I OSK 2656/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 2483/14 w sprawie ze skargi Z.M. na postanowienie Ministra Gospodarki z dnia 30 maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy podjęcia postępowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia od Z.M. na rzecz Ministra Rozwoju i Finansów zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Postanowieniem z dnia 18 marca 2014 r. Minister Gospodarki, po rozpatrzeniu wniosku Z.M., odmówił podjęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia 14 września 1962 r., nr [...] w sprawie stwierdzenia przejścia na własność Państwa przedsiębiorstwa: "M.", zawieszonego postanowieniem Ministra Gospodarki z dnia 19 lipca 2011 r., nr [...]. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Minister Gospodarki stwierdził, że zagadnieniem wstępnym w niniejszej sprawie jest kwestia istnienia w obrocie prawnym zarządzenia nr [...] Ministra Skupu z dnia 16 sierpnia 1955 r. w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad ww. przedsiębiorstwem. Postępowanie prowadzone przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie stwierdzenia nieważności ww. zarządzenia nie zostało dotychczas zakończone, a zatem nie ustąpiła przyczyna uzasadniająca zawieszenie postępowania. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił do Ministra Gospodarki, Z.M., podnosząc w uzasadnieniu, że istnienie w obrocie prawnym zarządzenia o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego nie stanowi kryterium ocennego przy rozstrzyganiu, czy orzeczenie o przejściu przedsiębiorstwa na własność Państwa zostało wydane z naruszeniem prawa, a w konsekwencji prowadzone przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności zarządzenia nr [...] Ministra Skupu z dnia 16 sierpnia 1955 r. w przedmiocie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad ww. przedsiębiorstwem nie ma charakteru zagadnienia wstępnego, od którego rozpatrzenia uzależnione jest rozstrzygnięcie sprawy z wniosku Z.M. o stwierdzenie nieważności orzeczenia o przejściu omawianego młyna na własność Państwa. Jak podniósł wnioskodawca, przy ocenie zgodności z prawem decyzji nacjonalizacyjnej przez pryzmat treści art. 156 § 1 pkt 2, 4, 5 Kpa oraz faktu, iż zostało ono wszczęte i decyzja została wydana w stosunku do osoby zmarłej, tj. 4 lata po śmierci F.M., nie ma znaczenia jakiekolwiek rozstrzygnięcie - czy to stwierdzenie nieważności, czy też odmowa stwierdzenia nieważności zarządzenia Ministra Skupu. Niezależnie od powyższego Z.M. zawarł w swym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dodatkowy wniosek o wyłączenie z postępowania D. i E. G. - obecnych właścicieli nieruchomości znacjonalizowanych ww. orzeczeniem z dnia 14 września 1962 r., będących stronami tego postępowania. Postanowieniem z dnia 30 maja 2014 r. nr [...] Minister Gospodarki utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia 18 marca 2014 r. nr [...]. Wskazał, że zgodnie z jednolitym orzecznictwem sądowoadministracyjnym istnienie w obrocie prawnym zarządzenia o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego, wydanego na podstawie dekretu Naczelnika Państwa z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego (Dz. U. RP. Nr 21, poz. 67), w brzmieniu rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25 maja 1927 r. (Dz.U. Nr 49, poz. 437), stanowi kryterium ocenne przy rozstrzyganiu, czy orzeczenie o przejściu przedsiębiorstw na własność Państwa, którego podstawę prawną stanowiły przepisy ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. Nr 11, poz. 37), zostało wydane z naruszeniem prawa. Od uprzedniej oceny legalności zarządzenia o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego nad ww. przedsiębiorstwem, w sposób bezpośredni zależy wynik postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia 14 września 1962 r. Orzeczenie poprzednika prawnego Ministra Gospodarki stanowiło prawną konsekwencję zarządzenia o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego oraz było od niego przedmiotowo zależne. Podstawą materialnoprawną orzeczenia o przejęciu przedsiębiorstwa był art. 2 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym, stanowiący iż przedsiębiorstwa pozostające w dniu wejścia w życie ustawy pod zarządem państwowym ustanowionym na podstawie dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. przechodzą z mocy prawa na własność Państwa. Pozostawanie przedsiębiorstwa pod przymusowym zarządem państwowym stanowiło zatem przesłankę wydania przez właściwy organ orzeczenia o przejściu tego przedsiębiorstwa na własność Państwa. Z tych względów Minister Gospodarki uznał, że dopiero zakończenie postępowania prowadzonego przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie stwierdzenia nieważności zarządzenia nr [...] Ministra Skupu z dnia 16 sierpnia 1955 r. w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad ww. przedsiębiorstwem ostateczną decyzją tego organu, stworzy konieczność podjęcia przedmiotowego postępowania. Organ odniósł się również do wniosku o wyłączenie z postępowania D. i E. G., będących aktualnymi właścicielami znacjonalizowanej nieruchomości, wskazując że mają interes prawny w postępowaniach nieważnościowych dotyczących decyzji nacjonalizujących to mienie. Decyzja organu jaka zapadnie w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia 14 września 1962 r., nr [...] w sprawie stwierdzenia przejścia na własność Państwa przedsiębiorstwa: "M." będzie rozstrzygała m.in. o prawach i obowiązkach D. i E. G.. Ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji nacjonalizacyjnej spowoduje wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, co może mieć wpływ na prawo własności obecnych właścicieli do znacjonalizowanej nieruchomości. Pominięcie tych osób przez organ skutkowałoby wadliwością decyzji administracyjnej jaka zapadnie w tym postępowaniu, stwarzającą możliwość wznowienia postępowania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Konkludując, organ stwierdził, że postanowienie Ministra Gospodarki z dnia 18 marca 2014 r., w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania było zasadne i prawidłowe, zaś zarzuty przytoczone we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, są bezzasadne. Skargę na przedmiotowe postanowienie Ministra Gospodarki wniósł Z.M. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie następujących przepisów: - naruszenie art. 97 § 2 oraz art. 12 kpa zobowiązujących organ do szybkiego załatwienie sprawy, - błędne zastosowanie art. 97 § 1 pkt. 4 kpa poprzez utrzymanie w mocy zawieszenia postępowania w sytuacji, gdy w sprawie brak zagadnienia wstępnego, - nie uwzględnienie zmiany podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego moich roszczeń z art. 156 § 1 pkt. 2 kpa (w domyśle) na art. 156 § 1 pkt. 2, 4, 5 kpa. - odstąpienie od rozpatrzenia mojego wniosku o stwierdzenia nieważności powyższego orzeczenia Przewodniczącego KDW w oparciu o art. 156 § 1 pkt. 2, 4, 5 kpa, - błędne oznaczenie stron postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o ich oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2015 r. o sygn. akt I SA/Wa 2483/14 oddalił skargę. Jak wyjaśnił, istotą sporu w rozpatrywanej sprawie jest kwestia, czy w sprawie o stwierdzenie nieważności orzeczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej wytwórczości z dnia 14 września 1962 r. w sprawie stwierdzenia przejścia na własność Państwa przedsiębiorstwa "M.", wynik postępowania prowadzonego przed Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi o stwierdzenie nieważności zarządzenia nr [...] Ministra Skupu z dnia 16 sierpnia 1955 r. w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad ww. przedsiębiorstwem jest zagadnieniem wstępnym, od którego rozstrzygnięcia zależy załatwienie ww. sprawy administracyjnej. Sąd pierwszej instancji wskazał, że z treści artykułu 97 § 1 pkt 4 K.p.a. (Dz. U z 2013 r., poz. 267 ze zm.) wynika obligatoryjność zawieszenia postępowania przez organ, gdy rozstrzygnięcie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnienie wstępne w rozumieniu powołanego przepisu zachodzi w sytuacji, gdy w ramach stanu faktycznego stanowiącego podstawę faktyczną rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej występuje jako jego element kwestia, której uprzednie rozstrzygnięcie warunkuje rozpatrzenie sprawy administracyjnej, gdy jednocześnie do rozstrzygnięcia tej kwestii nie jest właściwy organ administracji rozpoznający sprawę administracyjną, lecz inny organ lub sąd (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2000 r., sygn. akt V SA 1701/99, publ. LEX nr 79244). Jego treścią może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego, albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne (por. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 1998 r., sygn. akt II SA 534/98, publ. LEX nr 41763). Instytucja procesowa zawieszenia postępowania nie oznacza, że organ administracji – właściwy do rozpoznania sprawy może uchylić się od rozstrzygnięcia w oczekiwaniu na rozstrzygnięcie innego organu lub sądu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 grudnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 849/09, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). O treści rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty (art. 104 § 2 K.p.a.) decyduje stan faktyczny i prawny w momencie wydawania decyzji. W sprawie poddanej kontroli sądowej, organ naczelny uznał za zagadnienie wstępne toczące się przed Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi postępowanie o stwierdzenie nieważności zarządzenia nr [...] Ministra Skupu z dnia 16 sierpnia 1955 r. w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem "M.". Tym samym Minister Gospodarki uznał za prawidłowe postanowienie własne z dnia 18 marca 2014 r. dotyczące odmowy podjęcia zawieszonego postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia 14 września 1962 r., nr [...] w sprawie stwierdzenia przejścia na własność Państwa przedsiębiorstwa: "M.". Sąd pierwszej instancji podzielił powyższe stanowisko Ministra, które organ ten zawarł w zaskarżonym postanowieniu. Zdaniem Sądu, w świetle znajdujących się w aktach sprawy dokumentów wynika, że wobec poprzednika prawnego skarżącego zostało wydane na podstawie dekretu Naczelnika Państwa z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego (Dz. U. nr 21, poz. 67 ze zm.), zarządzenie nr [...] Ministra Skupu z dnia 16 sierpnia 1955 r. o ustanowieniu z dniem 16 sierpnia 1955 r. przymusowego zarządu państwowego nad ww. przedsiębiorstwem. Z dalszych ustaleń wynika, że orzeczenie to nie została do dnia wydania skarżonego postanowienia skutecznie zakwestionowane. Z kolei podstawą prawną orzeczenie Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia 14 września 1962 r. stwierdzające przejście przedsiębiorstwa na własność państwa stanowił art. 9 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz.U. Nr 11, poz. 37). Przepis ten przesądzał, że przedsiębiorstwa pozostające w dniu wejścia w życie tej ustawy pod zarządem państwowym ustanowionym na podstawie dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. przechodzą z mocy prawa na własność państwa, chyba że nastąpi ich zwrot w trybie określonym w tej ustawie. Z przytoczonego brzmienia przepisów ustawy wynika, jak wskazał Sąd pierwszej instancji, że orzeczenie stwierdzające przejście przedsiębiorstwa z mocy prawa na własność państwa ma charakter decyzji administracyjnej deklaratoryjnej, potwierdzającej jedynie skutek prawny, jaki wywołało wejście w życie uregulowania zawartego w art. 2 ww. ustawy. W rezultacie WSA w Warszawie wskazał, że z powyższego wynika, iż pomiędzy orzeczeniem o przejściu przedsiębiorstwa na własność państwa a zarządzeniem o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego nad tym przedsiębiorstwem zachodzi konieczny związek. Wyjaśnił przy tym, że stwierdzenie nieważności zarządzenia o ustanowieniu zarządu przymusowego, ze względu na skutek eliminacji tego zarządzenia od dnia jego wydania (ex tunc), prowadzi do sytuacji, w której brak jest materialnej przesłanki pozostawania przedsiębiorstwa w zarządzie przymusowym państwa, a tym samym do wydawania orzeczenia stwierdzającego przejście przedsiębiorstwa z mocy prawa na własność państwa. Sąd pierwszej instancji zaznaczył, ze w rozpoznawanej sprawie zarządzenie z dnia 16 sierpnia 1955 r. nie zostało do momentu wydania zaskarżonego postanowienia wzruszone. Skonstatował tym samym, że w dalszym ciągu pozostaje ono w obrocie i wywołuje określone w nim skutki prawne. Reasumując, zakończenie postępowania przed Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi stanowi zagadnienie wstępne, od którego rozstrzygnięcia zależy rozpoznanie wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności orzeczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej wytwórczości z dnia 14 września 1962 r. w sprawie stwierdzenia przejścia na własność Państwa przedsiębiorstwa "M.". Tym samym Sąd ten uznał, że postanowienie Ministra Gospodarki z dnia 30 maja 2014 r. oraz poprzedzające je postanowienie z dnia 18 marca 2014 r. odmawiające podjęcia zawieszonego postępowania są zgodne z prawem, tj. art. 97 §1 pkt 4 kpa . Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w tej sprawie przedmiotem oceny było jedynie orzeczenie procesowe o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Zatem na tym etapie przedwczesnym było odnoszenie się do zawartego w skardze argumentu, iż orzeczenie Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia 14 września 1962 r. zostało wydane w stosunku do osoby zmarłej, tj. 4 lata po śmierci F.M. – właściciela znacjonalizowanego przedsiębiorstwa. Na tym etapie postępowania ocena przesłanek z art. 156 § 1 Kpa oraz ocena kręgu stron postępowania byłaby przedwczesna. Natomiast orzecznictwo przywołane w skardze WSA w Warszawie uznał za nie adekwatne do stanu faktycznego niniejszej sprawy. Skargę kasacyjną od punktu 1 powyższego wyroku wywiódł Z.M. Postawił w niej orzeczeniu zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez brak zastosowania tego przepisu i wadliwe oddalenie skargi, pomimo zaistnienia w postępowaniu administracyjnym naruszenia przepisu art. 97 § 2 k.p.a. w zw. z art. 101 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 12 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2, 4 i 5 k.p.a. wobec braku rozważenia przez organ administracji publicznej, czy wskazywana przez stronę okoliczność wydania orzeczenia o przejściu na własność Państwa przedsiębiorstwa "M." wobec osoby nieżyjącej znajduje uzasadnienie w materiale dowodowym sprawy i może stanowić wystarczającą przesłankę dla stwierdzenia nieważności tegoż orzeczenia (bez ewentualnego odwoływania się do istnienia materialnoprawnej przesłanki tegoż orzeczenia po zakończeniu postępowania przez Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi o stwierdzenie nieważności zarządzenia nr [...] Ministra Skupu z dnia 16 sierpnia 1955 r. w sprawie ustanowienia zarządu państwowego nad ww. przedsiębiorstwem) celem realizacji dyrektywy szybkiego i wnikliwego działania w spawie przy posługiwaniu się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia oraz przy uwzględnieniu słusznego interesu strony w uzyskaniu decyzji eliminującej z obrotu prawnego orzeczenie obarczone wadą nieważności. Pismem z dnia 2 marca 2017 r. Minister Rozwoju i Finansów wskazał, że ustała przesłanka zawieszenia postępowania, w związku z decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdzającą nieważność zarządzenia Ministra Skupu Nr [...] z dnia 16 sierpnia 1955 r. Pismem z dnia 4 maja 2017 r. pełnomocnik organu poinformował, że postępowanie zawieszone postanowieniem Ministra Gospodarki z dnia 19 lipca 2011 r. zostało podjęte postanowieniem z dnia 4 maja 2017 r. nr [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Kontrola kasacyjna dokonywana jest według stanu z dnia wydania zaskarżonego wyroku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie doszło w sprawie do naruszenia przepisu art. 97 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. Zgodnie z art. 97 § 2 k.p.a. gdy ustąpią przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, o których mowa w § 1 pkt 1-4, organ administracji publicznej podejmie postępowanie z urzędu lub na żądanie strony. Postępowanie w sprawie administracyjnej zostało zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 p.p.s.a. z uwagi na istnienie zagadnienia wstępnego w postaci sprawy nieważności zarządzenia Ministra Skupu nr [...] z dnia 16 sierpnia 1955 r. Tym samym zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 97 § 2 k.p.a. byłby usprawiedliwiony, gdyby organ odmówił podjęcia postępowania na żądanie strony, gdy sprawa nieważności tego zarządzenia została już ostatecznie rozstrzygnięta – i okoliczność ta nie byłaby odnotowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Tymczasem w sprawie niniejszej w dacie wydania zaskarżonego postanowienia nie ustąpiła przyczyna, jaka legła u podstaw zawieszenia postępowania, a zatem organ prawidłowo odmówił podjęcia zawieszonego postępowania na podstawie art. 97 § 2 k.p.a. Zasadność zaś zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. mogła być kwestionowana przez strony we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy załatwionej postanowieniem Ministra Gospodarki z dnia 19 lipca 2011 r. nr [...]. Taki wniosek nie został jednak złożony, wobec czego rzeczone postanowienie stało się ostateczne i wiąże w sprawie determinując również stosowanie art. 97 § 2 k.p.a. W skardze do sądu administracyjnego na postanowienie wydane w oparciu o art. 97 § 2 k.p.a., a zatem w sprawie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego, nie można kwestionować przyczyn zawieszenia postępowania odrębnym postanowieniem, gdyż sprawa zawieszenia postępowania i odmowy jego podjęcia stanowią odrębne sprawy w rozumieniu art. 134 § 1 p.p.s.a. Zaskarżone postanowienie nie mogło też naruszyć art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jak też art. 156 § 1 pkt 2, 4 i 5 k.p.a., gdyż przepisy te nie znajdują zastosowania w sprawie zawieszenia postępowania administracyjnego. Jednocześnie brak wyjaśnienia zarzutu art. 101 § 1 k.p.a., gdy strony zostały o postanowieniu zawiadomione. Mając na uwadze powyższe, zarzuty skargi kasacyjnej uznać w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należało za nieusprawiedliwione, wobec czego podlegała ona oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.