I OSK 2533/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 22 sierpnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. M. i M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 14 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 338/17 w sprawie ze skargi J. M. i M. M. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 338/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę J. M. i M. M. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. PGE Dystrybucja S.A. z/s w L. wystąpiła do Starosty Rz. o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości położonej w miejscowości Ł., gm. T., stanowiącej własność J. M. i M. M., ozn. jako działka nr [...] o pow. [...] ha, obj. KW [...] w celu realizacji inwestycji celu publicznego tj. budowy odcinka trasy dwutorowej linii elektroenergetycznej 110 kV, łączącej GPZ Rz. EC z linią 110 kV relacji Rz. (W.) – Ł. na terenie gminy T., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Tr. z [...] lipca 2016 r. nr [...]. Wnioskodawca zwrócił się także o wydanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie ww. nieruchomości i nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności. Starosta decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] ograniczył sposób korzystania z przedmiotowej nieruchomości i zezwolił na realizację wnioskowanej inwestycji, zgodnie z załącznikiem graficznym, stanowiącym integralną część decyzji. Następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] Starosta Rz. zezwolił ww. Spółce na niezwłoczne zajęcie tej nieruchomości w celu realizacji rzeczonej inwestycji. Po rozpoznaniu odwołania J. M. i M. M., Wojewoda Podkarpacki decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W ocenie Wojewody organ I instancji dokonał szczegółowego rozważenia, czy zostały spełnione przesłanki do wydania kwestionowanej decyzji oraz nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności. Organ nie naruszył również granic uznania administracyjnego. Powyższą decyzję J. M. i M. M. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty z dnia [...] grudnia 2016 r. zarzucili jej naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, tj. - art. 124 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.) dalej "u.g.n." poprzez wydanie decyzji mimo, że w obrocie prawnym nie ma poprzedzającej ją ostatecznej decyzji ograniczającej korzystanie z nieruchomości oraz ostatecznej decyzji zezwalającej na trwałe wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów rolnych odnośnie działki nr [...], a także poprzez uznanie, że zostały spełnione przesłanki wymagane dla orzeczenia o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości i nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności. 2. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 7, art. 77, art. 78, art. 80 K.p.a. poprzez brak podjęcia niezbędnych kroków do wyjaśnienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu skarżących, brak zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i brak wyjaśnienia okoliczności ważnego interesu gospodarczego wnioskodawcy, w szczególności, czy wydanie decyzji pozwoli na realizację inwestycji oraz czy do funkcjonowania linii – do czasu uzyskania przymiotu ostateczności przez decyzję wydaną w trybie art. 124 u.g.n. – niezbędne jest niezwłoczne zajęcie nieruchomości skarżących. Powołanym na wstępie wyrokiem WSA w Rzeszowie uznając skargę za nieuzasadnioną orzekł o jej oddaleniu. Sąd podkreślił, że w niniejszej sprawie decyzja wydana w oparciu o przepis art. 124 ust. 1a u.g.n. jest decyzją ściśle związaną z decyzją, o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., tj. decyzją ograniczającą sposób korzystania z nieruchomości. Tak więc podjęcie decyzji w trybie art. 124 ust. 1a u.g.n. poprzedzone musi być stwierdzeniem, że w obrocie prawnym istnieje wydana wcześniej decyzja zobowiązująca właściciela do udostępnienia nieruchomości. W warunkach przedmiotowej sprawy Starota Rz. decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., utrzymaną w mocy decyzją Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] stycznia 2017 r. orzekł o ograniczeniu korzystania z przedmiotowej nieruchomości objętej zakresem niniejszego postępowania. W ocenie Sądu organy obu instancji w sposób prawidłowy wykazały zasadność wniosku o zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, a wydanie decyzji uzasadnione było ważnym interesem gospodarczym, a także interesem społecznym, co dostatecznie uzasadniono w wydanych rozstrzygnięciach. Realizacja rzeczonej inwestycji stanowi wypełnienie ustawowych zadań nałożonych na inwestora oraz realizowana jest w interesie publicznym i społecznym, skutkiem czego zarzuty skargi dotyczące nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności Sąd uznał za bezzasadne. Sąd nie uwzględnił również zarzutów skargi dotyczących braku ostateczności decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości objętej zakresem niniejszego postępowania, czy też braku ostatecznej decyzji zezwalającej na trwałe wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów rolnych, wyjaśniając, że w niniejszej sprawie badaniu podlegają dwie przesłanki, tj. istnienie w obrocie prawnym (chociażby nieostatecznej) decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości oraz, istnienie realnego zagrożenia dóbr chronionych wymienionych w art. 108 § 1 K.p.a. i 124 ust. 1a u.g.n. Obydwie przesłanki w badanym przypadku występują. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli J. M. i M. M. zarzucając mu naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, tj. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 124 ust. 1a u.g.n. poprzez wydanie decyzji zezwalającej PGE Dystrybucja S.A. z/s w L. na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości, w sytuacji gdy w obrocie prawnym nie ma poprzedzającej ją ostatecznej decyzji ograniczającej korzystanie z nieruchomości oraz wobec braku ostatecznej decyzji Starosty Rz. zezwalającej na trwałe wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów rolnych odnośnie działki nr [...], z uwagi na złożenie odwołania od decyzji z dnia [...] sierpnia 2017 r ., w którym zarzucono wydanie jej bez uzyskania wymaganej zgody ministra właściwego ds. rozwoju wsi; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 124 ust. 1a u.g.n. w zw. z art. 108 K.p.a. poprzez uznanie, że zostały spełnione przesłanki wymagane dla orzeczenia o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości i nadania rygoru natychmiastowej wykonalności; 2. przepisów postępowania, tj. - art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez pominięcie przez Sąd wynikającego z akt sprawy naruszenia przez organ administracji art. 7, 77, 78 i 80 K.p.a. polegające na niepodjęciu przez organy administracji wszelkich niezbędnych kroków do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu skarżących oraz nie zebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, zwłaszcza nieuwzględnienie przez WSA w Rzeszowie, że decyzja została wydana bez wyjaśnienia okoliczności ważnego interesu gospodarczego wnioskodawcy, w szczególności tego, czy wydanie decyzji pozwoli na realizację inwestycji, czy do funkcjonowania linii – do czasu uzyskania przymiotu ostateczności przez decyzję wydaną w trybie art. 124 u.g.n. – niezbędne jest niezwłoczne zajęcie nieruchomości; - art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 8, 11, 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. przez nieustosunkowanie się do zarzutów skarżących, którzy od początku postępowania wskazywali okoliczności przemawiające za przyjęciem, że organy administracji nie miały podstaw do prowadzenia postępowania i wydania kwestionowanej decyzji, co narusza zasady praworządności, prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania do obywateli, wyjaśnienia zasadności przesłanek wydanej decyzji oraz jej prawidłowego uzasadnienia, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego; W oparciu o powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Rzeszowie; zasądzenie od organu na ich rzecz kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych za postępowanie przed NSA. Naczelny Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu - art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej p.p.s.a. NSA jako sąd drugiej instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie nie są trafne. Za pozbawione usprawiedliwionych podstaw uznać należało zarzuty naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. polegające na pominięciu przez Sąd naruszenia przez organy administracji art. 7, 77, 78 i 80 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy z uwzględnieniem interesu skarżących. Stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, co oznacza, że Sąd ten rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Rzeczą sądu jest więc ocenić, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny i wystarczający do ustalenia stanu faktycznego, jaki stan faktyczny sprawy wynika z akt sprawy i czy w świetle istniejącego wówczas stanu prawnego podjęte przez organ rozstrzygnięcie sprawy jest zgodnie z obowiązującym prawem. Ustalenia organu w zakresie wystąpienia przesłanek z art. 124 ust. 1a u.g.n. poddane kontroli Sądu I instancji, oparte zostały na prawidłowo zgromadzonym i zweryfikowanym materiale dowodowym. W analizowanym przypadku niewątpliwie dochodzi do kolizji pomiędzy indywidualnym interesem właścicieli nieruchomości a interesem społecznym. Biorąc jednakże pod uwagę rodzaj, skalę i charakter realizowanego przedsięwzięcia uznać należy, że ma ono znaczenie nadrzędne w odniesieniu do słusznego interesu właścicieli nieruchomości, którym ograniczono sposób korzystania z niej, a który to interes sprowadza się do możliwości niezakłóconego z niej korzystania. Bezzasadny jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 6,7,8, 11, 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nieustosunkowanie się do zarzutów skarżących. W tym kontekście wskazać należy, że w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i – w razie kontroli instancyjnej – Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania Sądu i poznanie racji, które stały za wydanym rozstrzygnięciem. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku sądu I instancji realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego jaki stan faktyczny w sprawie został przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny oraz zawarto rozważania dotyczące wykładni i zastosowania art. 124 ust. 1a u.g.n. i przywołanych przepisów K.p.a. To, że strona skarżąca nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. Dodatkowo NSA w niniejszym składzie podziela pogląd judykatury, iż Sąd I instancji wypełniając przesłanki art. 141 § 4 p.p.s.a. nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów zawartych w skardze, czy pismach procesowych sprawy, może oceniać je całościowo. Najistotniejsze aby z wywodów Sądu wynikało dlaczego w sprawie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze. Zarzuty naruszenia prawa materialnego sprowadzają się w istocie do negowania istnienia w niniejszej sprawie przesłanek do wydania w trybie art. 124 ust. 1a u.g.n. decyzji udzielającej inwestorowi zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. Odnośnie powyższego należy wyjaśnić, iż to sam ustawodawca konstruując powyższy przepis przesądził o obligatoryjnym wydaniu decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości oraz nadaniu jej rygoru natychmiastowej wykonalności. W sytuacji spełnienia przesłanek, o których mowa w tym przepisie, starosta udziela w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości nadając tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Organ zobowiązany jest do wydania takiej decyzji na wniosek podmiotu, który będzie realizował cel publiczny "w przypadkach określonych w art. 108 K.p.a. lub uzasadnionych ważnym interesem gospodarczym". Przyjmuje się, że budowa, czy przebudowa odcinka sieci elektroenergetycznej realizuje wyjątkowo ważny interes inwestora, ważny interes gospodarczy państwa oraz interes społeczny (zob. wyrok NSA z 6 lipca 2016 r., I OSK 1648/15, I OSK 1650/15). Realizowanie sieci energetycznej jako inwestycji liniowej jest realizacją celu publicznego. Stosownie bowiem do art. 6 pkt 2 u.g.n. celem publicznym w rozumieniu ustawy jest budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Dodać należy, że decyzja wydana w oparciu o art. 124 ust. 1a u.g.n. ma charakter subsydiarny w stosunku do decyzji o zezwoleniu na ograniczenie prawa własności nieruchomości. Przy czym dla zastosowania art. 124 ust. 1a u.g.n. znaczenie ma tylko fakt samego wydania decyzji, o której mowa w ust. 1 tego przepisu, nie zaś jej ostateczność, wykonalność, czy prawidłowość. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej w dacie wydania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, istniała w obrocie prawnym decyzja organu I instancji z dnia [...] grudnia 2016 r. utrzymana w mocy decyzją Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] stycznia 2017 r. ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 337/17 oddalił skargę na decyzję organu II instancji. Bez wpływu na przesłanki wydania kwestionowanej decyzji pozostaje podnoszony przez skarżących fakt braku ostatecznej decyzji zezwalającej na trwałe wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów rolnych odnośnie działki nr [...]. W ocenie NSA organy i Sąd trafnie przyjęły, że w stanie faktycznym sprawy wydanie zaskarżonych decyzji było uzasadnione interesem społecznym, gospodarczym oraz wyjątkowo ważnym interesem wnioskodawcy. Rzeczona inwestycja dotyczy bowiem konieczności zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego regionu oraz niezawodności zasilania okręgu rzeszowskiego. Wystąpienie okoliczności przewidzianych w hipotezie przepisu obliguje organ do wydania rozstrzygnięcia o normatywnie określonej treści. W przypadku art. 124 ust.1a u.g.n. jak już wskazano tymi okolicznościami jest wydanie decyzji w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n. oraz wykazanie wystąpienia stanów opisanych w art. 108 k.p.a. bądź też zaistnienia ważnego interesu gospodarczego. Wszystkie opisane okoliczności na gruncie niniejszej sprawy zaistniały, co obligowało organ I instancji do wydania decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, a Sąd I instancji prawidłowo zweryfikował podejmowane w trakcie postępowania działania oraz wydane rozstrzygnięcia. Mając na względzie opisane okoliczności sprawy, NSA orzekł jak w sentencji w oparciu o przepis art. 184 p.p.s.a.