. poprzez dodanie m.in. art. 15zzr ust. 1. W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 na mocy tego przepisu nastąpiło wstrzymanie rozpoczęcia biegu terminów przewidzianych w przepisach prawa administracyjnego i dokonano zawieszenia tych terminów, które rozpoczęły już bieg. Powołany art. 15zzr ust. 1 został dodany do ww. ustawy z dnia 2 marca 2020 r. przez art. 1 pkt 14 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw, zmieniającej wskazaną ustawę z dniem 31 marca 2020 r., która w tym dniu weszła w życie. Stan zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV- 2 został wprowadzony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez Ministra Zdrowia w rozporządzeniu z dnia 13 marca 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 433) i obowiązywał od dnia 14 marca 2020 r. Odwołano go rozporządzeniem z dnia 20 marca 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 490). Stan epidemii ogłoszono w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 491). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skoro norma zawarta w art. 15zzr ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. odsyła do "okresu obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19" z tą okolicznością wiążąc skutek w postaci nierozpoczęcia biegu lub zawieszenia terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego, to przyjąć należy, że od dnia 14 marca 2020 r. z mocy prawa nastąpiło zawieszenie biegu tych terminów. Fakt wejścia w życie powyższej regulacji z dniem 31 marca 2020 r. oznacza, że od tego momentu na przyszłość możliwe jest powoływanie się na skutki prawne, które norma ta wiąże z wcześniejszym faktem "okresu obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19", a zwłaszcza brak jest podstaw do twierdzenia, że doszło do sytuacji działania prawa wstecz w sposób niezgodny z zasadami demokratycznego państwa prawnego. W polskim porządku prawnym obowiązuje norma dopuszczająca możliwość nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie (art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów - Dz. U. z 2019 r. poz. 1461). Retrospektywne wiązanie skutków prawnych z wcześniejszym faktem "okresu obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii, ogłoszonego z powodu COVID-19" pozostaje w związku z potrzebą gwarancji prawa do sądu w sytuacji nadzwyczajnej i jako takie nie jest sprzeczne z zasadami demokratycznego państwa prawnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia językowa art. 15zzr ust. 1 prowadzi do wniosku, że intencją ustawodawcy było uregulowanie kwestii biegu terminu przedawnienia zarówno w odniesieniu do uchylonego już i wyraźnie wymienionego w treści przepisu stanu zagrożenia epidemicznego, jak i trwającego stanu epidemii. Przyjęcie wykładni gdzie ograniczono by moc obowiązującego przepisu art. 15zzr do okresu od jego wejścia w życie (31 marca 2020 r.), stanowiłoby zaprzeczenie racjonalności ustawodawcy. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 18 maja 2022 r. sygn. I OSK 1776/21, że chociaż powołany przepis art. 15zzr ust. 1 wszedł w życie z dniem 31 marca 2020 r. to ustawodawca w sposób wyraźny wskazał w nim, że nierozpoczęcie biegu terminów jak i zawieszenie terminów już rozpoczętych obowiązuje w czasie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii. Skoro stan zagrożenia epidemicznego obowiązywał na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej od dnia 14 marca 2020 r., to należy przyjąć, że od tej daty z mocy prawa nastąpił skutek wynikający z tej normy prawnej. Przyjmując, że termin został zawieszony z dniem 14 marca 2020 r. (ogłoszenie stanu zagrożenia epidemicznego), termin zawieszenia wynosił 62 dni, więc termin na złożenie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, licząc od 24 maja 2020 r. upływał w dniu 24 lipca 2020 r. Nie budzi jednak wątpliwości, że zarówno termin wskazany w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji, jak i powyższy, nie został przez skarżącą zachowany. Roszczenie o zwrot nieruchomości wygasło, a zatem brak było podstaw do orzekania w tym przedmiocie. Wobec wypełnienia hipotezy normy z 136 ust. 7 u.g.n., roszczenie o zwrot nieruchomości, jako bezprzedmiotowe, podlegało umorzeniu, o czym zasadnie rozstrzygnął Sąd I instancji, oddalając skargę w tym przedmiocie. Skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, w oparciu o art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., podlegała oddaleniu, o czym Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz Miasta P., ponieważ przepisy p.p.s.a. nie przewidują możliwości zasądzenia tych kosztów na rzecz uczestnika postępowania