I OSK 2578/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 73/13 w sprawie ze skargi M.G. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] i utrzymaną nią w mocy decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2012 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz M.G. kwotę 820 (osiemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 73/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. G. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję tego organu z dnia [...] października 2012 r., o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w Jeleniewie z dnia [...] września 1975 r., nr [...] orzekającej o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego o pow. 13,9 ha, położonego we wsi S., stanowiącego byłą własność K. G. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Wojewody Suwalskiego z dnia [...] grudnia 1975 r., nr [...]. W uzasadnieniu decyzji Minister wyjaśnił: Naczelnik Gminy w Jeleniewie w decyzji z dnia [...] września 1975 r., a następnie Wojewoda Suwalski w decyzji z dnia [...] grudnia 1975 r. wskazali, że gospodarstwo K. G. wykazywało niski poziom produkcji rolnej. Stwierdzenie to wynikało z lustracji gospodarstwa przeprowadzonej 10 kwietnia 1975 r., z której zostały sporządzone dwa protokoły oraz opinii Komisji Rolnej. Z danych zawartych w protokołach lustracyjnych wynika, że wchodzące w skład omawianego gospodarstwa grunty nie były prawidłowo wykorzystywane rolniczo, plony zbóż (uprawiano tylko owies i jęczmień) oraz ziemniaków były niższe o ponad 1/3 od przeciętnych plonów osiąganych we wsi na podobnych glebach, stan inwentarza żywego wynosił 2 szt. bydła oraz do 5 szt. trzody chlewnej, tj. 0,26 szt. przeliczeniowej i nie przekraczał 0,4 szt. przeliczeniowej na 1 ha użytków rolnych. Ustalenia dokonane przez komisję lustracyjną, potwierdzające, że poziom produkcji w gospodarstwie K. G. znacznie odbiegał od średniej w gminie, mogły stanowić wystarczający materiał dowodowy będący podstawą do przejęcia ww. gospodarstwa na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz.U. Nr 21, poz. 118). W niniejszej sprawie mogła zostać spełniona przesłanka określona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów (Dz.U. Nr 11, poz. 58), tj. niewykorzystania rolniczego wszystkich gruntów ornych. W protokole z dnia 22 stycznia 1976 r., przejmującym gospodarstwo rolne K. G., wskazano bowiem, że w 1975 r. uprawiał 5 ha koniczyny, 1 ha jęczmienia oraz 0,5 ha ziemniaków, natomiast pozostała część gruntów (z ogólnej powierzchni 11,33 ha gruntów ornych) nie była uprawiana. Stan faktyczny i prawny nie dawał podstaw do stwierdzenia, że decyzje o przejęciu gospodarstwa wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W skardze na powyższą decyzję M. G. wniósł o jej uchylenie i stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w Jeleniewie z dnia [...] września 1975 r. W uzasadnieniu wskazał: Przed II Wojną Światową gospodarstwo było prowadzone prawidłowo, podobnie jak po zakończeniu wojny, aż do przełomu lat 60 i 70 XX wieku. W 1972 r. K. G. zebrał znaczne plony (groch), który został następnie podpalony, a pomimo zawartej umowy ubezpieczenia, zakład ubezpieczeń odmówił wypłaty odszkodowania. Posiana w tym samym roku koniczyna została całkowicie zniszczona przez klęskę deszczową. Były to inwestycje, które nie przyniosły zamierzonych rezultatów. Kolejną okolicznością mającą znaczny wpływ na sytuację gospodarstwa były dokonywane kradzieże inwentarza żywego, a wielokrotnie zgłaszanych wniosków sołtys Gminy nie uznał żeby powyższe kradzieże miały wpływ na funkcjonowanie gospodarstwa i wyliczane średnie. Kontrole gospodarstwa przeprowadzone zostały w dniu 10 kwietnia 1975 r., a więc jeszcze przed wszczęciem postępowania w sprawie, co nastąpiło w dniu 11 kwietnia 1975 r., z kontroli sporządzono także dwa, różniące się od siebie protokoły. Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził: W sprawie niniejszej orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a wyrok z dnia 20 października 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 224/08 (powinno być IV SA/Wa 244/08) nie został zaskarżony przez żadną ze stron. W wyroku tym Sąd wskazał, iż prowadząc postępowanie nieważnościowe Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi miał obowiązek ustalić, czy w dacie wydania decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego K. G. – w świetle obowiązujących wówczas przepisów oraz okoliczności faktycznych – istniały podstawy do wydania wskazanego rozstrzygnięcia, gdyż jak wynika ze zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów, gospodarstwo K. G. kwalifikowano jako spełniające przesłanki określone w § 1 ust. 1 pkt 2 i 3 rozporządzenia z dnia 26 marca 1968 r., tj. wykazujące niski poziom produkcji rolnej, a przy tym obsada bydła, trzody chlewnej i owiec wynosiła łącznie na 1 ha użytków rolnych mniej niż 0,4 szt. przeliczeniowej, co ustalono w trakcie przeprowadzonych w dniu 10 kwietnia 1975 r. kontroli w gospodarstwie, z których sporządzono dwa protokoły w różnych składach osobowych i formach (jeden odręcznie, drugi maszynopis), których dane w istotny sposób różniły się, co do ustaleń inwentarza żywego. W celu rozstrzygnięcia czy decyzja Naczelnika Gminy w Jeleniewie z dnia [...] września 1975 r. oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Wojewody Suwalskiego z dnia [...] grudnia 1975 r. wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa, niezbędne było wyjaśnienie czy obsada bydła, trzody chlewnej i owiec w gospodarstwie rolnym K. G. wynosiła łącznie na 1 ha użytków rolnych mniej niż 0,4 szt. przeliczeniowej, a organ powinien nadto wyjaśnić rozbieżności w protokółach, bowiem sam fakt osiągania przez rolnika niskiej produkcji rolnej zbóż i ziemniaków nie przesądzał o możliwości przejęcia jego gospodarstwa z urzędu na własność państwa za rentę. W celu wykonania zaleceń wyroku i wyjaśnienia powołanych wyżej rozbieżności przesłuchano świadków, na okoliczność ustalenia rzeczywistej obsady bydła, trzody chlewnej i owiec w gospodarstwie. Z przeprowadzonych przesłuchań wynikało, iż bliższy prawdziwemu stanowi rzeczy był protokół sporządzony maszynowo, wskazujący na mniejszą liczbę inwentarza. Członek Komisji Lustracyjnej, dokonującej oględzin gospodarstwa rolnego w dniu 10 kwietnia 1975 r., Janina Mackiewicz, zeznała, że odręczny protokół został sporządzony przez służbę rolną, która prawdopodobnie wnioskowała o przejęcie na własność Państwa przedmiotowego gospodarstwa rolnego, dopiero później Naczelnik Gminy powołał komisję, która sporządziła drugi protokół – maszynowy, protokół odręczny jest protokołem ogólnym, dopiero drugi protokół jest protokołem szczegółowym, sporządzonym po szczegółowym przeanalizowaniu przez komisję danych z okresu ostatnich 3 lat i przeprowadzeniu szczegółowej lustracji na miejscu. Zasadnie organ, po przeprowadzonym obszernym postępowaniu wyjaśniającym, uznał, iż brak jest podstaw do stwierdzenia, że stan faktyczny został przez Naczelnika Gminy w Jeleniewie ustalony z rażącym naruszeniem art. 7 i 77 k.p.a., co w konsekwencji miało doprowadzić do rażącego naruszenia prawa materialnego, tj. art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. Odnosząc się do protokołu lustracyjnego sporządzonego po wydaniu decyzji o przejęciu, tj. w dniu 22 stycznia 1976 r., w którym zostało wskazane, że K. G. w 1975 r. hodował 10 szt. owiec oraz 180 szt. gęsi, to ustalenia zawarte w tym protokole nie mogły mieć istotniejszego wpływu na wynik sprawy, bowiem nawet przyjmując te wartości i tak obsada bydła nie przekraczałby 0,4 szt. przeliczeniowej na 1 hektar użytków rolnych (wynosił on bowiem 0,35 szt. przeliczeniowej), zatem również w tej sytuacji zostałby wykazany niski stan inwentarza żywego w omawianym gospodarstwie. Słusznie także organ przyjął, iż brak jest dowodów na okoliczność, że stan gospodarstwa jest wynikiem klęski żywiołowej, czy też zdarzeń losowych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. G., prawidłowo reprezentowany, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne przez jego niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji uznanie, iż gospodarstwo ojca skarżącego wykazywało niski poziom produkcji rolnej; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów przez jego niezastosowanie, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, iż grunt orny objęty zaskarżoną decyzją nie był dotknięty klęską żywiołową lub wypadkiem losowym (w szczególności, gdy grunt wskutek podtopienia, wynikającego z nie uregulowanych stosunków wodnych, nie może być całkowicie wykorzystywany rolniczo); 3) naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7 i 77 k.p.a. przez ich niezastosowanie i niesprawdzenie z urzędu wszystkich istotnych faktów przywoływanych w toku procesu przez skarżącego oraz uznaniu za udowodnione zdarzeń, co do których istnieją wątpliwości, czy istotnie miały miejsce, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 4) naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 153 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i zaniechanie wyjaśnienia bezsprzecznie wątpliwości wynikających w dniu 10 kwietnia 1974 r. protokołów, co w konsekwencji doprowadziło do przyjęcia, iż postępowanie przed organem po przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA nie jest dotknięte wadą, która to wada umknęła ponownie rozpoznającemu sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi niósł o oddalenie skargi kasacyjnej, argumentując jak w zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Artykuł 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718), dalej "p.p.s.a.", stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1–6 p.p.s.a., należało zatem odnieść się do zasadniczych zarzutów stanowiących istotę podstaw kasacji. Oceniając zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał je za usprawiedliwione. Podstawą prawną decyzji Naczelnika Gminy w Jeleniewie o przejęciu gospodarstwa rolnego K. G. na własność skarbu Państwa był art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz.U. Nr 21, poz. 118), "ustawa". Stanowił on, że gospodarstwo rolne może być przejęte na własność Państwa za rentę również z urzędu, jeżeli wykazuje niski poziom produkcji rolnej, a rolnik osiągnął wiek 60 lat mężczyzna, a 55 lat kobieta lub zaliczony został do jednej z grup inwalidów. Jak z przepisu tego wynika decyzja, której stanowi on podstawę jest wydawana w ramach tzw. uznania administracyjnego. Orzekanie w ramach uznania administracyjnego nie oznacza dowolności organu, ale wykazania przesłanek, które zawiera przepis, dający podstawy do wydania rozstrzygnięcia. Przesłankami, które wskazuje art. 9 ust. 2 ustawy to, oprócz wieku rolnika lub zaliczenia do grupy inwalidzkiej, niski poziom produkcji gospodarstwa rolnego. Przepisy ustawy nie definiowały pojęcia niskiego poziomu produkcji gospodarstwa rolnego, a czyniło to rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów (Dz.U. Nr 11, poz. 58). Stosownie do § 1 ust. 1 tego rozporządzenia gospodarstwo o niskim poziomie produkcji to takie, które w ciągu ostatnich trzech lat nie wszystkie grunty wykorzystuje rolniczo lub plony czterech zbóż i ziemniaków były niższe co najmniej o 1/3 od przeciętnych plonów osiąganych w danej wsi na podobnych glebach, a obsada bydła, trzody chlewnej i owiec wynosiła łącznie na 1 ha użytków rolnych mniej niż 0,4 szt. przeliczeniowej. W niniejszej sprawie orzekał już sąd administracyjny, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 20 października 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 224/08 – prawomocnym – wskazał na rozbieżności co do protokółów z dnia 10 kwietnia 1974 r., ustalających stan gospodarstwa K. G. i zalecił ich wyjaśnienie, przede wszystkim jeśli idzie o obsadę zwierząt w gospodarstwie. Ocena ta była wiążąca i w postępowaniu zostali przesłuchani świadkowie. Ich zeznania wątpliwości co do stanu zwierząt w gospodarstwie nie wyjaśniły na tyle, aby można było stwierdzić, dane którego protokołu obrazują stan gospodarstwa. Przy tym kolejny protokół, sporządzony już po wydaniu decyzji o przejęciu gospodarstwa, posiadał jeszcze inne dane. Postępowanie administracyjne ma na celu takie wyjaśnienie stanu sprawy, aby nie było wątpliwości co do tego, że przesłanki stanowione przez przepis, będący podstawą postępowania i orzekania, zostały wykazane. Jeżeli pewności takiej nie ma, bowiem wątpliwości istnieją nie można mówić o spełnieniu przesłanek. Ma to znaczenie zwłaszcza przy orzekaniu w ramach uznania administracyjnego. Istnienie wątpliwości w takiej formie orzekania oznacza dowolność rozstrzygnięcia. Szczególnego znaczenia nabiera to w sprawach, w których następuje pozbawienie właścicieli tytułu prawnego – prawa własności. W niniejszej sprawie nie można bez wątpliwości uznać, że zaistniały wszystkie przesłanki do uznania gospodarstwa rolnego K. G. za wykazujące niski poziom produkcji, a w takiej sytuacji można uznać, że decyzja o przejęciu gospodarstwa naruszała prawo, a naruszenie to można zakwalifikować jako to, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 188 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a.