I OSK 2656/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 20 lipca 2023 r. sygn. akt II SA/Sz 374/23 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] lutego 2023 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 20 lipca 2023 r. sygn. akt II SA/Sz 374/23 oddalił skargę M. S. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 17 lutego 2023 r. nr ZPS-1.8641.1.3.2023.MN w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych. Skargę kasacyjną od wyroku wywiódł M. S. zarzucając: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej jako: p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy poprzez uznanie, że skarżący nie spełnił wymogów zawartych w przepisie, ponieważ w okresie 18 miesięcy przed dniem zarejestrowania się w Powiatowym Urzędzie Pracy udokumentował tylko 297 dni zatrudnienia spełniającego warunki określone w ww. przepisie, podczas gdy skarżący w toku postępowania w oparciu o przedłożone do akt dokumenty, w szczególności oświadczenie z dnia 1 stycznia 2023 r., wykazał, że w spornym okresie przepracował co najmniej 365 dni, a tym samym spełnił warunki wymagane do uzyskania zasiłku dla osób bezrobotnych. 2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono obrazę przepisów postępowania, tj.: - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na oddaleniu skargi, podczas gdy Sąd I instancji nie dokonał wszechstronnej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, bowiem okoliczności faktyczne, przedłożona przez skarżącego dokumentacja, w szczególności oświadczenie z dnia 1 stycznia 2023 r., w którym skarżący zakwestionował świadectwo pracy, jak również wyjaśnienia skarżącego, które korespondują z przedłożonym oświadczeniem, dają podstawy dla ustalenia, że skarżący spełnił wymogi określone w przepisie art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, tj. posiadał odpowiednio długi staż pracy w okresie 18 miesięcy przed rejestracją w Urzędzie, - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 9 k.p.a., art. 10 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak umożliwienia skarżącemu przed wydaniem decyzji w sprawie zapoznania się z zebranym przez organy dowodami, co w sposób istotny ograniczyło skarżącemu prawo do czynnego udziału w postępowaniu, - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uznanie przez Sąd I instancji, że brak w aktach upoważnienia Dyrektora Wydziału Zdrowia i Polityki Społecznej Urzędu Wojewódzkiego w Szczecinie do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu Wojewody nie świadczy o działaniu organu bez upoważnienia, podczas gdy Sąd I instancji nie zweryfikował, czy organ podpisujący decyzję w sprawie faktycznie posiadał upoważnienia, a brak upoważnienia do podpisania decyzji może mieć istotne znaczenie dla ważności postępowania. Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku oraz uchylenie w całości decyzji Starosty Stargardzkiego z dnia 30 grudnia 2022 r. nr 779/12/22 oraz decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 17 lutego 2023 r., znak: ZPS-1.8641.1.3.2023.MN, a także zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, bowiem koszty te nie zostały pokryte w całości ani nawet w części. Jednocześnie, pełnomocnik skarżącego kasacyjnie oświadczyła, że na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. nie żąda rozpoznania sprawy na rozprawie. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, Dz.U. 2023, poz. 1634 – dalej jako: "p.p.s.a." wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji. Na wstępie wskazać należy, że skoro w niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie - na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzekła się przeprowadzenia rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Ze skargi kasacyjnej złożonej w niniejszej sprawie wynika, że jej autor oparł postawione w niej zarzuty na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to co do zasady, w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów. Warunkiem uwzględnienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania jest wykazanie istotnego wpływu zaistniałego naruszenia na wynik sprawy. Przedstawienie motywów wydanego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia wymaga jednak poczynienia zastrzeżenia, że skarga kasacyjna formułując zarzuty naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisów "ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy" oraz "k.p.a." jednocześnie nie definiuje tych skrótów. Analiza treści skargi kasacyjnej doprowadziła Sąd do wniosku, że zarzuty te dotyczą odpowiednio: ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 690 z późn. zm.; dalej powoływanej jako "ustawa" lub "u.p.z.i.r.p.") oraz ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 z późn. zm.; dalej powoływanej jako "k.p.a.") i w tak wytyczonym zakresie Sąd skargę kasacyjną rozpoznał. Niezasadnie skarga kasacyjna stawia zarzuty naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. Uzasadnienia dla tego zarzutu skarżący kasacyjnie poszukuje w braku wszechstronnej analizy materiału dowodowego, a w szczególności braku uwzględnienia oświadczenia skarżącego z 1 stycznia 2023 r. w którym zakwestionował on świadectwo pracy. Odnosząc się do tego zarzutu należy zauważyć w pierwszej kolejności, że Sąd Wojewódzki dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku istnieniu oświadczenia skarżącego kasacyjnie ze stycznia 2023 r. Nie jest uzasadniony zatem zarzut naruszenia art. 7, ani 77 § 1 k.p.a. ponieważ ustalenia faktyczne poczyniono w sposób wyczerpujący. Odrębną kwestią pozostaje ocena materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). W badanej sprawie organy, a następnie Sąd Wojewódzki oceniły materiał dowody w jego całokształcie. Wziąwszy pod uwagę kontekst sprawy Sąd Wojewódzki wskazał, że to na wnioskodawcy ciąży obowiązek udokumentowania okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych. Sąd Wojewódzki podkreślił, że tryb kwestionowania treści świadectwa pracy przez pracownika został uregulowany w art. 97 Kodeksu pracy, w którym wskazano, iż pracownik może w ciągu 14 dni od otrzymania świadectwa pracy wystąpić z wnioskiem do pracodawcy o sprostowanie świadectwa pracy. W razie nieuwzględnienia wniosku pracownikowi przysługuje, w ciągu 14 dni od zawiadomienia o odmowie sprostowania świadectwa pracy, prawo wystąpienia z żądaniem jego sprostowania do sądu pracy, w przypadku niezawiadomienia przez pracodawcę o odmowie sprostowania świadectwa pracy, żądanie sprostowania świadectwa pracy wnosi się do sądu pracy (art. 97 § 21 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy - aktualnie: Dz.U. z 2023, poz. 1465 - dalej jako: "k.p."). Sąd Wojewódzki stwierdził, że w sytuacji, gdy skarżący kasacyjnie przedkłada świadectwo pracy, którego treść wprawdzie kwestionuje w kierowanym do organu oświadczeniu z dnia 9 stycznia 2023 r., lecz nie posiada orzeczenia sądu pracy wpływającego na zmianę treści wydanego świadectwa pracy, a przy tym jak sam zaznaczył nie wystąpił o taką zmianę, wówczas ustalenie istotnych okoliczności faktycznych i prawnych winno w takiej sytuacji nastąpić zgodnie z treścią przedłożonego przez stronę dokumentu w postaci pozostającego w obrocie prawnym świadectwa pracy. Skuteczne zarzucenie naruszenia przepisu art. 80 k.p.a. wymaga wykazania, że uchybiono zasadom logicznego rozumowania lub doświadczenia życiowego. Jedynie to, bowiem może być przeciwstawione uprawnieniu do dokonywania swobodnej oceny dowodów. Nie jest natomiast wystarczające przekonanie o innej niż przyjęta przez organy i zaakceptowana przez Sąd Wojewódzki doniosłości poszczególnych dowodów i ich odmiennej ocenie. Dokonana ocena materiału dowodowego może być, bowiem skutecznie podważona tylko w przypadku, gdy brak jest logiki w wiązaniu wniosków z zebranymi dowodami, lub gdy rozumowanie wykracza poza reguły logiki albo, wbrew zasadom doświadczenia życiowego, nie uwzględnia związku przyczynowo-skutkowego. Taka sytuacja nie ma jednak miejsca w niniejszej sprawie, gdzie skarżący kasacyjnie w istocie próbuje zwalczać treść świadectwa pracy, oświadczeniem złożonym w toku postępowania administracyjnego, a zarzuty kierowane wobec organu spowodowane są odmienną od przyjętej przez organ oceną materiału dowodowego. Niezasadnie również skarga kasacyjna zarzuca naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 9 k.p.a., art. 10 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez ograniczenie skarżącemu kasacyjnie czynnego udziału w postępowaniu. Podkreślić trzeba, że nie każdy przypadek ustalenia, że doszło do naruszenia przepisów postępowania skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. Celem przepisów procesowych jest skonkretyzowanie stosunku materialnoprawnego. Przepisy te nie mają wartości samoistnej i nie są celem, lecz narzędziem postępowania administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 6 lutego 2021 r. sygn. II OSK 246/21). Dlatego przesłanką uchylenia decyzji administracyjnej z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, jest ustalenie, że stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jakkolwiek, w badanej sprawie skarga kasacyjna zarzuca, że naruszenie wskazanych przepisów "w ocenie skarżącego" miało wpływ na wynik sprawy, to pozostaje gołosłowna, bowiem nie wyjaśnia, jaki konkretnie naruszenie to miałoby mieć wpływ na wynik sprawy. Nie mógł przynieść oczekiwanego skutku również zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wyrażać się mający w braku w aktach sprawy upoważnienia Dyrektora Wydziału Zdrowia i Polityki Społecznej Urzędu Wojewódzkiego w Szczecinie do wydawania decyzji. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w kontekście podpisania decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego przez Dyrektora Wydziału, co - zdaniem skarżącego kasacyjnie - może świadczyć o wydaniu decyzji przez osobę nieuprawnioną, wskazać wypada, iż brak w aktach sprawy dokumentu zawierającego wyraźne upoważnienie dla Dyrektora Wydziału do wydania decyzji, nie może być utożsamiany z brakiem umocowania do działania za Wojewodę w omawianym zakresie, zwłaszcza, że organ miał podstawę prawną, aby upoważnić Dyrektora Wydziału do wydania decyzji administracyjnej W konsekwencji, oczekiwanego rezultatu nie przyniósł również zarzut naruszenia przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 u.p.z.i.r.p., który stanowił, że prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, z zastrzeżeniem art. 104a-105; w okresie tym nie uwzględnia się okresów urlopów bezpłatnych trwających łącznie dłużej niż 30 dni. Przede wszystkim trzeba zaakcentować, że jakkolwiek skarga kasacyjna wskazuje, że stawia zarzut naruszenia prawa materialnego, to w istocie kwestionuje przyjęte przez organy i zaakceptowane przez Sąd Wojewódzki ustalenia faktyczne, co do braku spełnienia przez skarżącego kasacyjnie warunków ustalonych w art. 71 ust. 1 pkt 2 u.p.z.i.r.p. Organy ustaliły, a Sąd Wojewódzki zaakceptował ustalenie, że skarżący kasacyjnie nie spełnia kryteriów niezbędnych do przyznania zasiłku, bowiem udokumentowany okres jego zatrudnienia wyniósł 297 dni, z wymaganych 365 dni w okresie 18 miesięcy poprzedzających rejestrację. Wyjaśnić trzeba, że zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Zarzut naruszenia prawa materialnego może dotyczyć błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania. Kwestia błędnej wykładni sprowadza się do podważenia interpretacji przepisu prawa materialnego, treści ustalonej przez sąd normy prawnej, co powinno mieć miejsce przez zakwestionowanie zastosowanych dyrektyw interpretacyjnych i wskazanie prawidłowego rozumienia przepisu. Natomiast kwestia niewłaściwego zastosowania dotyczy etapu kwalifikacji prawnej stanu faktycznego, a wadliwość w tym zakresie może być pochodną błędnej wykładni lub wadliwych ustaleń faktycznych, bądź też obu tych przypadków łącznie. Rozpatrywana skarga kasacyjna, zasadności podniesionego zarzutu naruszenia prawa materialnego upatruje w odmiennym od przyjętego przez organy i zaakceptowanym przez Sąd Wojewódzki stanie faktycznym. Skarżący kasacyjnie usiłuje zatem sferę ustaleń faktycznych zwalczać poprzez zarzuty naruszenia prawa materialnego. Tymczasem, zasadność naruszenia prawa materialnego nie może zostać skutecznie wykazana na podstawie stanu faktycznego, który sama strona skarżąca uznaje za prawidłowy. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Orzeczenie nie obejmuje rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów z tytułu sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej na rzecz radcy prawnego ustanowionego z urzędu należnych od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.). Koszty nieopłaconej pomocy prawnej przyznawane są przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258 - 261 p.p.s.a.