I OSK 2533/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jolanta Rajewska, Sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.), Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik, Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska, po rozpoznaniu w dniu 30 lipca 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. A., W. B., G. K., J. P., M. A., G. A., S. A. i J. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 527/13 w sprawie ze skargi L. A., W. B., G. K., J. P., M. A., G. A., S. A. i J. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 24 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 527/13 oddalił skargę L. A., W. B., G. K., J. P., M. A., G. A., S. A. i J. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Burmistrz Bochni decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] zatwierdził projekt podziału nieruchomości gruntowej położonej przy ul. [...] w Bochni, stanowiącej współwłasność L. A., S. A., G. A., J. A., J. P., G. K., M. A., W. B. i E. M., objętej księgą wieczystą nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów numerem [...] o pow. [...]ha. Powyższa nieruchomość dzieli się na działki nr [...] o pow. [...]ha, [...] o pow. [...]ha, [...] o pow. [...]ha, [...] o pow. [...]ha, [...] o pow. [...]ha, [...] o pow. [...]ha oraz [...] o pow. [...]ha. Organ wskazał, że w toku postępowania administracyjnego ustalono, że projekt podziału sporządzony przez uprawnionego geodetę jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego "[...]" uchwalonego przez Radę Miejską w Bochni w dniu 2 grudnia 1998 r. Działka nr [...], zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, przechodzi na własność Gminy Miasta Bochnia na warunkach ustalonych pomiędzy właścicielem, a Burmistrzem Miasta. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., po rozpatrzeniu wniosku L. A., S. A., G. A., J. A., J. P., G. K., M. A. i W. B. o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Bochni z dnia [...] stycznia 2009 r., odmówiło stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji. W uzasadnieniu organ powołał się na przepisy art. 96 ust. 1, art. 97 ust. 1 i art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i stwierdził, że Burmistrz Bochni nie badał zgodności podziału nieruchomości z miejscowym planem, gdyż sprawa ta została rozstrzygnięta ostatecznym postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia [...] lutego 2006 r. utrzymującym w mocy postanowienie Burmistrza Bochni z dnia [...] listopada 2005 r. pozytywnie opiniujące projekt podziału nieruchomości nr [...] pod względem zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W ocenie organu skarżący powinni zatem w pierwszej kolejności kwestionować postanowienie z dnia [...] lutego 2006 r. Ponadto wskazano, że z analizy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego "[...]" w Bochni, przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w Bochni z dnia 2 grudnia 1998 r. część działki [...] (przed podziałem) znajdowała się w obrysie planu oznaczonym symbolem "KDn", dla którego w pkt 3.2 planu w ustaleniach dotyczących poszczególnych terenów zapisano: "KDn - drogi osiedlowe dojazdowe, o szerokości 6,0m w liniach rozgraniczających: jezdnia o szerokości 3,5m z mijankami co 100m i obustronne chodniki 2 x 1,25m. Nieprzekraczalna linia zabudowy - 4m od linii rozgraniczającej ulicy". Jak wynika z zestawienia części graficznej planu oraz projektu podziału nieruchomości, nr [...] podzielona została na działki o nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i działkę nr [...]. Podział miał na celu wydzielenie działek nr [...], [...] - zabudowanych budynkami jednorodzinnymi oraz od nr [...] do [...] - działek możliwych do zabudowy budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi wolnostojącymi każda po połączeniu ich odpowiednio z sąsiednimi działkami nr [...], [...], [...] i [...]. Wydzielenie działki nr [...] o powierzchni [...]ha nastąpiło na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n. w celu przeniesienia z mocy prawa własności tej działki na rzecz Gminy Miasta Bochnia. Analiza części graficznej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wykazuje, że wydzielona działka nr [...] w całości znajduje się w terenie oznaczonym symbolem "KDn" - zarówno w części przylegającej do działki nr [...] jak i działki nr [...]. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego innego przeznaczenia dla tych terenów nie przewiduje, co istotne - linie rozgraniczające tereny o różnych przeznaczeniach nie wydzielają odrębnego terenu przylegającego do działki nr [...], który oznaczony byłby innym symbolem, aniżeli "KDn". Nieuzasadniony jest również zarzut wnioskodawców, że tereny oznaczone w miejscowym planie symbolem "KDn" nie stanowią dróg publicznych. Jak wynika z protokołu uzgodnień z dnia 17 kwietnia 2009 r. ul. [...] w Bochni jest drogą publiczną. Obecnie ulicę tą stanowi działka nr [...] będąca własnością gminy. W art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami mowa jest nie o takich drogach, które mają już nadaną kategorię drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, lecz o samym przeznaczeniu działki gruntu pod drogę publiczną. Skoro kategoria drogi publicznej może być nadana w ramach opisów dopiero wówczas, gdy droga spełnia ustawową funkcję w sieci drogowej, zgodnie z art. ust. 1 ustawy o drogach publicznych, to spełnianie tej funkcji jest możliwe dopiero po tym, jak droga uzyska prawnie określone parametry techniczno-użytkowe, stosownie do art. 2 ust. 3 tejże my. Uzyskanie zaś tych parametrów oznacza w istocie wybudowanie drogi. Z tych względów wydzielenie działek gruntu pod drogi publiczne w rozumieniu art. 98 ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami należy odnieść nie tyle do istniejących już dróg publicznych, ile do terenów, na których dopiero planowane jest wybudowanie dróg publicznych. Powyższy pogląd znajduje zastosowanie w sprawie, gdyż droga ul. [...] oznaczona symbolem "KDw" jest planowaną drogą publiczną. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpili L. A., S. A., G. A., J. A., J. P., G. K., M. A. i W. B. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] orzekło o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy w uzasadnieniu powtarzając argumentację zawartą w decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli L. A., W. B., G. K., J. P., M. A., G. A., S. A. i J. A. Zaskarżonej decyzji zarzucili błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że działka nr [...], powstała w wyniku podziału działki nr [...], przeznaczona zostanie na budowę drogi publicznej, co zdeterminowało: a) błędne zastosowanie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, b) błędne zastosowanie art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez przyjęcie, że rzekoma planowana inwestycja Gminy Bochnia zmierzać będzie do wybudowania drogi gminnej, c) niezastosowanie art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 k.p.a., art. 80, art. 107 § 3, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę wskazał, że o legalności decyzji wydawanej na podstawie art. 98 ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami decydujący jest wniosek właściciela nieruchomości (współwłaścicieli) o jej podział oraz przejęcie własności przez gminę, powiat, województwo lub Skarb Państwa części podzielonej nieruchomości a wydzielonej pod drogi publiczne. Sąd I instancji podkreślił przy tym, iż ustawa nie uzależnia ważności tej decyzji od faktycznej realizacji owego drogowego przeznaczenia na części nieruchomości przejętej na własność w trybie art. 98 ust 1 ustawy. Brak też przepisów o możliwości domagania się przez byłych właścicieli zwrotu nieruchomości z powodu braku realizacji na niej drogi (odpowiednika art. 136 ust 3 ustawy). Oznacza to, że decyzja jest zawsze legalna jeżeli gmina, powiat, województwo lub Skarb Państwa dokonując podziału nieruchomości na wniosek właściciela przejmuje własność nieruchomości która jest przeznaczona pod drogę publiczną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, niezależnie od tego czy droga na przejętej nieruchomości będzie realizowana. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie nie jest zatem zasadny argument skarżących, iż na przedmiotowej działce nie może być realizowana droga publiczna z powodu niespełnienia parametrów jakie dla tych dróg przewiduje rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie z dnia 2 marca 1999 r. (Dz. U. Nr 43, poz. 430). Dla ważności decyzji będącej przedmiotem postępowania nie jest bowiem istotne czy droga ta w ogóle tam powstanie (może powstać). W ocenie Sądu I instancji o rażącym naruszeniu prawa można by mówić jedynie w sytuacji kiedy przejęta nieruchomość w ogóle przeznaczenia drogowego by nie miała lub decyzja podziałowa została wydana z urzędu a nie na wniosek. Niezależnie od powyższego stwierdzono, iż skarżący wadliwie przyjmują, że przejęta przez Gminę Bochnia działka nie była przeznaczona pod drogę publiczną. Przeznaczenie to wynikało z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego "[...]" uchwalonego przez Radę Miejską w Bochni uchwałą z dnia 2 grudnia 1998 r. W planie tym przejęta przez gminę działka leżała w obszarze oznaczonym jako KDn – drogi osiedlowe dojazdowe. Ponieważ plan miejscowy pochodzi z grudnia 1998 r. kategorie drogi (czy osiedlowa droga dojazdowa była drogą publiczną czy też nie) należy odnosić do przepisów obowiązujących w tym czasie tj. w czasie kiedy plan ten został uchwalony. Na dzień uchwalania planu drogi oznaczane w nim jako KDn – drogi osiedlowe dojazdowe należało zakwalifikować jako drogę gminną lub lokalną miejską a więc drogę publiczną w rozumieniu ustawy o drogach (drogą publiczną była też droga zakładowa). Zmiana przepisów na skutek których zanikła kategoria dróg zakładowych a pojawiła się kategoria dróg wewnętrznych - nie zaliczonych do dróg publicznych, dokonana została przez ustawę z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa z dniem 1 stycznia 1999 r. a zatem po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego "[...]". Skoro więc w chwili uchwalania planu miejscowego, przeznaczenie części nieruchomości która była później przedmiotem podziału (działka [...]) było pod drogę publiczną, to późniejsze przejęcie na własność przez gminę tej części nieruchomości na skutek decyzji podziałowej z wniosku jej współwłaścicieli nie narusza obowiązujących przepisów. Ustawa nie uzależnia ważności decyzji od faktycznej realizacji drogi i zaliczenia jej do kategorii drogi publicznej a jedynie wydzielenia jej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę publiczną. Plan miejscowy natomiast ten fragment nieruchomości wydzielał pod drogę publiczną (drogę gminną lub lokalną miejską) a późniejsza zmiana przepisów wprowadzająca nowa kategorię dróg nie mających statusu dróg publicznych czyli dróg wewnętrznych nie ma żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia. Zaliczenie do danej kategorii drogi jest bowiem możliwe dopiero po jej faktycznej realizacji. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli L. A., W. B., G. K., J. P., M. A., G. A., S. A. i J. A., zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe jego zastosowanie, a to: a) błąd subsumcji polegający na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie konkretny stan faktyczny odpowiada abstrakcyjnemu stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie normy prawnej art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. (Dz. U. Nr 115, poz. 741 ze zm.), a to: uznanie za uzasadnioną czynność Gminy Bochnia polegającą na przejęciu działki [...] na zasadzie art. 98 ust. 1 u.g.n., celem włączenia jej do katalogu dróg publicznych, jako osiedlowej drogi dojazdowej, nie będącej drogą gminną, powiatową, wojewódzką czy krajową, a zatem nie mającej cech drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, a jednocześnie nie spełniającej parametrów technicznych co do szerokości pasa drogowego - o czym z urzędu wiadomo było organom Gminy, przed podjęciem stosownych uzgodnień, co z kolei implikuje dokonanie czynności niezgodnie z celem ustawowym, będąc niewątpliwie rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a.; 2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to: a) art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a., poprzez pominięcie istotnego interesu prawnego i faktycznego prezentowanego w sprawie przez skarżących wykazujących, iż działanie organu gminy, mające cechy celowego wprowadzenia w błąd co do rzeczywistego przeznaczenia działki [...] i czasu realizacji zakładanej inwestycji drogowej było rażącym naruszeniem prawa, a skutkiem zaskarżonej decyzji jest stan oczywiście bezprawny i niezgodny z wymogami praworządności i interesu społecznego; b) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez przedstawienie w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy niezgodnego z rzeczywiście istniejącym stanem faktycznym i prawnym, w tym zaś wskazanie, że organ gminy wbrew przepisom rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie z dnia 2 marca 1999 r., może "dążyć" w bliżej nieokreślonej przyszłości do połączenia, wykupu, pozyskania innych nieruchomości dla celów utworzenia drogi, zgodnie z powyższymi wytycznymi technicznymi, co uznać należy za założenie bezzasadne i całkowicie hipotetyczne, nie mające bowiem potwierdzenia w dowodach, a zatem nie mogące stanowić faktycznej podstawy orzekania. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I Instancji; ewentualnie 2) na wypadek stwierdzenia przez Sąd okoliczności wskazanych w art. 188 P.p.s.a. o rozpoznanie skargi i wydanie wyroku reformatoryjnego zgodnie z żądaniem skargi. Jednocześnie skarżący kasacyjnie wnieśli o zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zasadności zarzutów naruszenia przepisów postępowania stwierdzić należy, że zarzut naruszenia art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 2 P.p.s.a. nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Zawarte w tych przepisach unormowania określają właściwość sądów administracyjnych do kontroli działalności organów administracji publicznej. Ich naruszenie ma miejsce jedynie wówczas gdy sąd administracyjny dokonuje kontroli działalności administracji pod kątem innych kryteriów niż kryterium legalności. W rozpoznawanej sprawie nie ma wątpliwości, że Sąd I instancji nie kierował się innymi uwarunkowaniami, jak tylko zgodnością zaskarżonej decyzji z przepisami prawa. Wadliwa ich interpretacja czy zastosowanie nie może być skutecznie podważone w drodze zarzutu naruszenia powołanych przez skarżących kasacyjnie przepisów. Nieskuteczny jest również zarzut naruszenia art. 141 P.p.s.a. Sąd I instancji skontrolował zaskarżone decyzje pod kątem ustalenia stanu faktycznego sprawy jak również obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa co zostało szczegółowo omówione w motywach zaskarżonego wyroku. Artykuł 141 § 4 P.p.s.a., który wskazuje wymogi jakim powinno odpowiadać uzasadnienie orzeczenia, jest przepisem o charakterze formalnym. Z treści art. 141 § 4 P.p.s.a. wynika, że określa on elementy, które powinny znaleźć się w uzasadnieniu wyroku i w tym zakresie wskazuje, iż chodzi o zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Ponadto jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona, uzasadnienie winno zawierać wskazania, co do dalszego postępowania. Przy tym wada uzasadnienia musi być na tyle istotna, że mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Taka sytuacja w przypadku zaskarżonego wyroku nie zachodzi. Zaskarżony wyrok Sądu I instancji zawiera wszystkie wymienione w art. 141 § 4 P.p.s.a. elementy, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzuty podniesione w skardze, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Odnosząc się do zarzutu naruszenia naruszenie prawa materialnego stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie, odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Bochni z dnia [...] stycznia 2009 r. wydana została w trybie nadzwyczajnym. Celem tego postępowania jest ustalenie istnienia bądź braku istnienia przesłanek wskazujących na to, że kontrolowana w tym postępowaniu decyzja dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 k.p.a. Organ wszczynający postępowanie w sprawie nieważności decyzji ostatecznej, uruchamia postępowanie w nowej sprawie, nie orzeka zaś co do istoty sprawy rozstrzygniętej w kwestionowanej decyzji. Skoro zatem istotą postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy zachodzi którakolwiek z przesłanek nieważności, nie zaś merytoryczna kontrola podjętego w postępowaniu zwykłym rozstrzygnięcia, również Sąd I instancji winien ocenić, czy organy obu instancji prawidłowo przyjęły, iż w sprawie wystąpiły bądź nie wystąpiły przesłanki wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. W związku z powyższym podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty mogą być rozważane jedynie w zakresie, który nie dotyczy meritum sprawy administracyjnej, a oceny, czy zachodzi przesłanka nieważności wskazana w art. 156 § 1 k.p.a. W tym zaś kontekście nie sposób zarzucić Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie naruszenia powołanego przez skarżących kasacyjnie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji przeprowadził prawidłową ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. W szczególności należy podzielić stanowisko, że art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jako przesłankę przejścia wydzielonej działki na własność gminy wymienia przeznaczenie działki pod drogę publiczną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Przeznaczenie to wynikało z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego "[...]" uchwalonego przez Radę Miejską w Bochni w dniu 2 grudnia 1998 r. W planie tym przejęta działka leżała w obszarze oznaczonym jako KDn – drogi osiedlowe dojazdowe. Ustalenie zaś pojęcia drogi osiedlowej dojazdowej dokonać należało w oparciu o obowiązujące przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Obowiązujące w dacie wydania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przepisy ustawy o drogach publicznych określały jak należy rozumieć drogę osiedlową dojazdową. Z brzmienia art. 2 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 i art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych wynika, że na dzień 2 grudnia 1998 r. drogi dojazdowe osiedlowe należało zakwalifikować jako drogi publiczne. Późniejsza zmiana przepisów i wyodrębnienie kategorii dróg wewnętrznych, które nie są zaliczane do dróg publicznych nie miało wpływu na prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia. Wobec powyższego, skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, na podstawie art. 184 P.p.s.a.