I OSK 2629/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.), Sędzia del. WSA Iwona Kosińska, Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur, po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 22 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Ol 396/14 w sprawie ze skargi D. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, wyrokiem z dnia 22 lipca 2014 r. (sygn. akt II SA/Ol 396/14), oddalił skargę D. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Na skutek złożonego przez D. P. wniosku, Burmistrz Miasta M. - decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...] - przyznał wnioskodawcy zasiłek celowy na częściowe pokrycie kosztów zakupu leków w wysokości [...] zł oraz odmówił przyznania zainteresowanemu tego rodzaju świadczenia na częściowe pokrycie kosztów zakupu leków - w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu stanowiska organ wyjaśnił, że wnioskodawca spełniał przesłanki, uzasadniające otrzymanie zasiłku celowego, jednakże Burmistrz Miasta M. dysponował bardzo ograniczonymi środkami finansowymi, które mogły być przeznaczone na tego rodzaju cel. Organ podał, że z uwagi na zmniejszające się dochody własne budżetu Gminy M., zmniejszono pulę środków na wypłatę zasiłków celowych i specjalnych zasiłków celowych. Wskazywał też na wzrastającą liczbę osób i rodzin ubiegających się o przyznanie pomocy. Zaznaczył również, że od początku 2013r. wpłynęło [...] podań o zasiłki celowe i [...] podań o zasiłek okresowy. Organ wziął także pod uwagę, że D. P. prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe oraz dysponuje stałym miesięcznym dochodem w postaci zasiłku stałego w kwocie [...] zł. Ponadto jest systematycznie wspierany zasiłkami na zakup żywności, leków, butli do przygotowywania posiłków, odzieży i obuwia, jak również na węgiel. Podkreślono, że w 2012 roku D. P. otrzymał wsparcie na łączną kwotę [...] zł., co średnio miesięcznie daje kwotę [...] zł, zaś średnia wysokość wsparcia w roku 2013r., na dzień orzekania, wynosiła [...] zł. Z tych względów, mimo oczekiwań wnioskodawcy, organ pomocy społecznej przyznał pomoc pieniężną na częściowe pokrycie kosztów zakupu leków. Na skutek wniesionego przez D. P. odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium podniosło, iż zasiłek celowy jest świadczeniem o charakterze fakultatywnym i jednocześnie jego wysokość musi uwzględniać m. in. wielkość dostępnych dla organu pomocy społecznej środków finansowych a także liczbę osób potrzebujących pomocy. Wobec ograniczonych środków, przeznaczanych na cele pomocy społecznej i stale wzrastającej liczby osób ubiegających się o jej uzyskanie, konieczne jest dokonanie gradacji tych potrzeb i wiązanie jej z możliwościami finansowymi ośrodków pomocy społecznej. Podkreśliło również, że wnioskodawca systematycznie jest objęty opieką społeczną, co stanowi jego jedyne źródło utrzymania. Zważono przy tym, iż organ pomocy społecznej musi mieć na względzie nie tylko interes odwołującego, lecz także innych osób będących w trudnej sytuacji materialnej i ubiegających się o pomoc oraz własne możliwości finansowe. W związku z tym, w ocenie Kolegium, organ I instancji nie przekroczył granic uznania administracyjnego, przyznając stronie pomoc w kwocie [...] zł. Na wyżej przedstawioną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] marca 2014 r. D. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę, w której zarzucił organowi naruszenie art. 67, art. 68 i art. 69 Konstytucji RP, wskazując, iż obowiązkiem organu było udzielenie mu pomocy w zakresie określonym we wniosku. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Oddalając skargę - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał ją za nieuzasadnioną. Zdaniem Sądu, przyznawanie zasiłku celowego, o którym mowa w art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s., nie było uzależnione tylko od spełnienia przez skarżącego, przewidzianych w tym przepisie warunków, lecz także od oceny, czy przyznanie wnioskowanego świadczenia pozostawało w zgodzie z przesłankami, określonymi innych przepisach omawianej ustawy, w tym. w art. 2, 3, 4 i art. 8 ust.1 pkt 1. Spełnianie bowiem – co do zasady - przez skarżącego kryteriów do przyznania pomocy w formie zasiłku celowego, nie oznaczało automatycznego przyznania mu żądanej przez niego kwoty pieniężnej. Zasiłek celowy, jak wyjaśnił Sąd, miał charakter uznaniowy, a tym samym, spełnienie przez skarżącego kryteriów, warunkujących przyznania tej formy pomocy, nie oznaczało istnienia po jego stronie roszczenia. Sąd zwrócił też uwagę, iż kwestionowana przez skarżącego decyzja, uwzględniła jego wniosek – co do kwoty [...] zł - na zakup leków. Organ nie negował przy tym, że przyznane świadczenie – było – co do zasady – stronie potrzebne. Przyczyną odmowy przyznania pomocy ponad przyznaną kwotę był natomiast głównie brak posiadania wystarczających środków i duża ilość osób potrzebujących tej pomocy. Skarżący – jak wywodzi Sąd – otrzymał zatem takie świadczenie, jakie organ był w stanie mu udzielić, gdyż rozpoznając wniosek skarżącego, musiał także mieć na względzie także interesy innych osób, będących w trudnej sytuacji materialnej (art. 3 ust. 4 u.p.s. i art. 7 k.p.a.) W ocenie Sądu, organ odwoławczy dokonał także w niniejszej sprawie wszechstronnej analizy okoliczności faktycznych a jej wyniki przedstawił w sposób niebudzący wątpliwości. Decyzji tej nie można było zatem zarzucić przekroczenia granic uznania administracyjnego. W szczególności, nie budziło zastrzeżeń zwrócenie przez Kolegium uwagi na stałe korzystanie przez skarżącego z różnych form i znacznego wsparcia finansowego ze strony pomocy społecznej a także zaakcentowanie, że posiadał stałe źródło dochodu, z którego mógł wygospodarować część środków na zakup leków, zwłaszcza że sam sygnalizował, iż może pożyczyć środki na bieżący wykup leków, które może później zwrócić z otrzymywanego świadczenia. W konsekwencji Sąd przyjął, że częściowe w tym przypadku uwzględnienie wniosku było zgodne z prawem. Za niezasadne Sąd uznał podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia przepisów ustawy zasadniczej, wskazując, że z ich treści nie można wyprowadzić prawa do konkretnej postaci świadczenia społecznego, gdyż przepisy Konstytucji zawierają tylko upoważnienie dla ustawodawcy do określenia zakresu i form zabezpieczenia społecznego, które zostały skonkretyzowane m. in. w ustawie o pomocy społecznej. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, D. P., zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 39 ust. 1 u.p.s., poprzez nieuzasadnione przyjęcie, iż przeznaczenie zasiłku celowego na zakup leków, o który wnosił skarżący, nie będzie miało na celu umożliwienia mu przezwyciężenia trudnej sytuacji bytowej oraz błędne założenie przez Sąd, iż przyznanie zasiłku celowego w pełnej kwocie wnoszonej przez skarżącego spowoduje nadmierne uszczuplenie środków, jakimi dysponuje Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w M. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jaj autor zarzucił Sądowi I instancji że przyznanie skarżącemu zasiłku celowego na zakup leków w pełnej kwocie, o jaką wnosił, będzie stanowiło dla organu nadmierny wydatek i spowoduje niemożność wspomożenia przez ten podmiot podopiecznych, będących w gorszej sytuacji życiowej niż skarżący. Tymczasem różnica pomiędzy kwotą, niezbędną do wykupienia leków przez skarżącego, a kwotą mu przyznaną, wynosiła tylko 10 zł. Dla organu kwota ta zatem była znikoma. Natomiast dla skarżącego, jej brak oznaczał niemożność wykupienia leków niezbędnych do ratowania swojego zdrowia i życia. Zakwestionowano także twierdzenie, że na zakup leków skarżący powinien przeznaczać środki z zasiłku stałego, a o zasiłek celowy starać się dopiero wtedy, gdy środki te okażą się niewystarczające, w sytuacji, gdy strona wielokrotnie wskazywała (zarówno przed organami administracyjnymi jak i sądami), iż środki z zasiłku stałego nie wystarczały jej nawet na bieżące potrzeby. Zakup leków był zaś jedną z najważniejszych jej potrzeb życiowych. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718) dalej "p.p.s.a.", Sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej, a które to podstawy należało uznać za nieusprawiedliwione. Skarżący oparł zarzuty kasacyjne na naruszeniu przepisu prawa materialnego, w postaci art. 39 ust. 1 u.p.s. polegającym na nieuzasadnionym przyjęciu, iż przyznanie zasiłku celowego w żądanej przez niego wysokości spowoduje nadmierne uszczuplenie środków pozostających w dyspozycji organu, a przy tym nie umożliwi ono przezwyciężenie skarżącemu trudnej sytuacji bytowej. Odnosząc się zatem do tak sformułowanego zarzutu wyjaśnić należy, że analizowana sprawa dotyczyła wniosku D. P. o przyznanie zasiłku celkowego na pokrycie kosztów zakupu leków we wrześniu 2013 r., których miesięczny koszt wynosił [...] zł (do wniosku strona dołączyła recepty, na podstawie których organ oszacował wartość wymienionych na nich leków). W sprawie znajdował zatem zastosowanie art. 39 ust. 1 u.p.s. Zgodnie z tym przepisem, zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Może on być przyznany w szczególności na pokrycie: części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (ust. 2). Z przepisów tych wynika zatem, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania zasiłku celowego podejmowane jest przez organy w ramach uznania administracyjnego a ponadto, przepis art. 39 ust. 1 u.p.s. nie może być jednak interpretowany z pominięciem innych przepisów powołanej ustawy, w tym m. in. art. 3 ust. 4 u.p.s. nakładającego na organy pomocy społecznej obowiązku uwzględnienia budżetu, którym dysponują na realizację przypisanych im przez ustawodawcę celów. Podkreślenia również wymaga, że organy administracji w zakresie pomocy społecznej działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować swoje zadania. W związku z tym są one zobligowane dokonywać oceny nie tylko niezbędnych potrzeb życiowych osób uprawnionych do tych świadczeń, ale także własnych możliwości finansowych. Organy pomocy społecznej są więc upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, gdyż posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbę osób, wymagających wsparcia. Muszą zatem dokonywać gradacji wagi zgłaszanych przez takie osoby potrzeb. W ramach pomocy społecznej nie jest więc możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do przedmiotowych świadczeń. Nawet przy tym niewielkie przesunięcie środków, którymi dysponuje organ może skutkować brakiem realizacji ustalonych celów, jak chociażby udzielenie pomocy osobom bardziej potrzebującym. W takich sytuacjach odmowa przyznania (lub przyznanie w niższej od oczekiwanej wysokości) osobie ubiegającej się o tego rodzaju świadczenia może być więc podyktowana brakiem dostatecznych środków na ich pokrycie i to nawet wówczas, gdy potencjalny beneficjent, z uwagi na swoją sytuację osobistą i majątkową, spełnia kryteria niezbędne do ich otrzymania. Twierdzenie zatem, iż przyznanie skarżącemu świadczenia w oczekiwanej przez niego wysokości nie rzutowałoby negatywnie na możliwości finansowe ośrodka jest nieprawidłowe. Nadmienienia przy tym wymaga, że tego rodzaju świadczenia są wielokrotnie przyznawane w bardzo niskich wysokościach a zatem nawet kwota 10 zł może mieć w tym zakresie znaczenie. Należy także wskazać, iż przyznanie zasiłku celowego ma na celu umożliwienie zaspokojenia niezbędnych potrzeb a następnie powrotu do życia w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 u.p.s.). Udzielane w ramach pomocy społecznej wsparcie ma więc charakter tylko pomocniczy (art. 2 ust. 1 u.p.s.), co oznacza, iż jedynie uzupełnia ono środki, możliwości i uprawnienia własne osoby objętej systemem świadczeń z pomocy społecznej i łączyć się musi z współdziałaniem z jej strony, zmierzającym do przezwyciężenia powstałych trudności życiowych. W sytuacji zatem, gdy skarżący posiada inne środki, a brak jest dowodów na to, że są one niewystarczające do zaspokojenia (chociażby w części) potrzeby, o której sfinansowanie ubiegał się w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym, to w pierwszej kolejności z tych środków powinien był skorzystać. W świetle powyższego brak było podstaw do uznania, że zarzut obrazy prawa materialnego był zasadny. W tych okolicznościach, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi wnoszącego skargę kasacyjną wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest zaś przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 p.p.s.a.