I OSK 2548/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1830/19 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 listopada 2019 r., na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] czerwca 2019 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2018 r. o odmowie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w gminie [...], obręb [...], oznaczonego na karcie mapy jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2, dla której Sąd Rejonowy w [...] V Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...]. Sąd I instancji zgodził się z organami obu instancji, że zgromadzony materiał dowodowy nie potwierdził istnienia w dniu 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu przysługującego [...] do przedmiotowej nieruchomości. Z akt sprawy wynika, że w postępowaniu uwłaszczeniowym, mimo wezwania, skarżąca Spółka nie wylegitymowała się w stosunku do przedmiotowego gruntu jednym z dokumentów, o których mowa w § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120 ze zm., dalej: rozporządzenie). Sąd podkreślił również, że o zarządzie lub użytkowaniu nie świadczy samo przeznaczenie gruntu lub wykorzystywanie gruntu pod infrastrukturę kolejową. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w wielu orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16. Skoro po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego nie uzyskano dowodu potwierdzającego zarząd gruntem [...], to – zdaniem Sądu - zarówno Wojewoda, jak i Minister trafnie wywiedli, że nie było podstaw do uwzględnienia wniosku uwłaszczeniowego skarżącej Spółki. W skardze kasacyjnej [...] S.A., reprezentowana przez radcę prawnego, podniosła następujące zarzuty: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy: - art. 80 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z dnia 28 lutego 1991 r. Nr 30 poz. 127, ze zm.) poprzez nieuwzględnienie, że grunty, które w dniu wejścia w życie tej ustawy znajdowały się w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego [...] przeszły z mocy prawa w zarząd tego przedsiębiorstwa; - art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "[...]" (Dz. U. z 1989 r. poz. 138, ze zm.; dalej: ustawa [...]) w zw. z art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1384) poprzez błędne zastosowanie przejawiające się nieuwzględnieniem, że przepisy prawa przewidywały wyposażanie przedsiębiorstwa państwowego przez organ założycielski w środki niezbędne do prowadzenia działalności określonej w akcie prawnym o jego utworzeniu, a przedsiębiorstwo państwowe, gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem, zapewniało jego ochronę oraz, że z przepisów prawa wynika, iż przedsiębiorstwo państwowe [...] gospodarowało wydzielonym mu mieniem Skarbu Państwa, jak również, że mienie przedsiębiorstwa państwowego [...] stanowiło wydzieloną część mienia ogólnonarodowego, w skład którego wchodziły środki będące w dyspozycji przedsiębiorstwa państwowego [...] w dniu wejścia w życie ustawy [...], oraz środki nabyte przez przedsiębiorstwo państwowe [...] w toku jego dalszej działalności; - art. 34 oraz 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "[...]" (Dz. U. z 2014 r. poz. 1160, ze zm.) poprzez błędne zastosowanie przejawiające się nieuwzględnieniem, że nieruchomość będąca własnością Skarbu Państwa, a znajdująca się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego [...], co do której przedsiębiorstwo państwowe [...] nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tej nieruchomości w formie prawem przewidzianej i nie legitymowało się nimi do dnia wykreślenia tego przedsiębiorstwa z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stała się z dniem wejścia w życie ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "[...]", z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego [...]. II. Naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ administracji następujących przepisów postępowania: a/ art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie ww. normy prawa materialnego do błędnie ustalonego stanu faktycznego, a w konsekwencji uznanie, że nie zostały spełnione przesłanki uwłaszczenia [...] S.A. przedmiotową nieruchomością; b/ art. 138 § 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 127 § 3 oraz art. 107 § 1 k.p.a. poprzez wydanie przez Wojewodę [...] decyzji z dnia [...] marca 2018 r. odmawiającej stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez [...] S.A. z siedzibą w [...] prawa użytkowania wieczystego niezabudowanego gruntu, położonego w gminie [...], oznaczonego jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], pomimo tego, że decyzja zawiera istotne wady, w wyniku wystąpienia, których powinna zostać uchylona; 2. naruszenie "art. 134 § 4" p.p.s.a. wobec faktu, iż Sąd I instancji, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, nie wyszedł poza ich granice, mimo, iż winien to uczynić. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Pismem z 29 czerwca 2020 r. pełnomocnik skarżącej kasacyjnie Spółki zrzekł się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Skoro zaś w niniejszej sprawie pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Na wstępie wypada podkreślić, że postępowanie zakończone poddaną kontroli Sądu I instancji decyzją Ministra Inwestycji i Rozwoju prowadzone było w oparciu o art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121, ze zm., dalej: u.g.n.). Przepis ten odwołując się do wprost do ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.), która utraciła moc obowiązującą z dniem 1 stycznia 1998 r., otwiera możliwość uwłaszczenia państwowych osób prawnych, określając warunki przekształcenia istniejącego w dniu wejścia w życie ww. ustawy zmieniającej (5 grudnia 1990 r.) tytułu prawnego do nieruchomości gruntowej w inny tytuł prawny. Związana z tym przekształceniem decyzja deklaratoryjna miała potwierdzać zaistniały stan prawny. Jedynym i podstawowym warunkiem uwłaszczenia państwowych i komunalnych osób prawnych w oparciu o art. 200 ust. 1 u.g.n. było legitymowanie się przez te osoby w dniu 5 grudnia 1990 r. prawem zarządu gruntami oraz budynkami. Zatem okoliczność pozostawania działki w zarządzie takiej osoby w dacie 5 grudnia 1990 r. przesądzała o konieczności stwierdzenia uwłaszczenia. W art. 200 u.g.n. ustawodawca nie zdefiniował dla potrzeb postępowań uwłaszczeniowych pojęcia zarządu i sposobu jego wykazywania. Pomocne w tym zakresie okazuje się wydane w oparciu o delegację ustawową z art. 206 u.g.n. rozporządzenie Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu. W jego § 4 uregulowano procedurę stwierdzania dotychczasowego prawa zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych. W § 4 ust. 1 tego rozporządzenia znajduje się katalog dokumentów, w oparciu o które organ stwierdza fakt przysługiwania państwowym i komunalnym osobom prawnym prawa zarządu do nieruchomości. Podstawą taką może być zatem co najmniej jeden z poniższych dokumentów: 1) decyzja o przekazaniu nieruchomości w zarząd, 2) decyzja o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie, jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r., 3) umowa między państwowymi jednostkami organizacyjnymi o przekazaniu prawa zarządu do nieruchomości, zawarta za zgodą organu, 4) umowa, zawara w formie aktu notarialnego przed dniem 1 lutego 1989 r. przez państwowe jednostki organizacyjne, o nabyciu nieruchomości od osób innych niż Skarb Państwa, 5) odpis z księgi wieczystej, stwierdzającej prawo zarządu lub prawo użytkowania nieruchomości, 6) decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością, 7) decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania nieruchomości, jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r., 8) uchwała, zarządzenie lub decyzja wydana w sprawie podziału, łączenia, likwidacji i utworzenia państwowych i komunalnych jednostek organizacyjnych oraz podejmowanych na ich podstawie uchwał komisji powoływanych w tych sprawach, jeżeli treść tych dokumentów zawiera oznaczenie nieruchomości, 9) protokół przekazania nieruchomości, sporządzony między państwowymi jednostkami organizacyjnymi przed dniem 1 sierpnia 1985 r., 10) umowa o przekazaniu nieruchomości lub protokół przekazania nieruchomości, sporządzonych przed dniem 22 października 1961 r. między organizacjami społeczno-zawodowymi, politycznymi lub spółdzielczymi a państwowymi jednostkami organizacyjnymi. W ust. 3 § 4 rozporządzenia przyjęto, że w przypadku, jeżeli nie zachowały się dokumenty, o których mowa w ust. 1, stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu do nieruchomości można dokonać na podstawie zeznań świadków lub oświadczeń stron złożonych zgodnie z art. 75 k.p.a., potwierdzających przekazanie nieruchomości państwowym i komunalnym jednostkom organizacyjnym. W skardze kasacyjnej nie zakwestionowano jednoznacznej konstatacji organu, zaakceptowanej następnie przez Sąd, że w analizowanej sprawie Spółka [...] nie przedstawiła żadnego z dokumentów wymienionych w cytowanym § 4 ust. 1 rozporządzenia. Wyprowadzono natomiast argument, że nieruchomość pozostawała w "zarządzie" Spółki, na okoliczność którą - zgodnie z art. 75 k.p.a. - złożone zostało oświadczenie potwierdzające przekazanie [...] przedmiotowego terenu w zarząd. W odniesieniu do powyższego wypada podkreślić, że nie wymagają dowodu tylko te ujęte w oświadczeniu okoliczności faktyczne lub prawne, które nie budzą w ocenie organu wątpliwości co do zgodności z rzeczywistym stanem rzeczy (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne. Warszawa 1999, s. 191). Okoliczności sprawy wymagały jednak potwierdzenia tych faktów, co wymagało rozważenia tej problematyki w oparciu o dostępne środki dowodowe przy uwzględnieniu obowiązujących regulacji prawnych kształtujących uprawnienia państwowych i komunalnych osób prawnych do nieruchomości. Nie sposób zatem zgodzić się ze skargą kasacyjną, że sam fakt złożenia oświadczenia o przysługiwaniu Spółce prawa zarządu do stanowiącej przedmiot postępowania nieruchomości, wypełniał przesłankę ustaloną przepisem art. 200 u.g.n. Brak przy tym podstaw do uznania za skuteczny zarzut naruszenia przepisów postępowania wyprowadzanego przy powołaniu art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. oraz w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 127 § 3 i art. 107§ 1 k.p.a. Zauważyć należy, że celem ustalenia istnienia prawa zarządu do nieruchomości organ poddał analizie przedstawioną przez Spółkę umowę sprzedaży zawartą 27 września 1982 r. w formie aktu notarialnego. Dokonując dalszych czynności procesowych organ pismem z 20 stycznia 2005 r. wystąpił do Starosty Powiatu Zawierciańskiego o wyrażenie opinii i poczynienie stosownych w sprawie ustaleń, informując, że celem pozyskania dodatkowych informacji bądź dokumentów należy zwrócić się bezpośrednio do Spółki. Pismo to otrzymała też wnioskująca Spółka. W toku dalszego procedowania organ I instancji, informując, że przedłożona umowa świadczy jedynie o sprzedaży własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, pismem z 13 lutego 2013 r. wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych poprzez przedłożenie dokumentów o przekazaniu gruntu w użytkowanie/zarząd, w formie prawem przewidzianej. Odpowiedź na powyższe została udzielona poprzez poinformowanie o podtrzymaniu wniosku, przy odwołaniu się do przedłożonej umowy sprzedaży nieruchomości. Wobec przytoczonych okoliczności, zarzut naruszenia przywołanych przepisów postępowania okazał się oczywiście nieusprawiedliwionym. Odmawiając następnie słuszności podniesionym w skardze kasacyjnej zarzutom naruszenia prawa materialnego, podkreślić trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale podjętej w składzie siedmiu sędziów z 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16 (ONSAiWSA nr 4/2017 poz. 59) zaznaczył, że zarząd, w rozumieniu przepisów prawno-administracyjnych, musi mieć dla swego powstania podstawę i to podstawę istniejącą przez cały okres trwania zarządu. Zarząd, jako szczególna forma władania nieruchomością, może powstać albo z mocy samego prawa (ex lege), albo na skutek wydania z ustawowego upoważnienia decyzji administracyjnej ustanawiającej takie prawo na rzecz osoby trzeciej. W tym drugim wypadku decyzja administracyjna jest podstawą powstania i wykonywania zarządu przez osobę niebędącą właścicielem gruntu i ma charakter konstytutywny, chyba, że ustawa stanowi inaczej. Prawo tak ustanowione, w drodze czynności administracyjnej, trwa tak długo, jak długo w obrocie prawnym istnieje decyzja statuująca powstanie prawa. W wypadku wyeliminowania decyzji z obrotu prawo zarządu wygasa. W sytuacji natomiast, kiedy zarząd przyznany zostaje oznaczonemu podmiotowi przez ustawę, wówczas uprawnienie do władania gruntem, jak również i określenie zakresu takiego władania powstaje ex lege, bez potrzeby orzekania w tej materii przez jakikolwiek organ administracyjny. Stwierdzić należy, że żaden z przywołanych w skardze kasacyjnej przepisów nie mógł stanowić o przysługującym Spółce prawie zarządu w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości, skutkując przyjęciem, że wypełnione zostały przesłanki ustalone w art. 200 u.g.n. Po pierwsze, przepisem wywołującym taki skutek, z mocy prawa, nie może być art. 80 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Przepis ten w ust. 1a stanowi bowiem jedynie uprawnienie do przekazania w zarząd nieruchomości w drodze umowy lub decyzji, na wniosek złożony do dnia 31 grudnia 1995 r. Do aktów ustanawiających zarząd odwołuje się cytowany wyżej § 4 ust. 1 rozporządzenia, stanowiąc logiczną i spójną wypowiedź ustawodawcy. Powyższe opiera się na założeniu, że prawa zarządu nie sposób domniemywać. Brak zatem przedstawienia dowodów jego przekazania w opisanej formie uniemożliwia uznanie, że spełnione zostały przesłanki ustalone w art. 200 u.g.n. Po drugie, prawo zarządu nie wynika z przywołanego w skardze kasacyjnej art. 16 ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "[...]" w zw. z art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o przedsiębiorstwach państwowych. Samo założenie ustawodawcy o przewidzianym wyposażeniu przedsiębiorstwa państwowego przez organ założycielski w środki niezbędne do prowadzenia działalności ustalonej w akcie założycielskim nie może być uznane za wystarczające dla uznania istnienia zarządu nad nieruchomością. W orzecznictwie sądowym jednolicie przyjmuje się, że o tytule prawnym do konkretnie oznaczonej nieruchomości nie mogą stanowić akty ogólne regulujące status przedsiębiorstwa w sytuacji, gdy nie zostało ustalone, aby zostały wydane decyzje uprawnionych organów państwowych o przekazaniu nieruchomości w zarząd lub użytkowanie przedsiębiorstwa. Nawet decyzja o naliczeniu i aktualizacji opłat może być uznana za podstawę stwierdzenia istnienia prawa zarządu jedynie wyjątkowo, gdy była wydana w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa (za: wyrokiem NSA z 1 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 2943/19 por. wyrok NSA z 18 lutego 1992 r., I SA 1419/91, ONSA 1992 Nr 2, poz. 99, wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2010 r., I OSK 929/09). W przywołanej powyżej uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2017 r. zauważono, że akt prawny regulujący powstanie konkretnego podmiotu będzie dowodem na okoliczność, że podmiot taki w oznaczonej dacie i pod oznaczoną firmą powstał, ma lub nie posiada osobowość prawną, a nawet, że określone w akcie erekcyjnym (nawet w sposób niezindywidualizowany) mienie przeszło do majątku tego podmiotu. Dopóki jednak z treści aktu prawnego nie będzie wynikało, że podmiot nabywa mienie w zarząd, to nie można skutecznie prawnie twierdzić, że akt jest dowodem na powstanie zarządu. Po trzecie, prawa zarządu do przedmiotowej nieruchomości nie sposób wywodzić z przywołanych w skardze kasacyjnej przepisów art. 34 oraz 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "[...]". Przepisy te stanowią element odrębnego trybu postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia przez [...] prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz prawa własności budynków, innych urządzeń i lokali na tych gruntach. Skarga kasacyjna pomija istotny w tym względzie art. 35 tej ustawy, który w ust. 1 ustala, że nabycie praw, o których mowa w art. 34 ust. 1 i ust. 3, potwierdza wojewoda, w drodze decyzji administracyjnej, po złożeniu wniosku przez [...] lub [...] SA. W ust. 2 przepis ten przyjmuje, że ostateczna decyzja stwierdzająca nabycie praw, o których mowa w art. 34 ust. 1 i ust. 3, stanowi podstawę do dokonania wpisów do ksiąg wieczystych oraz ewidencji gruntów i budynków. Odrębność tego trybu wyraża się również poprzez ustaloną w art. 35 ust. 3 delegację ustawową mocującą Radę Ministrów do ustalenia sposobu potwierdzania posiadania przez [...] gruntów, o których mowa w art. 34 ust. 1, w tym rodzaje dokumentów stanowiących dowody w tych sprawach. Jak wynika z akt sprawy, Spółka nie przedstawiła takiej decyzji wojewody, ani też na żadnym etapie kontrolowanego postępowania nie powołała się na okoliczność, aby decyzja taka została wydana. W świetle powyższego, nie sposób przyjąć, że przywołane przepisy ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "[...]" mogły zaważyć na ocenie prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji kontroli legalności decyzji wydanej w oparciu o art. 200 u.g.n. Końcowo wskazać należy, że sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 134 § 4 p.p.s.a. nie mógł zostać uwzględniony wobec braku takiej jednostki redakcyjnej w ustawie procesowej. Powyższa wadliwość nie mogła zaś zostać usunięta przez Naczelny Sąd Administracyjny z uwagi na związanie sądu kasacyjnego przywołanymi podstawami skargi kasacyjnej. Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, zaskarżony zaś wyrok odpowiadał prawu, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.