I OSK 2612/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Po 320/17 w sprawie ze skargi A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 12 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Po 320/17 oddalił skargę A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: A. G. w dniu 2 września 2016 r. wniósł do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Poznaniu wniosek o udzielenie pomocy m.in. na uregulowaniu czynszu za miesiąc sierpień 2016 r. w kwocie 1.009,40 zł oraz zaległości w czynszu za miesiąc od stycznia 2011 r. do sierpnia 2016 r. Żądanie to potwierdził w tracie wywiadu środowiskowego w dniu 13 lipca 2016 r. Decyzją z dnia [...] października 2016 r., nr [...] Prezydent Miasta Poznania odmówił wnioskodawcy udzielenia pomocy finansowej na uregulowanie czynszu za sierpień 2016 r. w kwocie 1.009,40 zł oraz zaległości czynszowych za miesiąc lipiec 2016 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wyjaśnił, że wnioskodawca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, a jego dochód w miesiącu poprzedzającym złożenia wniosku wynosił 613,42 zł (świadczenie rentowe z ZUS w kwocie 592,84 zł oraz zasiłek okresowy w kwocie 20,58 zł) oraz, powołując się na brak współdziałania strony z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, nie znalazł podstaw do przyznania pomocy na uregulowanie czynszu. Następnie Prezydent Miasta Poznania wyjaśnił, że strona wniosła także o pomoc finansową na opłacenie zaległości czynszowych od stycznia 2011 r., lecz w związku z wcześniejszym rozpoznaniem przez organy wniosków o udzielenie pomocy na zapłatę czynszu organ przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie objął miesiące sierpień 2016 r. i lipiec 2016 r. Przy tym organ zauważył, że nieprawidłowe jest składanie wniosku dotyczącego udzielenia pomocy finansowej na opłacenie czynszu za sierpień 2016 r. i jednoczesne domaganie się pomocy na uregulowanie zaległości za ten miesiąc. W związku z tym organ wyjaśnił, że w odniesieniu do zaległości czynszowych organ rozpatrzył wniosek tylko w odniesieniu do lipca 2016 r. Ponadto wskazując, że przedmiotem wniosku A. G. jest zaległość czynszowa za okres od stycznia 2011 r. do lipca 2016 r. stwierdzono, że kwestia przyznania pomocy finansowej w uregulowaniu zaległości za okres od stycznia 2011 r. do czerwca 2016 r. była przedmiotem uprzednio wydanych decyzji, a jedynie kwestia pomocy w uregulowaniu zaległości czynszowej za miesiąc lipiec 2016 r. nie była przedmiotem rozstrzygnięcia. Organ wymienił też decyzje, którymi w latach 2011-2014 przyznał wnioskodawcy pomoc finansową na opłacenie czynszu, jednak zaznaczył, że mimo to zainteresowany nie regulował czynszu, w związku z czym powstawała zaległość. Organ zaznaczył także, że nadal w miarę możliwości ośrodka zapewnia stronie środki finansowe na zakup żywności i energii, na uzasadnienie czego wskazał decyzje dotyczące wparcia wnioskodawcy w zakresie zabezpieczenia podstawowych potrzeb życiowych w okresie do kwietnia 2016 r. Organy pomocy społecznej poczyniły starania w celu wsparcia wnioskodawcy w poprawie jego sytuacji mieszkaniowej i finansowej, jednak odmówił on podjęcia współpracy z organem w celu poprawy swojej sytuacji mieszkaniowej; m.in. zwrócono się do właściciela mieszkania [...] w celu nakreślenia trudnej sytuacji strony, skierowano skarżącego do pracownika Zespołu [...] celem pomocy w sprawach mieszkaniowych i podjęcia współpracy z Biurem Zamiany Mieszkań, lecz skarżący odmówił tej współpracy. Ponadto organ wystąpił do nowego zarządcy nieruchomości o zaproponowanie mniejszego mieszkania lub obniżenie czynszu. Zdaniem organu zadłużenie czynszowe nie stanowi uzasadnionej przesłanki do udzielenia wnioskodawcy pomocy finansowej, której jednakże organ udziela skarżącemu w celu zaspokojenia jego innych potrzeb życiowych. Odwołanie od powyższej decyzji złożył A. G. Decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że rezygnacja z form pomocy zaproponowanych przez pracownika socjalnego (złożenie wniosku o zmianę mieszkania, nawiązanie kontaktu w programie "KLUCZ") jest wyrazem braku współdziałania wnioskodawcy z pracownikiem socjalnym w rozwiązaniu jego trudnej sytuacji życiowej. Organ stwierdził, że nie można przyjąć, aby wniosek o spłatę zadłużenia czynszowego umotywowany był zaistnieniem szczególnie uzasadnionego przypadku, a więc wynikał z nadzwyczajnych zdarzeń, których skarżący nie mógł przewidzieć. W skardze na decyzję z dnia [...] lutego 2017 r. A. G. zarzucił wydanie jej jako niezgodnej z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając skargę wskazał, że skarżący jest osobą samotnie gospodarującą, której dochód w miesiącu poprzedzającym miesiąc złożenia wniosku – maju 2016 r., wynosił 613,42 zł, a więc nie przekraczał kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, wynoszące aktualnie 634 zł. W ocenie Sądu organom orzekającym w przedmiotowej sprawie nie można zarzucić naruszenia postępowania i dowolności orzekania (art. 7 K.p.a.), jak i naruszenia art. 39 u.p.s. Sąd zgodził się z organami, że przyznawanie regularnej, pokrywającej koszty opłat czynszowych pomocy z pomocy społecznej, nie przyczyni się do poprawy sytuacji skarżącego. Zarówno analiza akt sprawy, jak i wcześniejszych orzeczeń Sądu wskazuje, że problem nieuiszczania czynszu przez skarżącego, czy też innymi słowy – brak wystarczających środków na pokrycie kosztów wynajmu mieszkania, nie stanowi nowego problemu, lecz jest kwestią nierozwiązaną już od kilku lat, skoro zaległości w zapłacie czynszu sięgają aż stycznia 2011 r. W tych okolicznościach nie można przyjąć, aby wniosek o udzielenie pomocy na zapłatę czynszu w sierpniu 2016 r. i zaległości za lipiec 2016 r. zmierzał do poprawy sytuacji skarżącego w tym zakresie. Tym bardziej, że skarżący od wielu lat nie podejmuje kroków realnie zmierzających do poprawy swojej sytuacji mieszkaniowej i zmiany lokalu na mniejszy, co umożliwiłoby obniżenie czynszu i wystąpienie od dodatek mieszkaniowy. Ponadto skarżący nie podjął współpracy z pracownikiem Zespołu [...], do której skierował go MOPR celem pomocy w sprawach mieszkaniowych i podjęcia współpracy z Biurem Zamiany Mieszkań. W okresie od lutego 2011 r. do lutego 2014 r. organ I instancji kilkanaście razy przyznał także skarżącemu specjalny zasiłek celowy na częściowe uregulowanie należności czynszowych, a mimo tego wsparcia sytuacja wnioskodawcy nie uległa poprawie, bowiem nie regulował pozostałej części czynszu, co powiększało jego zadłużenie. W tym wypadku zatem, wobec notorycznego zwiększania zadłużenia czynszowego, trudno uznać zgłoszoną przez wnioskodawcę potrzebę za potrzebę mieszczącą się w zakresie zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, o której mowa w art. 39 u.p.s. W ocenie Sądu udzielenie skarżącemu żądanej pomocy nie będzie także zgodne z celami pomocy społecznej, bowiem nie poprawi ono faktycznie sytuacji skarżącego, który sam mimo posiadanych możliwości nie podejmuje czynnej współpracy z ośrodkiem pomocy społecznej w celu poprawy swojego położenia i w ten sposób utrwala właśnie niekorzystną sytuację mieszkaniową. Odnosząc się do podnoszonej przez skarżącego kwestii umowy ustnej zawartej pomiędzy pracownikami MOPR w Poznaniu a skarżącym w 2010 r. co do stałego regulowania opłat za czynsz i energię przez ten ośrodek Sąd zauważył, że żaden z pracowników organu nie był uprawniony do zapewnienia skarżącego o możliwości udzielania ciągłej (bezterminowej) pomocy finansowej na opłacenie czynszu, zaś przypadki przyznawania w przeszłości pomocy finansowej na zapłacenie części czynszu wynikały każdorazowo z wydawanych w tym przedmiocie decyzji. Sąd podkreślił również, że trudność sytuacji życiowej, w jakiej się znalazł, wynika z faktu, że zajmuje on lokal mieszkalny, którego wielkość uniemożliwia mu uzyskanie stałej pomocy w utrzymaniu mieszkania w trybie ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych. Okoliczność ta nie może jednak stanowić przesłanki dla przyznania skarżącemu stałej pomocy finansowej na podstawie przepisów ustawy o pomocy społecznej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. G., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej w zw. z art. 7 K.p.a. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że skarżącemu nie jest należny zasiłek celowy na uregulowanie czynszu za miesiąc lipiec i sierpień 2016 r. W uzasadnieniu wnoszący skargę kasacyjną wskazał, że organy administracji publicznej nie dokonały szczegółowego ustalenia sytuacji finansowej i życiowej zgłaszającego, a Sąd I instancji błędnie przyjął w tym zakresie stanowisko organów. Ponadto, nieuprawnione są twierdzenia, że skarżący nie podejmuje kroków mających na celu polepszenie swojej sytuacji majątkowej. W oparciu o powyższy zarzut A. G. wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania; 2) ewentualne uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie sprawy poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji SKO i przekazanie sprawy do rozpoznania organowi II instancji lub także uchylenie decyzji Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Poznaniu i przekazanie sprawy organowi I instancji; 3) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania za I i II instancję; 4) zasądzenie na rzecz ustanowionego pełnomocnika z urzędu zwrotu kosztów zastępstwa procesowego nie uiszczonych nawet w części. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest jej granicami, a z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Podkreślić przy tym należy, że skarga kasacyjna jest znacznie sformalizowanym środkiem zaskarżenia określonych orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Stosownie bowiem do art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć wskazanie wszystkich przepisów, które zdaniem strony skarżącej kasacyjnie miały zostać naruszone w zaskarżonym wyroku. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym miało polegać naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny każdego z kwestionowanych przez stronę przepisów, a w przypadku zarzutu naruszenia norm procesowych wykazanie dodatkowo, że zarzucane sądowi uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Odnosząc się w pierwszej kolejności zarzutu naruszenia art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. (wadliwie sformułowany jako zarzut naruszenia prawa materialnego) wskazać należy, że art. 7 K.p.a., wprowadzający zasadę prawdy obiektywnej, zobowiązującej organy do uwzględnienia w toku postępowania słusznego interesu strony stanowi, że w toku postępowania administracyjnego organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek strony podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Skarżący kasacyjnie nie wskazał jednak jakiego dowodu zgłoszonego przez stronę organ nie przeprowadził lub jaki dowód nie został przez organ wzięty pod uwagę z urzędu. Powyższe przesądza o niezasadności powołanego zarzutu. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej oznacza, jak wskazano powyżej, konieczność prawidłowego ich określenia. Obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest zatem precyzyjne wskazanie przepisów, które jego zdaniem zostały naruszone i wykazanie, na czym to naruszenie polega. Nie konkretyzując przedmiotowego zarzutu autor skargi kasacyjnej uniemożliwił Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie jego oceny. Wadliwe sformułowanie zarzutów procesowych oznacza, że przyjęta w zaskarżonym wyroku ocena ustalonego przez organ stanu faktycznego nie została skutecznie podważona. Również zarzut naruszenia art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej poprzez jego błędną wykładnię został określony nieprawidłowo. Zwrócić należy uwagę, że błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, tj. mylne jej rozumienie. Z powołanego art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej wynika, że zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Wykładnia tego przepisu nie budzi zatem wątpliwości, natomiast jego zastosowanie w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie stało się zarzutem skargi kasacyjnej. Powyższe ustalenia prowadzą do wniosku, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawidłowo zaaprobował stanowisko organu, który uznał, że sytuacja A. G. pozwala na stwierdzenie, że brak jest podstaw do przyznania żądanego zasiłku celowego. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Odnosząc się do wniosku pełnomocnika skarżącego kasacyjnie o przyznanie wynagrodzenia z tytułu pomocy prawnej udzielonej na zasadzie prawa pomocy, wyjaśnić należy, że wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej składa się do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 254 § 1 P.p.s.a.), który przyznaje je w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 P.p.s.a.