I OSK 259/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.), Sędziowie NSA Marek Stojanowski, , Elżbieta Stebnicka, Protokolant Iwona Sadownik, po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. S.A. w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 7 lipca 2004 r. sygn. akt SA/Bd 2289/03 w sprawie ze skargi T. S. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie ograniczenia korzystania z nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 7 lipca 2004 r., II SA/Bd 2289/03, uchylił decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ograniczenia korzystania z nieruchomości. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Decyzją z dnia [...] Starosta [...] na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 200 r. nr 46, poz. 543 z późn. zm.) ograniczył sposób korzystania z części nieruchomości T. S. o pow. 126 m2 – działka nr 84/1 położonej w [...] gm. [...] poprzez udzielenie E. S.A. w [...] zezwolenia na przeprowadzenie na tej nieruchomości kabla światłowodowego mającego służyć do sterowania przepływem gazu w gazociągu tranzytowym "Jamał - Europa Zachodnia" oraz na wykonanie rekultywacji gruntów po zakończeniu prac na tej nieruchomości. Wojewoda Kujawsko-Pomorski decyzją z 9 lipca 2002 r. uchylił zaskarżoną przez T. S. decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Decyzja ta została uchylona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 24 lipca 2003 r., SA/Bd 827/03. Decyzją z dnia [...] Wojewoda Kujawsko-Pomorski utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...]. W uzasadnieniu stwierdził, że w sprawie zostały spełnione przesłanki z art. 124 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami do udzielenia inwestorowi zezwolenia na przeprowadzenie na przedmiotowej nieruchomości kabla światłowodowego – inwestor posiada decyzję Wojewody Włocławskiego z dnia 14 grudnia 1994 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji, a jego wystąpienie o wydanie zezwolenia było poprzedzone bezskutecznymi rokowaniami z właścicielem nieruchomości. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego T. S. podniósł, że decyzja o lokalizacji inwestycji dotyczyła wyłącznie gazociągu, a nie światłowodu, w uzasadnieniu decyzji nie odniesiono się do faktu zakończenia budowy gazociągu oraz do postępowania karnego w sprawie nielegalności budowy linii światłowodowej. Powołanym wcześniej wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd stwierdził, że skarżący w odwołaniu od decyzji organu i instancji podnosił, że budowa gazociągu została już zakończona, a Wojewoda uznał za zbędne ustosunkowanie się do tego zarzutu jako niemającego wpływu na wynik sprawy, gdyż jest to problem wyłącznie z zakresu prawa budowlanego. Inwestor pismem z 1 grudnia 1999 r. powołując się na art 54, 55 i 57 Prawa budowlanego zawiadomił Starostwo Powiatowe w [...] o zakończeniu robót budowlanych, montażowych i instalacyjnych umożliwiających bezpieczną eksploatacje gazociągu tranzytowego "Jamał – Europa Zachodnia" przebiegającego przez teren czterech gmin oraz, że system łączności SCADA zostanie uruchomiony w terminie późniejszym. Sąd uznał brak ustosunkowania się Wojewody do wskazanego zarzutu za wadę postępowania. Uznano również, że skoro przepis art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami zamieszczony jest w rozdziale 4 działu III ustawy normującym wywłaszczanie nieruchomości, to w sprawie musi mieć również zastosowanie art. 112 ustawy. Skoro art. 112 ust. 3 stanowi, że wywłaszczenie może nastąpić, tylko wtedy, gdy publiczny cel inwestycji nie został zrealizowany, to zrealizowanie celu wyłącza możliwość wydania decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy, nawet w przypadku spełnienia zawartych w tym przepisie przesłanki – negatywnego wyniku rokowań z właścicielem terenu i istnieniem aktualnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie rozpatrzenie zarzutu skarżącego związanego z zakończeniem budowy nastąpiło z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a.. Sąd nie podzielił pozostałych zarzutów skargi. Realizacja światłowodu była urządzeniem towarzyszącym i objęta była decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji, która to decyzja nie utraciła na podstawie art. 43 ust. 3 ustawy z 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym swej ważności, bowiem w dacie wydawania na jej podstawie pozwolenia na budowę i podczas realizacji gazociągu tytuł inwestora do gruntu wynikała z udzielonej mu zgody przez ówczesnego właściciela gruntu. W skardze kasacyjnej E. S.A. w [...] zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1) naruszenie prawa materialnego: art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ("ugn") - poprzez jego niezastosowanie oraz art. 112 ugn przez niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy: art. 145 § 1 pkt l lit. c p.p.s.a., polegające na uwzględnieniu skargi, chociaż postępowanie administracyjne nie było dotknięte wadą naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie temu Sądowi sprawy do ponownego rozpoznania. Wniósł także o zasądzenie na rzecz uczestnika kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej uznano, że w sprawie zostały spełnione wszystkie przewidziane w art. 124 ust 1 ugn przesłanki ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości polegającego na udzieleniu zezwolenia na założenie i przeprowadzenie na nieruchomości m.in. przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, gazów energii elektrycznej oraz obiektów lub urządzeń służących do korzystania z tych przewodów i urządzeń, gdyż właściciel nie wyraził zgody na przeprowadzenie inwestycji, uczestnik prowadził z właścicielem rokowania, nieruchomość jest położona na terenie przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele publiczne, do wniosku dołączono decyzję lokalizacyjną. Wbrew stanowisku Sądu art. 124 ust. 1 ugn może mieć zastosowanie w trakcie realizacji inwestycji, a nawet po faktycznym jej zakończeniu. Znaczenie zezwolenia z art. 124 ust. 1 ugn wykracza poza stwierdzenie prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i prawa do zrealizowania inwestycji. Decyzja taka stanowi tytuł do przeprowadzenia na cudzej nieruchomości urządzeń infrastrukturalnych – gazociągu ze światłowodem – i jest skuteczna wobec każdoczesnego właściciela nieruchomości. Uzasadniono ta następującymi względami: -odszkodowanie za ograniczenie korzystania z nieruchomości zgodnie z art. 128 ust. 4 w zw. z art. 124 ust. 1 obejmuje nie tylko szkody związane z prowadzeniem prac, ale także szkody związane z obniżeniem wartości nieruchomości; - zgodnie z art. 124 ust. 7 ugn decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1 ugn podlega ujawnieniu w księdze wieczystej, stanowi ona tytuł do korzystania z nieruchomości przez czas pozostawania instalacji na jej terenie; - dopuszczalność wydania decyzji jest jednym z argumentów przemawiających za niedopuszczalnością ustanowienia na rzecz podmiotu realizującego inwestycje infrastrukturalne służebności drogi koniecznej czy tez służebności gruntowej w ogóle. Zdaniem skarżącego Sąd I instancji przyjął, nie uzasadniając swego stanowiska, że zrealizowanie celu wywłaszczenia stoi na przeszkodzie wydaniu decyzji wywłaszczeniowej. Zdaniem skarżącego stanowisko to nie wynika wprost z art. 112 ugn lecz z doktryny i orzecznictwa dotyczącego wywłaszczenia sensu stricto. Nie można tego stanowiska rozszerzać na ocenę dopuszczalności stosowania art. 124 ust. 1 ugn. podniesiono też, że w czasie orzekania przez organ II instancji kabel światłowodowy nie był przeprowadzony przez teren przedmiotowej działki. Zarzut T. S. dotyczył nie tyle faktycznego wykonania światłowodu co fikcji jego wykonania związanej z dokonanym przez inwestora zgłoszeniem zakończenia budowy gazociągu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie odpowiada tym wymogom, jednak skoro zgłoszono w niej zarzut naruszenia przepisów postępowania, to żądanie uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi nie znajduje oparcia w przepisach p.p.s.a., art. 188 tej ustawy umożliwia bowiem Sądowi merytoryczne orzekanie tylko w sytuacji, w której miało miejsce wyłącznie naruszenia przepisów prawa materialnego. Zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej jednak na uwzględnienie nie zasługują. W rozpoznawanej sprawie jest niewątpliwe, że inwestor pismem z 1 grudnia 1999 r. zawiadomił Starostę Powiatowego w [...] o zakończeniu budowy gazociągu, powołując się na art. 54, 55 i 57 Prawa budowlanego. W piśmie tym stwierdzono, co prawda, że system łączności i SCADA zostanie uruchomiony w terminie późniejszym, ale Starosta nie złożył sprzeciwu, i w ten sposób inwestor mógł przystąpić do użytkowania gazociągu. Skoro inwestor wspomniane pismo złożył, a nie wystąpił w trybie art. 55 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego o wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego – gazociągu – przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych, to rację trzeba przyznać Sądowi I instancji, który uznał, że nie wyjaśniono w postępowaniu administracyjnym czy budowa gazociągu została zakończona. W takiej sytuacji nie można ocenić czy zasadne było czy też zbędne - wydawanie w trybie art. 124 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. nr 46, poz. 543) zezwolenia na przeprowadzanie przez przedmiotową nieruchomość gazociągu. Nie może przecież ulegać wątpliwości, że istotą rozwiązania zawartego w tym przepisie jest umożliwienie inwestorowi inwestycji wymienionych w § 1 tego artykułu, ich realizacji, w warunkach, gdy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża zgody na przeprowadzenie tej inwestycji przez swoją nieruchomość. Jest więc oczywiste, że wydanie zezwolenia, o którym mowa w przepisie art. 124 wskazanej ustawy, może nastąpić wyłącznie w trakcie budowy inwestycji i w dodatku przed jej rozpoczęciem na terenie konkretnej nieruchomości, której zezwolenie ma dotyczyć. Po jej zakończeniu wydawanie takiego zezwolenia jest bezprzedmiotowe. Trzeba jednak zauważyć, że przedmiotem wniosku załatwianego przez organy administracji było udzielenie wnioskodawcy, zezwolenia na przeprowadzenie na przedmiotowej nieruchomości kabla światłowodowego mającego służyć do sterowania przepływem gazu w gazociągu tranzytowym "Jamał-Europa Zachodnia". Okoliczność zakończenia budowy gazociągu, do której nie ustosunkował się w ogóle organ odwoławczy, nie może stać na przeszkodzie, aby inwestor prowadził nowe roboty budowlane związane z budową kabla światłowodowego. Dla jego budowy, niezbędna była jednak, w dacie orzekania przez organy administracji decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz także, w przypadku braku zgody właściciela nieruchomości, wydanie decyzji w oparciu o art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Po jej uzyskaniu, inwestor powinien wystąpić o pozwolenie na budowę. Niemożliwe jest do zaakceptowania stanowisko składającego skargę kasacyjną, iż budowę światłowodu można prowadzić na podstawie pozwolenia na budowę gazociągu, w przypadku, gdyby jego budowa, została zakończona. Tak więc zarzut naruszenia art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami po złożeniu zawiadomienia o zakończeniu budowy jest chybiony. Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 112 ugn. Przepis ten w ust. 3 stanowi, że wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. Jeżeli więc cel publiczny – budowa gazociągu został zrealizowany to wywłaszczanie nieruchomości jest bezprzedmiotowe. W tej sytuacji zawarte w skardze kasacyjnej twierdzenie, iż stanowisko wyłączające możliwość wywłaszczenia po zrealizowaniu celu wywłaszczenia wynika wyłącznie z orzecznictwa i poglądów doktryny jest niezupełnie trafne. Na marginesie zauważyć należy, iż można zrozumieć stanowisko inwestora, który postanowił zawiadomić o zakończeniu budowy w trybie art. 54 Prawa budowlanego właściwy organ, sugerując, że system łączności nie został zrealizowany – "zostanie uruchomiony w terminie późniejszym". Uczynił to, jak się wydaje po to, aby uniknąć procedury związanej z uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego – gazociągu – przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych – art. 55 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, i nie wikłać się w spór, który w sytuacji konfliktu z właścicielami przedmiotowej nieruchomości, na tle takiej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wydawał się nieuchronny. Jednak przyjęty przez inwestora tryb, czy raczej wybieg, przyniósł nieoczekiwane przez niego konsekwencje, których rezultatem jest wyrok Sądu I instancji. Wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości przez właściciela, przez wydanie zezwolenia z art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami już po rozpoczęciu robót budowlanych, a tym bardziej po ich zakończeniu, jest bowiem niedopuszczalne. Nie są trafne także zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Skoro decyzja organu II instancji naruszała prawo, to jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c. p.p.s.a. było niezbędne. Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.