I OSK 2585/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej U.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 stycznia U.S. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] maja 2017 r., nr [...], [...] w przedmiocie zasiłku celowego specjalnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 766/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w punkcie pierwszym oddalił skargi U.S. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] maja 2017r., nr [...],[...] w przedmiocie zasiłku celowego specjalnego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W dniu [...] lutego 2017 r. skarżąca złożyła wnioski o przyznanie zasiłków celowych na opłacenie należności na energię elektryczną oraz czynsz. Prezydent M. decyzjami z dnia [...] marca 2017 r., nr [...],[...] orzekł o odmowie przyznania skarżącej wnioskowanych świadczeń w formie zasiłku celowego specjalnego na opłacenie należności za energię elektryczną i należności za czynsz, wskazując w uzasadnieniach decyzji, że skarżąca jest osobą bezrobotną zarejestrowaną w [...] Urzędzie Pracy, bez prawa do zasiłku, posiada orzeczenie o lekkim stopniu niepełnosprawności przyznane do dnia [...] kwietnia 2019 r., jest jednak zdolna do pracy na otwartym rynku pracy. Z wywiadu środowiskowego wynika, że skarżąca prowadzi gospodarstwo domowe wraz z synem. Rodzina zamieszkuje w dwupokojowym mieszkaniu z zasobów [...] Towarzystwa Budownictwa Społecznego (dalej: TBS). Z oświadczeń skarżącej wynika, że zalega z opłatami za mieszkanie, jednak na podstawie przedłożonej przez skarżącą dokumentacji ustalono, że w styczniu 2017 r. uiszczono tytułem spłaty zadłużenia za czynsz łączną kwotę [...] zł (tj. [...] zł + [...] zł). Dokonano również opłaty za energię elektryczną w wysokości [...] zł oraz za gaz [...] zł. Spłata zadłużenia, jak oświadczyła skarżąca nastąpiła z pożyczki udzielonej przez matkę skarżącej. Organ wskazał, że dochód rodziny skarżącej w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosków wyniósł [...] zł, na co składają się: zarobki syna skarżącej M.S. w kwocie [...] zł, dochody skarżącej z tytułu pracy dorywczej, jako konsultantki firmy [...] w wysokości [...] (co łącznie dało kwotę [...] zł) oraz pomoc matki M.S. w wysokości [...] zł. Zatem dochód rodziny w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku przekroczył kryterium dochodowe, tj. kwotę 1.028 zł. Nadto organ ustalił, że skarżąca od wielu lat korzystała ze stałej pomocy finansowej swoich rodziców (a po śmierci ojca z pomocy finansowej matki). Ze zgromadzonej dokumentacji wynika, że w okresie ostatnich 5 lat skarżąca uzyskała od swojej rodziny pomoc finansową w łącznej wysokości [...] zł. W opinii organu wysokość otrzymywanych przez skarżącą kwot pieniężnych oraz brak zobowiązań do ich zwrotu, wyklucza możliwość potraktowania tych środków jako pożyczki. Dlatego organ uznał pomoc matki udzieloną skarżącej w styczniu 2017 r. w wysokości [...] zł za dochód rodziny skarżącej i ustalił ten dochód na łączną kwotę [...] zł, co przekracza ustawowe kryterium dochodowe o kwotę [...] zł. Z tych powodów organ ustalił, że skarżąca nie spełnia warunków art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, gdyż nastąpiło przekroczenie kryterium dochodowego, a zatem można rozważać jedynie zastosowanie art. 41 ustawy o pomocy społecznej, dotyczącego zasiłku celowego specjalnego. Organ wskazał również na brak współpracy skarżącej z pracownikiem socjalnym, który wielokrotnie proponował jej skorzystanie z oferty Klubu Integracji Społecznej (dalej: KIS) celem aktywizacji zawodowej, brak zainteresowania uczestnictwem w KIS przy jednoczesnym braku skutecznego podjęcia zatrudnienia, przez co wykazała brak starań w poprawie swojej sytuacji zawodowej oraz zdrowotnej. W odwołaniach skarżąca zarzuciła, że w decyzjach zawarto przekłamania dotyczące jej sytuacji osobistej oraz sytuacji życiowej jej matki. Podniosła, że nieprawdziwy jest zarzut nie podejmowania pracy i brak starań o poprawę własnej sytuacji materialnej, gdyż jak zaznaczyła dostarczała pracownikom MOPS-u ksera wysyłanych aplikacji CV. Stwierdziła także, że chętnie skorzysta z konkretnej oferty pracy za min. 1.450 zł netto, natomiast praca z KIS za kwotę 450 zł miesięcznie nie poprawi jej sytuacji osobistej i nie wystarczy na pokrycie opłat. W kolejnych pismach skarżąca podkreśliła swoja trudną sytuację życiową oraz złą sytuację zdrowotną matki, którą czekał zabieg operacyjny, a także wskazała na rosnące zaległości w opłatach za czynsz i za media. Decyzjami z dnia [...] maja 2017r. nr [...],[...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy zaskarżone decyzje organu pierwszej instancji. W uzasadnieniach decyzji organ odwoławczy powołał art. 41 ustawy o pomocy społecznej oraz wskazał, że w przedmiotowych sprawach brak podstaw do przyznania wnioskowanej formy pomocy głównie z uwagi na niewłaściwą postawę skarżącej, która przejawia się w braku współpracy z pracownikiem socjalnym oraz w jej niewystarczających działaniach w celu zapewnienia rodzinie dochodów gwarantujących podstawowe, a zarazem niezbędne potrzeby życiowe i bytowo - mieszkaniowe. Kolegium podkreśliło, że skarżącej przedstawiono możliwość skorzystania z oferty Klubu Integracji Społecznej w zakresie edukacji w poszukiwaniu zatrudnienia jak i docelowo objęcia pomocą w postaci zatrudnienia w ramach prac społecznie użytecznych, dzięki czemu uzyskałaby stałe źródło dochodu. W konsekwencji Kolegium wskazało na brak właściwej postawy skarżącej w kierunku form aktywizacji zawodowej, która podważa zasadność i konieczność jej udział w zajęciach KIS, nie jest zainteresowana pracami interwencyjnymi. Zdaniem Kolegium, organ I instancji dokładnie przeanalizował okoliczności sprawy i nie przekraczając granic uznania administracyjnego, prawidłowo odmówił skarżącej przyznania świadczenia w formie zasiłku celowego. W skargach do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie U.S. zarzuciła błąd w ustaleniach faktycznych polegających na przyjęciu, że pożyczka udzielona jej przez matkę wchodzi w skład dochodu jej rodziny oraz że ma niewłaściwą postawę w kierunku aktywizacji zawodowej, podczas, gdy przez cały czas aktywnie poszukuje pracy, o czym świadczą przekazane pracownikom podania CV. Zarzuciła także naruszenie prawa materialnego, poprzez błędna wykładnię art. 41 ustawy o pomocy społecznej i przyjęcie, że jej problemy zdrowotne, liczne zobowiązania wobec TBS sp. z o.o., posiadanie statusu bezrobotnego nie stanowi okoliczności uzasadniającej do uzyskania zasiłku celowego na zakup żywności na przygotowanie jednego posiłku dziennie. Z tych względów skarżąca domagała się zmiany zaskarżonych decyzji przyznania jej wnioskowanych zasiłków, ewentualnie uchylenia zaskarżonych decyzji i przekazania spraw do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o ich oddalanie w całości podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargi Sąd wskazał, że ustawodawca wielką wagę przywiązuje do współdziałania świadczeniobiorcy z pracownikami pomocy społecznej. Obowiązek współdziałania w każdym przypadku należy indywidualizować w odniesieniu do osoby wnioskującej, czy korzystającej z pomocy społecznej i sytuacji, w jakiej się znajduje. Zdaniem Sądu, organy mogły domagać się takiego współdziałania od skarżącej, która od wielu lat korzysta z tych świadczeń, zwłaszcza że skarżąca jest osobą wykształconą i nie jest osobą nieporadną, o czym świadczą podejmowane przez nią działania czy też rodzaj podejmowanych przez nią dotychczas prac (co wynika z jej życiorysu dołączonego przez nią do skargi). Zdaniem Sądu organy prawidłowo wyliczyły dochód skarżącej, który przekracza znacznie kryterium dochodowe z art. 8 u.p.s., wynoszące 1028 zł. W konsekwencji podstawę wydania decyzji stanowił art. 41 ust. 1 u.p.s. Sąd I instancji podzielił stanowisko organów, że przesłanką umożliwiającą przyznanie świadczeń w trybie art. 41 ust. 1 u.ps. jest istnienie szczególnie uzasadnionego przypadku w sytuacji socjalno-bytowej osoby ubiegającej się o przyznanie pomocy. Za szczególnie uzasadniony uznać należy przypadek, gdy sytuacja życiowa osoby lub rodziny pozwala stwierdzić, że dysponująca własnym dochodem, (przekraczającym ustawowe kryteria) osoba nie jest w stanie zabezpieczyć we własnym zakresie podstawowych potrzeb życiowych. W przedmiotowej sprawie organ słusznie nie dopatrzył się takiego przypadku. Skarżąca nie spełnia kryterium dochodowego, ponieważ jej dochód w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosków wynosił [...] zł. Dodatkowo, co organ prawidłowo podkreślał, skarżąca jest zdolna do pracy i nie jest skłonna do podjęcia współpracy w ramach KIS. Sąd podkreślił, że pomimo znacznej pomocy finansowej ze strony rodziców, skarżąca, od lat objęta jest pomocą organów pomocy społecznej, co jednoznacznie wynika z analizy akt administracyjnych. W szczególności decyzjami Prezydenta [...] z dni [...] grudnia 2017 r., skarżącej przyznano: • zasiłek celowy na zakup żywności w kwocie [...] zł dla skarżącej i jej syna na miesiąc grudzień 2016 r., • zasiłek celowy na zakup żywności w kwocie [...] zł dla skarżącej i jej syna na miesiąc styczeń 2017 r., • zasiłek celowy dofinansowanie do czynszu w kwocie [...] zł, • zasiłek celowy dofinansowanie do energii elektrycznej w kwocie [...] zł, Takich decyzji przyznających skarżącej i jej synowi świadczenia z pomocy społecznej było znacznie więcej. Sąd powołał tylko decyzje z grudnia 2017 r. Zatem organ rozpoznając wnioski skarżącej w miarę swoich możliwości udziela jej pomocy. Dodatkowo organ odmawiając przyznania skarżącej zasiłku celowego miał na uwadze, że skarżąca samodzielnie poradziła sobie z pokryciem kosztów czynszu za miesiące styczeń i luty 2017 r., ponieważ w dniu [...] stycznia 2017 r. skarżąca wpłaciła za czynszu [...] zł, [...] zł za energię elektryczną, oraz [...] zł w dniu [...] stycznia 2017 r. i [...] zł za gaz w dniu [...] stycznia 2017 r. Zatem potrzeby skarżącej w tym zakresie zostały zaspokojone. Fakt wypowiedzenia skarżącej umowy najmu w czerwcu 2017 r. przez TBS czy też pogorszenie stanu zdrowia matki skarżącej (o czym świadczy przedłożona karta informacyjna z jej pobytu w szpitalu od [...] do [...] maja 2017 r.) nie może stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Okoliczności te wystąpiły bowiem po wydaniu decyzji przez organ I instancji. Organy w przedmiotowej sprawie wydając decyzje odmowne nie przekroczyły granic swobodnego uznania. W ocenie Sądu I instancji zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. prawidłowo ustalono stan faktyczny, co znajduje oparcie w materiale dowodowym i uzasadnieniach decyzji sporządzonych zgodnie z art. 107 k.p.a. Organ w sposób przekonywujący opisał również postawę skarżącej, którą uznać należy za postawę roszczeniową. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła U.S. domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w punkcie pierwszym oraz zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 41 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej polegające na błędnej kontroli zgodności działania organów administracji i podejmowanych przez nie rozstrzygnięć z prawem, ze skutkiem pośrednim dla skarżącej, a to uznanie za prawidłowe nie przyznanie zasiłku celowego specjalnego skarżącej przy prawidłowo ustalonym stanie faktycznym. W uzasadnieniu wskazano, że odmowa przyznania pomocy skarżącej w "odpowiednim" momencie spowodowała brak możliwości "wyjścia" z systemu pomocy społecznej i umożliwienia skarżącej samodzielnego i odpowiedzialnego życia w społeczeństwie. Nieprzyznanie przedmiotowego zasiłku w odpowiednim dla skarżącej, momencie spowodowało nieuniknione konsekwencje w postaci wypowiedzenia umowy najmu przez TBS. Wytoczone zostało powództwo o opróżnienie lokalu toczące się przed Sądem Rejonowym dla K. w K. Brak właściwej kontroli decyzji organu administracyjnego wynikowo może doprowadzić do utraty "dachu nad głową" skarżącej, co przeczy zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia przy odwołaniu się do zasad ogólnych zawartych w ustawie o pomocy społecznej, w tym przede wszystkim do ustawowej definicji pomocy społecznej określonej w .art. 2 ust. 1 ustawy zgodnie, z którą pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, jak słusznie wskazał Sąd. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej jako "p.p.s.a."), rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie opiera się na usprawiedliwionych podstawach. Podniesiono w niej jedynie zarzut naruszenia prawa materialnego – art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2016r. poz. 930 ze zm.), zwanej dalej ustawą, przyznając, że stan faktyczny sprawy ustalony został w sposób właściwy. Art. 41 ustawy nie zawiera w swej strukturze jednostek redakcyjnych - ustępów. Obejmuje natomiast dwa punkty i przyjąć należy, że podstawę kasacyjną stanowi art.41 pkt 1 ustawy, zgodnie z którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Skoro strona skarżąca nie kwestionuje w skardze kasacyjnej ustaleń faktycznych poczynionych przez organy administracji, Naczelny Sąd Administracyjny nie ma możliwości ich weryfikowania. Zatem zarówno co do wysokości dochodów strony skarżącej, jak i wszelkich okoliczności faktycznych dotyczących jej warunków życiowych i materialnych należy oprzeć się na ustaleniach organów pomocy społecznej zaakceptowanych przez sąd I instancji. Wywód zawarty w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zdaje się zmierzać do wykazania, że sąd I instancji wadliwie nie uznał przypadku skarżącej za szczególnie uzasadniony i pozwalający na przyznanie specjalnego zasiłku celowego, pomimo tego, że nieprzyznanie zasiłku mogło doprowadzić do utraty przez skarżącą dachu nad głową. Zarzut ten jest jednak nieuzasadniony. Sąd I instancji przeanalizował sytuację materialną skarżącej i zakres udzielanej jej pomocy z środków publicznych i słusznie uznał, że organy pomocy społecznej nie przekroczyły granic uznania administracyjnego uzasadniając decyzje odmawiające przyznania skarżącej zasiłku celowego specjalnego. Sąd rozważał możliwość wywiązania się przez skarżącą z jej zobowiązań, związanych z potrzebami mieszkaniowymi samodzielnie, wskazując że stosowne opłaty (czynsz, gaz, woda) zostały poczynione przez skarżącą jeszcze w styczniu 2017r., podczas gdy wniosek o zasiłek celowy specjalny został złożony w dniu [...] lutego 2017r. Trafnie zwrócił uwagę sąd I instancji, że wypowiedzenie umowy najmu dokonane w czerwcu 2017r, po wydaniu zaskarżonej decyzji nie mogło mieć znaczenia dla oceny jej zgodności z prawem. Zarzuty skargi kasacyjnej nie prowadzą do wniosku, że w sprawie występują szczególne okoliczności, o których mowa w art. 41 pkt 1 ustawy. W tym stanie sprawy skarga kasacyjna nie mogła być uznana za opartą na usprawiedliwionych podstawach i podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku ustanowionego dla skarżącej pełnomocnika z urzędu o przyznanie wynagrodzenia z tytułu udzielonej pomocy prawnej, gdyż o przyznaniu lub odmowie przyznania pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia, orzeka w drodze odrębnego postanowienia wydanego na posiedzeniu niejawnym, referendarz sądowy (art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) albo sąd (art. 258 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a). W związku z powyższym o wynagrodzeniu pełnomocnika z tytułu udzielonej z urzędu pomocy prawnej rozstrzygnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie.