I OSK 2586/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 26 września 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 70/18 o odrzuceniu skargi K. B. na informację komisji konkursowej o niespełnieniu wymogów formalnych konkursu na wolne stanowisko urzędnicze w zakładzie budżetowym postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 26 kwietnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił skargę K. B. na informację komisji konkursowej o niespełnieniu wymogów formalnych konkursu na wolne stanowisko urzędnicze w zakładzie budżetowym oraz zwrócił skarżącemu uiszczony wpis sądowy od skargi w kwocie 200 zł. Powyższe postanowienie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Zarządzeniem z [...] maja 2017 r. Wójt Gminy C. powołał Komisję Konkursową w celu przeprowadzenia postępowania konkursowego w sprawie naboru na wolne stanowisko urzędnicze w gminnym zakładzie budżetowym W. Z informacji Przewodniczącego Komisji Konkursowej z [...] maja 2017 r. wynika, że w odpowiedzi na ogłoszony nabór wpłynęły trzy oferty. Komisja Konkursowa po ich przeanalizowaniu stwierdziła, że jedna osoba spełnia niezbędne wymagania określone w ogłoszeniu o naborze. W dniu [...] maja 2017 r. K. B. wniósł do Wójta Gminy C. pismo zatytułowane "odwołanie od decyzji komisji przeprowadzającej nabór na stanowisko Kierownika W.", w którym zakwestionował stanowisko Komisji Konkursowej dotyczące niespełnienia przez niego wymagań określonych w ogłoszeniu. W dniu [...] maja 2017 r. Wójt Gminy C. zatwierdził rozstrzygnięcie Komisji Konkursowej, zaś [...] maja 2017 r. w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Gminy C. opublikowana została informacja o wynikach naboru. Pismem z 23 czerwca 2017 r. K. B. wniósł skargę na rozstrzygnięcie Komisji Konkursowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie postanowieniem z dnia 17 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 813/17, odrzucił skargę jako niedopuszczalną, uznając, że skarga K. B. dotyczy informacji komisji konkursowej o niespełnieniu wymogów formalnych konkursu na wolne stanowisko urzędnicze w zakładzie budżetowym. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 13 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2540/17, uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazał, że spór w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny przedmiotu zaskarżenia, bo on określa charakter kwestionowanego aktu, a zatem determinuje właściwość sądu administracyjnego. Wedle skarżącego skarga z 23 czerwca 2017 r. obejmowała swym zakresem nie tylko informację komisji konkursowej o niespełnieniu warunków formalnych przez kandydata na stanowisko urzędnicze kierownika, ale również żądanie merytorycznej oceny wyników postępowania konkursowego stwierdzonych pismem z 30 maja 2017 r. Natomiast Sąd I instancji uznał, iż skarga ta dotyczyła wyłącznie informacji komisji konkursowej o niespełnieniu przez skarżącego wymogów formalnych konkursu. Naczelny Sąd Administracyjny przytaczając uchwałę z 13 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OPS 5/14, stwierdził, że zaskarżeniu podlega rozstrzygnięcie o wyborze kandydata na wolne stanowisko urzędnicze, zaś w ramach tej skargi możliwe jest również kwestionowanie uchybień dokonanych w toku naboru (postępowania konkursowego). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z treści skargi K. B. wynikało wprost, iż skarży on nie tyle informację komisji konkursowej o niespełnieniu przez niego wymogów formalnych konkursu, ale przede wszystkim ostateczne rozstrzygnięcie z [...] maja 2017 r. w sprawie wyboru na to stanowisko J. S. Jeżeli Sąd I instancji miał jakiekolwiek wątpliwości, co jest przedmiotem zaskarżenia, to na podstawie art. 49 § 1 p.p.s.a. powinien wezwać skarżącego do uzupełnienia braków formalnych skargi poprzez jej sprecyzowanie, zwłaszcza, że skarga została sporządzona osobiście przez stronę. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że pominięcie przez Sąd I instancji tej czynności stanowiło uchybienie, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Należy bowiem uwzględnić, że od tego jaki akt faktycznie skarżący zaskarżył, zależy dopuszczalność skargi ze względu na zakres właściwości wojewódzkiego sądu administracyjnego. Potwierdza to zatem konieczność precyzyjnego określenia przedmiotu sprawy. Ponownie rozpatrując sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny zarządzeniem z 16 lutego 2018 r. wezwał skarżącego do usunięcia braków formalnych skargi. W wyznaczonym terminie K. B. nadesłał pismo procesowe, w którym wyjaśnił, że zaskarżonymi czynnościami, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., są akty i czynności dokonane przez Wójta w toku postępowania konkursowego w sprawie wyboru na wolne stanowisko urzędnicze kierownika W., a więc: 1) określenie i zatwierdzenie przez Wójta Gminy C. wymagań niezbędnych dla stanowiska zawartych w ogłoszeniu o naborze na wolne stanowisko urzędnicze kierownika W. (opublikowane w dniu 10 maja 2017 r. w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Gminy C.), 2) zatwierdzenie przez Wójta Gminy C. wyników naboru na ww. stanowisko w tym: a) niedopuszczenie (odrzucenie) kandydatury K. B. (informacja opublikowana w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Gminy C. 23 maja 2017 r.), b) wybór na wolne stanowisko urzędnicze kierownika W. J. S., a więc osoby, która nie posiada kwalifikacji zawodowych wymaganych do wykonywania pracy na ww. stanowisku. Ponadto wyjaśnił, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa stanowi jego pismo z [...] maja 2017 r. skierowane do Wójta Gminy C. a zatytułowane "odwołanie", na które otrzymał odpowiedź organu w piśmie z [...] maja 2017 r. Ponownie odrzucając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wskazał na stanowisko wyrażone w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OPS 5/14, w którym dokonano analizy kwestii kognicji sądów administracyjnych w przedmiocie uchwały komisji konkursowej o odmowie dopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego na stanowisko dyrektora szkoły. W uzasadnieniu uchwały stwierdzono, iż poszczególne czynności podejmowane w postępowaniu konkursowym przez komisję, w tym czynność polegająca na odmowie dopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego, która przyjmuje formę uchwały zamieszczonej w protokole po przeprowadzeniu tego postępowania, nie mieszczą się w kategoriach aktów oraz czynności wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Podejmowane przez komisję czynności nie są ani rozstrzygnięciami indywidualnymi, decyzjami administracyjnymi lub postanowieniami, ani też nie są aktem prawa miejscowego lub też "innym aktem podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej". Rozstrzygnięcie komisji nie może też być kwalifikowane jako "inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa". Czynności komisji konkursowej pozostają zatem poza zakresem art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy skarżący wezwany został do usunięcia braków formalnych skargi poprzez dokładne wskazanie zaskarżonego aktu lub czynności związanych z postępowaniem konkursowym, oznaczenie organu, którego działania skarga dotyczy, a także mając na uwadze brzmienie art. 52 i 53 p.p.s.a. przed wejściem w życie 1 czerwca 2017 r. ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw - wskazanie i załączenie dowodu, że skarżący wezwał właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Ustaliwszy, po wezwaniu skarżącego, przedmiot zaskarżenia Sąd pierwszej instancji wskazał, że czynność w postaci niedopuszczenia K. B. do kolejnego etapu naboru na kierownicze stanowisko urzędnicze została dokonana przez Komisję Konkursową, a nie przez Wójta, zaś czynności poprzedzające zatwierdzenie przez Wójta [...] maja 2017 r. rozstrzygnięcia konkursu, tj. określenie i zatwierdzenie przez Wójta Gminy C. wymagań niezbędnych dla stanowiska zawartych w ogłoszeniu o naborze na wolne stanowisko urzędnicze oraz niedopuszczenie przez Komisję Konkursową kandydatury K. B. do II etapu konkursu, pozostają poza zakresem art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Czynność polegająca na ogłoszeniu naboru na wolne kierownicze stanowisko urzędnicze nie ma charakteru indywidualnego aktu administracyjnego – nie odnosi się do skonkretyzowanego podmiotu w kontekście jego praw i obowiązków. Ma ona wyłącznie charakter czynności faktycznej. W tym zakresie skarga podlega więc odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przedmiotem skargi mógł natomiast skarżący uczynić dokonane przez Wójta Gminy C. [...] maja 2017 r. zatwierdzenie wyników naboru. Zgodnie jednak z ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw przepisy art. 52 i art. 53 p.p.s.a., w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Oznacza to, że do aktu Wójta o zatwierdzeniu konkursu z dnia [...] maja 2017 r. mają zastosowanie przepisy art. 52 i 53 w brzmieniu dotychczasowym, obowiązującym przed dniem wejścia w życie tejże nowelizacji. W niniejszej sprawie zatwierdzenie przez Wójta Gminy C. wyników konkursu miało miejsce [...] maja 2017 r., a zatem w sprawie zastosowanie mają przepisy art. 52 i 53 p.p.s.a. przed dokonaną nowelizacją. Oznacza to, że skarga K. B. powinna była zostać poprzedzona wezwaniem Wójta na piśmie - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Informacja o wyniku naboru została zamieszczona w Biuletynie Informacji Publicznej w dniu [...] maja 2017 r. i od tego dnia rozpoczął dla niego bieg 14-dniowy termin do wezwania organu na piśmie do usunięcia naruszenia prawa. W ocenie Sądu pierwszej instancji skarżący nie przedłożył dowodu, że wezwał Wójta do usunięcia naruszenia prawa. Za takie nie może zostać uznane pismo skarżącego z [...] maja 2017 r., bowiem zostało ono skierowane do organu przed dniem wydania przez Wójta Gminy C. aktu o zatwierdzeniu konkursu ([...] maja 2017 r.), a ponadto dotyczy czynności Komisji Konkursowej z dnia [...] maja 2017 r. – informacji o niespełnieniu wymogów formalnych konkursu na wolne stanowisko urzędnicze w zakładzie budżetowym W., która - jak już wskazano – nie podlega zaskarżeniu. Brak wezwania do usunięcia naruszenia prawa uniemożliwia wniesienie skargi na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i w konsekwencji skutkuje odrzuceniem skargi jako niedopuszczalnej, stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a w zw. z art. 52 § 3 i art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym w dniu 30 maja 2017 r. Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wniósł K. B., reprezentowany przez radcę prawnego, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 52 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie na skutek błędnego uznania, że skarga nie została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa w sytuacji, gdy pismo skarżącego z [...] maja 2017 r. nosi wszelkie konieczne cechy, by uznać je za taki środek zaskarżenia; 2. art. 52 § 3 i 4 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi w sytuacji, gdy skarga została wniesiona po udzieleniu odpowiedzi przez Wójta na zawarte w piśmie z [...] maja 2017 r. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, co oznacza, że skarga została wniesiona w terminie; 3. art. 6, art. 52 § 3 in fine w zw. z art. 134 § 2 i art. 166 p.p.s.a. poprzez brak oceny czy uchybienie terminu do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa nie nastąpiło bez winy skarżącego, skoro nie ustalono kiedy skarżący faktycznie dowiedział się o wydaniu ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie konkursu, a od następnego dnia, tj. 1 czerwca 2017 r. obowiązywała już ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw umożliwiająca wniesienie skargi bez konieczności poprzedzenia jej wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, co oznacza, że skarżący nie ponosi winy w ewentualnym uchybieniu terminu do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa; 4. a w konsekwencji naruszenie art. 45 Konstytucji RP poprzez pozbawienie skarżącego prawa do sądu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w sprawie nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych przytoczonych w skardze kasacyjnej. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż postanowieniem z 13 grudnia 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że z treści skargi K. B. wprost wynika, że skarży on ostateczne rozstrzygnięcie z [...] maja 2017 r. w sprawie wyboru na stanowisko urzędnicze kierownika J. S. Powyższą okoliczność potwierdził skarżący w odpowiedzi na wezwanie Sądu pierwszej instancji z 16 lutego 2018 r. do uzupełnienia braków skargi. Z tej odpowiedzi wynika też, że przedmiotem zaskarżenia są również: określenie i zatwierdzenie przez Wójta wymagań dla stanowiska zawartych w ogłoszeniu o naborze, zatwierdzenie wyników tego naboru i niedopuszczenie kandydatury skarżącego. Sąd pierwszej instancji odrzucił skargę K. B. w zakresie czynności Wójta poprzedzających ostateczne rozstrzygnięcie z [...] maja 2017 r., w tym kwestii związanych z ogłoszeniem naboru na wolne stanowisko. Skarżący nie podniósł w skardze kasacyjnej zarzutów podważających to stanowisko, w tym zakresie zaskarżone postanowienie nie podlega więc kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Istota niniejszej sprawy sprowadza się więc do oceny charakteru pisma skarżącego z [...] maja 2017 r. – czy stanowi ono, zgodnie z jego nazwą, "odwołanie od decyzji komisji...", czy też należy je uznać za wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w rozumieniu art. 52 § 3 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym do 31 maja 2017 r. Jak trafnie bowiem zauważył Sąd pierwszej instancji, przedmiotowa skarga dotyczy aktu lub czynności Wójta dokonanej przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, a zgodnie z zawartym w niej art. 17 ust. 2 - przepisy art. 52 i art. 53 p.p.s.a. w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Zatem dla skutecznego zaskarżenia skargą do wojewódzkiego sądu administracyjnego wyników przedmiotowego konkursu zatwierdzonych pismem z [...] maja 2017 r. należało uprzednio wezwać Wójta do usunięcia naruszenia prawa. Brak tego wezwania skutkuje odrzuceniem skargi z uwagi na jej niedopuszczalność. W niniejszej sprawie skarżący pismem z [...] maja 2017 r. zatytułowanym "odwołanie" usiłował zaskarżyć "decyzję" komisji przeprowadzającej nabór na stanowisko Kierownika W., którą to decyzją nie został on dopuszczony do kolejnego etapu naboru z uwagi na niespełnienie warunków formalnych. Odwołanie to wniesione zostało przed zakończeniem naboru na wolne stanowisko urzędnicze, bowiem dopiero [...] maja 2017 r. komisja wyłoniła do zatrudnienia J. S., zaś Wójt Gminy zatwierdził wynik naboru. Nie sposób zatem uznać pisma skarżącego z [...] maja 2017 r. jako wezwania do usunięcia naruszenia prawa w związku z naborem, który został rozstrzygnięty tydzień później. Wezwanie to należy uznać za przedwczesne. Niedopuszczalne jest bowiem skarżenie rozstrzygnięcia, które jeszcze nie zapadło. Wobec tego, że w niniejszej sprawie skarżący nie wezwał organu do usunięcia naruszenia prawa przed wniesieniem skargi na rozstrzygnięcie konkursu na wolne stanowisko urzędnicze w zakładzie budżetowym, skarga podlegała odrzuceniu z uwagi na jej niedopuszczalność, o czym prawidłowo orzekł Sąd pierwszej instancji. W związku z powyższym na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty naruszenia art. 52 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 6, art. 52 § 3 w zw. z art. 134 § 2 i art. 166 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji nie musiał i nie mógł badać czy uchybienie terminu do wniesienia skargi nastąpiło bez winy skarżącego, ponieważ ten nie wniósł wymaganego prawem wezwania do usunięcia naruszenia prawa, które to w obowiązującym wówczas stanie prawnym było warunkiem niezbędnym do wniesienia skargi. Brak ten w istocie spowodował, że nawet nie rozpoczął się dla skarżącego bieg do wniesienia w sprawie skargi. Trudno zatem rozważać kwestię uchybienia terminu do jej wniesienia. Za nietrafny należy uznać także zarzut naruszenia art. 45 Konstytucji RP. Jak bowiem wynika z piśmiennictwa oraz orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego prawo do sądu może być ograniczone np. poprzez samo ukształtowanie postępowania przed sądem w sposób respektujący określone procedury (co do zasad inicjowania postępowania, terminów procesowych i materialnych, opłat, reprezentacji stron przed sądem, rygorów postępowania dowodowego etc.). Za jedno z takich ograniczeń należy uznać wymóg poprzedzenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego wnioskiem o usunięcie naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym do 31 maja 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzega w tej regulacji niezgodności z Konstytucją RP. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.