I OSK 2661/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marian Wolanin (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 12 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Ke 137/17 w sprawie ze skargi E. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzje organów obu instancji w sprawie; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz E. G. kwotę 900 (dziewięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 137/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę E. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że umową notarialną Rep [...] nr [...] z dnia [...] listopada 1966 r. Skarb Państwa nabył w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94, ze zm.) część nieruchomości uregulowanej w KW [...], stanowiącej współwłasność: 1. W. F. w 12/48 części; 2. T. G. w 7/48 części; 3. S. G. w 7/48 części; 4. M. M. w 7/48 części; 5. J. K. w 3/48 części; 6. Z. F. w 6/48 części; 7. J. F. w 6/48 części, oznaczonej na okazanych do aktu dowodach pomiarowych jako działki nr: [...]/1 o pow. 0,1715 ha, [...]/2 o pow. 0,0492 ha, [...]/3 o pow. 0,2851 ha i [...]/4 o pow. 0,0281 ha (na planie zaewidencjonowanym pod nr [...]/66 w dniu [...] października 1966 r.), oraz jako działka nr [...]/1 o pow. 0,0092 ha (na planie zaewidencjonowanym pod nr [...]/66 w dniu [...] maja 1966 r.). Z treści aktu wynika, że działki nr: [...]/1, [...]/2 i [...]/3 zostały zajęte odpłatnie pod budowę Technikum [...], natomiast działki nr [...]/4 i nr [...]/1 zostały przejęte bezpłatnie pod ulice, zgodnie z decyzją Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] listopada 1965 r. nr [...]/65. Wnioskiem z dnia 5 listopada 2015 r., spadkobiercy byłych współwłaścicieli ww. nieruchomości: T. G., E. G., M. M., H. M., A. M., J. M., W. F., E. B., K. G., D. S. i K. G., wystąpili o zwrot szeregu wymienionych w nim działek, w tym m.in. nabytych ww. aktem notarialnym Rep [...] nr [...]/66 z dnia [...].11.1966r. działek: nr [...]/1 o pow. 0,1715 ha i nr [...]/2 o pow. 0,0492 ha, wykazanych na planie nr [...]/66, stanowiących obecnie w ewidencji gruntów działki nr [...]/1 o pow. 0,0567 ha, [...]/1 o pow. 0,0940 ha, nr [...]/1 o pow. 0,0028 ha i nr [...]/8 o pow. 0,0492 ha (obr. [...]), które nie zostały wykorzystane pod budowę Technikum [...] w K. Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. Prezydent Miasta K. odmówił T. G., E. G., M. M., H. M., A. M., J. M., W. F., E. B., K. G., D. S. i K. G., zwrotu nieruchomości położonej w K. przy ul. L., oznaczonej w ewidencji gruntów m. K. obr. [...], jako działka nr [...]/1 o pow. 0,0567 ha, stanowiącej własność Województwa [...], w użytkowaniu Wojewódzkiego Szpitala Zespolonego w K., stanowiącej część nieruchomości nabytej na rzecz Skarbu Państwa umową sprzedaży Rep. [...] nr [...]/66 z dnia [...] listopada 1966 r., w której oznaczona była jako działka nr [...]/1 o pow. 0,1715 ha. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ pierwszej instancji wskazał, że wnioskowana część nieruchomości przejętej aktem notarialnym została nabyta na wniosek właściciela, gdyż znajdowała się poza granicami lokalizacji terenu, przeznaczonego pod budowę Technikum [...] w K. przy ul. L., a tym samym nie była niezbędna pod realizację powyższego celu publicznego. Nieruchomość taka podlega zwrotowi tylko wówczas, gdy zwrotowi podlega nieruchomość, lub jej część, objęta celem wywłaszczenia. Decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r., znak: [...], Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania T. G., E. G., M. M., H. M., A. M., J. M., W. F., E. B., K. G., D. S. i K. G., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] listopada 2016 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że z treści aktu notarialnego z dnia [...].11.1966 r. wynika, że działki nr [...]/1, [...]/2 i [...]/3 zostały zajęte odpłatnie pod budowę Technikum [...], natomiast działki nr [...]/4 i nr [...]/1 przejęte zostały bezpłatnie jako zajęte pod ulice, zgodnie z decyzją z dnia [...] listopada 1965 r. o lokalizacji szczegółowej. Rozstrzygnięcie to zatwierdzało granice terenu przeznaczonego pod budowę Technikum [...] w K. przy ul. L. róg ul. S., oznaczonego na mapie stanowiącej załącznik graficzny ww. decyzji literami ABCDA. Z nabytych przez Skarb Państwa umową notarialną z dnia [...] listopada 1966 r. działek, w granicach obszaru oznaczonego lit. ABCDA, określającego teren przeznaczony pod szkołę, znajduje się jedynie działka nr [...]/3 o pow. 0,2851 ha. Podobnie z rejestru pomiarowego znajdującego się na mapie, zaewidencjonowanej w dniu [...] października 1966 r. za nr [...]/66, przedstawiającej podział i rozliczenie nieruchomości z wyszczególnieniem części przeznaczonych do wywłaszczenia pod szkołę, przeznaczonych pod ulice oraz pozostających przy dotychczasowych właścicielach wynika, że tylko działka nr [...]/3 o pow. 0,2851 ha była niezbędna na cel określony w decyzji lokalizacyjnej. Natomiast działka nr [...]/1 o pow. 0,1751 ha, będąca przedmiotem roszczenia o zwrot, nie była przewidziana do wywłaszczenia, gdyż nawet w rejestrze pomiarowym wykazana jest w kolumnie "pozostaje w dotychczasowym władaniu". Organ odwoławczy stwierdził, że pomimo powołania w akcie notarialnym nabycia nieruchomości tylko art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. nieruchomość ta nie została nabyta w całości w trybie wywłaszczenia. Gdyby umowa ta nie została zawarta, to wywłaszczeniem byłaby "zagrożona" jedynie część nieruchomości oznaczona jako działka nr [...]/3. Przyjęcie powyższych ustaleń potwierdza fakt, że z sąsiadujących od strony zach. nieruchomości przejęto w trybie wywłaszczenia - decyzjami PWRN w K. z dnia [...] marca 1967 r. – działkę nr [...]/3 i decyzją z dnia [...] grudnia 1967 r. – działkę nr [...]/3, a więc wyłącznie te ich części, które zostały objęte ww. decyzją lokalizacyjną. Podobnie z nieruchomości od strony wsch., stanowiącej własność Skarbu Państwa, zostały przekazane pod ww. inwestycję wyłącznie działki znajdujące się w granicach lokalizacji ustalonej decyzją nr [...]/65, tj. działki nr: [...]/3; [...]/3; [...]/1 i [...]/3, pokazane na planie nr [...]/66. Tym samym za bezsporne uznano, że część nabytej ww. umową nieruchomości, oznaczona jako działka nr [...]/1 o pow. 0,1715 ha, wskazana jako przedmiot roszczenia, od początku była zbędna na cel wywłaszczenia, którym była budowa szkoły, a skoro tak, to trudno uznać, że jej nabycie nastąpiło pod przymusem, tj. w trybie wywłaszczenia, pomimo powołania w umowie notarialnej z dnia [...] listopada 1966 r. wyłącznie art. 6 ustawy z 1958 r. W związku z tym odstąpiono od badania przesłanek zbędności, o których mowa w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami i przyjęto, że tę część nieruchomości byli współwłaściciele zbyli dobrowolnie. Organ pierwszej instancji badając archiwalne dokumenty z okresu wywłaszczenia nie odnalazł żadnej dokumentacji, bądź korespondencji, czy też notatek z prowadzonych rozmów z byłymi właścicielami, dotyczących uzgodnienia warunków i trybu ich nabycia przez Skarb Państwa. Jednakże przedstawione okoliczności wskazują, że część nieruchomości stanowiąca działkę nr [...]/1 została nabyta w trybie przepisów, o których mówi art. 5 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Wojewoda [...] powołał się na art. 136 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi odpowiednik art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. i przewiduje możliwość objęcia wywłaszczeniem całej nieruchomości, gdy przedmiotem postępowania wywłaszczeniowego jest część nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na cele dotychczasowe. Następuje to na wniosek właściciela, który tę pozostałą część zbywa również w drodze dobrowolnej umowy. Odpowiednie zastosowanie do takiej umowy trybu zwrotu wywłaszczonej nieruchomości może być rozumiane tylko w ten sposób, że możliwe jest wówczas, gdy żądaniem zwrotu objęta jest również wywłaszczona nieruchomość lub choćby jej część. Tymczasem w niniejszej sprawie wnioskodawcy złożonym wnioskiem z dnia 5 listopada 2015 r. nie zgłosili roszczenia o zwrot działki nr [...]/3 o pow. 0,2851 ha, która zgodnie z decyzją lokalizacyjną została przeznaczona pod budowę Technikum [...] i cel ten został zrealizowany. Organ odwoławczy podzielił zatem stanowisko organu pierwszej instancji, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie znalazł art. 5 ust. 3 ustawy z 1958 r. (mylnie opisany jako ust. 2 tego przepisu). Fakt, że przepis ten nie został przywołany w umowie sprzedaży z dnia [...] listopada 1966 r. nie oznacza automatycznie, że nie stanowił on podstawy nabycia pozostałej części nieruchomości, nie podlegającej wywłaszczeniu, lecz nabytej na żądanie właściciela. Przepis art. 6 ustawy z 1958 r. mógł bowiem swym zakresem obejmować nie tylko sytuacje, w których doszło do zawarcia umowy nabycia nieruchomości podlegających, w razie braku porozumienia z właścicielem, decyzyjnemu wywłaszczeniu, lecz również dotyczące nabycia przez Skarb Państwa własności nieruchomości w przypadkach określonych w art. 5 ust. 3 ustawy z 1958 r., bez potrzeby czynienia o tym wzmianki w akcie notarialnym, bowiem art. 6 ust. 1 takiego wymogu nie stawiał. Brak w akcie notarialnym z dnia 30 listopada 1966 r. wzmianki o nabyciu części nieruchomości na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy z 1958 r. sam w sobie nie może dowodzić, że cała nieruchomość, tj. działki nr [...]/1, [...]/2, [...]/3 i [...]/4 o łącznej pow. 0,5339 ha, została nabyta na podstawie art. 6 ust. 1 tej ustawy, pod przymusem, jako niezbędna na cele wywłaszczenia. Oddalając skargę E. G. na decyzję organu odwoławczego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uznał za prawidłowe ustalenie organów administracji, że działka objęta wnioskiem o zwrot została nabyta przez Skarb Państwa w trybie art. 5 ust 3 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Lektura akt sprawy, a zwłaszcza załącznika graficznego do decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] listopada 1965 r., Nr [...]/65, o lokalizacji szczegółowej pozwala uznać za prawidłowe ustalenia i ocenę organu, zgodnie z którymi z nabytych umową notarialną z dnia [...] listopada 1966 r. działek - w granicach ww. obszaru oznaczonego lit. ABCDA - określającego teren przeznaczony pod szkołę, znajduje się jedynie działka [...]/3 o pow. 0,2851 ha. Także z rejestru pomiarowego znajdującego się na mapie zaewidencjonowanej pod nr [...]/66 przedstawiającej podział i rozliczenie nieruchomości z wyszczególnieniem części przeznaczonych do wywłaszczenia pod szkołę, przeznaczonych pod ulice oraz pozostających przy dotychczasowych właścicielach jednoznacznie wynika, że tylko działka nr [...]/3 była niezbędna na cel określony w decyzji lokalizacyjnej. Natomiast działka [...]/1 o pow. 0,1751 ha będąca przedmiotem roszczenia o zwrot nie była przewidziana do wywłaszczenia, gdyż w rejestrze pomiarowym widnieje w kolumnie "pozostaje w dotychczasowym władaniu" (K- I- 120 ). W tych okolicznościach, pomimo powołania w akcie notarialnym art. 6 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nie można uznać, że nieruchomość ta w całości została nabyta w trybie wywłaszczenia. Co istotnie, na co trafnie wskazuje organ, gdyby umowa ta nie została zawarta, to wywłaszczeniem byłaby objęta jedynie część nieruchomości oznaczonej jako działka [...]/3. Część nieruchomości oznaczona jako działka nr [...]/1 od początku była zbędna na cel wywłaszczenia, którym była budowa szkoły. Zatem trafnie organ wskazuje, że trudno uznać by jej nabycie nastąpiło w trybie wywłaszczenia na podstawie art. 6 ustawy. W ocenie Sądu, brak zachowanej dokumentacji z rozmów z byłymi właścicielami nie stanowi podstawy do uznania, że cała nieruchomość, tj. działki [...]/1, [...]/2,[...]/3 i [...]/4, została nabyta na podstawie art. 6 ustawy z 1958 r. pod przymusem jako niezbędna na cele wywłaszczenia. Notariusz powołał, jako okazane mu dowody, mapę zaewidencjonowaną pod nr [...]/66, której treść była podkładem mapowym przedstawiającym zasięg lokalizacji terenu pod szkołę. W skardze kasacyjnej od omawianego wyroku E. G. zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, przez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie jako przepisu, na podstawie którego doszło do wywłaszczenia, umową notarialną Rep. [...] nr [...]/66 z dnia [...] listopada 1966 r., nieruchomości stanowiącej działkę położoną w K. nr [...]/1, której częścią pozostaje obecnie działka nr [...]/1 o powierzchni 0,0567 ha, a także w konsekwencji naruszenie art. 136 ust. 3 powołanej ustawy, przez jego niezastosowanie i oddalenie skargi, - art. 5 ust. 3 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, przez jego nieuzasadnione zastosowanie w niniejszej sprawie jako przepisu, na podstawie którego doszło do wywłaszczenia umową notarialną Rep. [...] nr [...]/66, z dnia [...] listopada 1966 r., nieruchomości stanowiącej działkę położoną w K. nr [...]/1, stanowiącą obecnie działkę o nr [...]/1 o powierzchni 0,0567 ha. W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.) - dalej ppsa, w związku z: - art. 7 i art. 77 § 1 kpa, przez nieuzasadnione uznanie za prawidłowe dokonanych przez organy obu instancji ustaleń, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia w sytuacji, w której zostały one dokonane pomimo braku wszechstronnego wyjaśnienia przez organy i Sąd okoliczności sprawy oraz z pominięciem lub wbrew określonym elementom materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w szczególności przez: a) nieuzasadnione przyjęcie, wbrew zgromadzonemu materiałowi dowodowemu, że mimo m.in. jednoznacznego wskazania w treści aktu notarialnego nabycia nieruchomości oraz w treści poprzedzaj ten akt wniosku Prezydium Miejskiej Rady Narodowej - Dyrekcji Inwestycji Miejskich w K. z dnia [...] listopada 1966 r. jako podstawy prawnej wyłącznie art. 6 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, że podstawą wywłaszczenia działki oznaczonej nr [...]/1, której częścią pozostaje działka [...]/1 o pow. 0,0567 ha, był art. 5 ust. 3 powołanej ustawy, tj. że wywłaszczenie nastąpiło na podstawie żądania współwłaścicieli, a nie w trybie art. 6 tej ustawy tak jak pozostałe objęte ww. aktem notarialnym działki o numerach [...]/2, [...]/3, [...]/4/ i [...]/1; b) nieuzasadnione przyjęcie, że kwestia zwrotu działki nr [...]/2 (faktycznie wywłaszczanej na cel publiczny w postaci budowy ulicy - na co wskazuje treść rejestru pomiarowego, zgodnie z którym działka nr [...]/2 została umieszczona w kolumnie zatytułowanej: "pod ulicę", a nie w kolumnie "pod szkołę") nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niejszej sprawy, a jedynie zwrot działki o nr [...]/3 mógł stanowić podstawę do zwrotu działki nr [...]/1, - art. 97 §1 pkt 4 kpa, przez nieuzasadnione uznanie za prawidłowe stwierdzenia przez organy obu instancji o braku podstaw do zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w przedmiocie zwrotu działki oznaczonej w dacie wywłaszczenia nr [...]/2, obecnie zaś nr [...]/8, toczącego się w pierwszej instancji przed Starostą W. W uzasadnienie skargi kasacyjnej zawarto argumentację mająca przemawiać za uchyleniem zaskarżonego wyroku i decyzji organów obu instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek tylko w tej części jej zarzutów, które kwestionują zasadność uznania zastosowania w sprawie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Organy administracji i Sąd pierwszej instancji przyjęły, że mimo braku powołania w umowie nabycia nieruchomości z dnia [...] listopada 1966 r. art. 5 ust. 3 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, działka gruntu objęta wnioskiem o zwrot nie została nabyta na podstawie wskazanego w tej umowie art. 6 powołanej ustawy, lecz na podstawie art. 5 ust. 3 tej ustawy. W powołanej wyżej umowie, jako podstawę nabycia nieruchomości, wskazano jedynie art. 6 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości przez stwierdzenie: "Stosownie do art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku (Dz.U. Nr 18/61) strony doszły do porozumienia o dobrowolne odstąpienie tych działek, w związku z tym w ramach cytowanej ustawy przychodzi do skutku niniejsza umowa". Omawiana umowa stanowi akt cywilnoprawny z którego wynika tytuł prawnorzeczowy przeniesienia prawa własności nieruchomości, dlatego organy administracji i sąd administracyjny są związane treścią tego aktu. W przypadku sporu stron co do treści lub zakresu aktu cywilnoprawnego, ani organy administracji, ani sąd administracyjny nie są uprawnione do rozstrzygania tego sporu bez wyraźnego w tym zakresie normatywnego upoważnienia. O ile bowiem z art. 65 § 2 kc wynika, że w umowach należy raczej badać, jaki był zgodny zamiar stron i cel umowy, aniżeli opierać się na jej dosłownym brzmieniu, o tyle w niniejszej sprawie - rozstrzyganej w procedurze administracyjnej - organy administracji nie były uprawnione do zastosowania powołanego art. 65 § 2 kc i to w sposób arbitralnie uznający rację jednej ze stron postępowania administracyjnego, jako zgodnego zamiaru stron umowy zastosowania wobec wnioskowanej do zwrotu części nieruchomości art. 5 ust. 3 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W przypadku sporu stron umowy cywilnoprawnej co do jej treści, obejmującej podstawę prawną nabycia tą umową prawa własności nieruchomości - gdy podstawa ta determinuje charakter nabycia prawa, jak w niniejszej sprawie - organy administracji są związane treścią tej umowy. Odstąpienie zaś od tego związania może nastąpić jedynie wtedy, gdy we właściwej do cywilnoprawnego charakteru umowy formie lub procedurze zostanie rozstrzygnięty spór stron o treść tej umowy. Organy administracji nie są bowiem właściwe do rozstrzygania cywilnoprawnego sporu stron co do treści umowy, szczególnie w zakresie ustalenia zgodnego ich zamiaru, który legł u podstaw zawarcia tej umowy. W rozpatrywanej sprawie nie było zatem podstaw do uznania w procedurze administracyjnej, że nabycie części nieruchomości wnioskowanej do zwrotu nastąpiło w warunkach określonych w art. 5 ust. 3 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, skoro w treści przedmiotowej umowy wskazano jedynie art. 6 powołanej ustawy. Zarówno więc Sąd pierwszej instancji, jak i organy administracji obu instancji nie mogły we własnym zakresie – w procedurze postępowania administracyjnego – samodzielnie dokonać wiążącego ustalenia zgodnego zamiaru stron umowy z dnia [...] listopada 1966 r. co do podstaw prawnych jej zawarcia. W związku z powyższym na podstawie art. 188 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę na decyzję organu administracji, uchylając obie decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 193 ppsa. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa.