I OSK 2684/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. J. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lipca 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 1099/19 o odrzuceniu skargi M. J. na postanowienie Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie wydania państwu obcemu osoby ściganej postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 5 lipca 2019 r., IV SA/Wa 1099/19, odrzucił skargę M. J. na postanowienie Ministra Sprawiedliwości z [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie wydania państwu obcemu osoby ściganej. W uzasadnieniu Sąd I instancji wyjaśnił, że zaskarżone postanowienie Ministra Sprawiedliwości zostało wydane na podstawie Umowy między Rzecząpospolitą Polską a Stanami Zjednoczonymi Ameryki o ekstradycji z 10 lipca 1996 r. (Dz. U. z 1999 r. Nr 93, poz. 1066) z uwzględnieniem zmian wynikających z art. 3 ust. 2 Porozumienia o ekstradycji między Unią Europejską a Stanami Zjednoczonymi Ameryki z dnia 25 czerwca 2003 r. oraz art. 603 § 5 k.p.k. W wyroku w sprawie SK 6/10 z 21 września 2010 r. Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 4 ust. 1 Umowy między Rzecząpospolitą Polską a Stanami Zjednoczonymi Ameryki o ekstradycji z 10 lipca 1996 r., który daje Ministrowi Sprawiedliwości uprawnienie do wydania obywatela polskiego do USA, jest zgodny z art. 55 ust. 1 i 2 w zw. z art. 2 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny dokonał przy tym analizy charakteru postępowania o wydanie państwu obcemu osoby ściganej, jakie toczy się przed Ministrem Sprawiedliwości, a także charakteru rozstrzygnięcia przez Ministra wniosku państwa obcego o wydanie osoby ściganej na podstawie art. 603 § 5 k.p.k. W konsekwencji Trybunał przesądził, że postępowanie prowadzone przez Ministra Sprawiedliwości jest postępowaniem sui generis prowadzonym na podstawie przepisów k.p.k., natomiast rozstrzygnięcie Ministra Sprawiedliwości wydane na podstawie art. 603 § 5 k.p.k. nie jest decyzją administracyjną i od tego rozstrzygnięcia kodeks nie przewiduje środka odwoławczego. W konsekwencji Sąd I instancji stwierdził, że skoro do postępowania przed Ministrem Sprawiedliwości w przedmiocie wydania osoby ściganej nie mają zastosowania przepisy postępowania administracyjnego, a wydane postanowienie nie jest decyzją administracyjną, ani innym aktem z zakresu administracji publicznej, to skarga na nie do sądu administracyjnego nie jest dopuszczalna. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, skarga podlega odrzuceniu. W skardze kasacyjnej M. J. zaskarżył postanowienie Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: art. 3 § 2 pkt 4 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. przez przyjęcie przez Sąd I instancji, że zaskarżone postanowienie Ministra Sprawiedliwości nie jest decyzją administracyjną ani innym aktem z zakresu administracji publicznej i nie mają zastosowania do niego przepisy k.p.a. wobec czego jest niezaskarżalne, co czyni skargę niedopuszczalną. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Rozpoznając wniosek o rozstrzygnięcie skargi kasacyjnej na rozprawie, zauważyć trzeba, że zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie, a do takich postanowień należy zaskarżone postanowienie Sądu I instancji wydane na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Wobec tego nie było przeszkód do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne. Sąd I instancji nie naruszył art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., albowiem tego przepisu nie stosował, podstawą odrzucenia skargi był przewidziany w art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. brak kognicji sądu administracyjnego. Sąd I instancji nie naruszył także art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. uznając, że kwestionowane postanowienie Ministra Sprawiedliwości nie jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, podjętym poza ramami postępowania administracyjnego określonego w ustawie z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 oraz z 2018 r. poz. 149 i 650), oraz postępowań, do którego kodeks ten ma zastosowania. Nie można bowiem przyjąć, że Minister Sprawiedliwości orzekał w sprawie dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających wprost z przepisów prawa. W art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. pod pojęciem tym nie należy rozumieć "uprawnień i obowiązków" (kompetencji) organu orzekającego, lecz uprawnienia bądź obowiązki adresatów takiego aktu, znajdujące bezpośrednie oparcie w przepisach prawa. Niewątpliwie bezpośrednio z przepisów prawa nie wynikają uprawnienia lub obowiązki jednostki związane z jej pozycją w postępowaniu ekstradycyjnym. Trafnie Sąd I instancji zwrócił uwagę, że zagadnieniem ekstradycji zajmował się Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z 21 września 2011 r., sygn. SK 6/10 (OTK-A 2011/7/73, Dz. U. Nr 217, poz. 1293; LEX nr 951090) wyjaśnił, że przyjęty w polskim prawie model postępowania ekstradycyjnego oparty jest na rozstrzyganiu dopuszczalności ekstradycji przez sąd powszechny (art. 55 ust. 5 Konstytucji oraz art. 603 w zw. z art. 604 § 1 kpk), a następnie na rozstrzyganiu przez organ władzy wykonawczej – Ministra Sprawiedliwości. Trybunał jednoznacznie stwierdził, że postępowanie o ekstradycję osoby ściganej jest postępowaniem prowadzonym wyłącznie na podstawie przepisów k.p.k. Rozstrzygnięcie Ministra Sprawiedliwości – jako organu władzy wykonawczej – nie jest zatem decyzją administracyjną w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego. Jednocześnie od rozstrzygnięcia tego k.p.k. nie przewiduje środka odwoławczego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko – wyrażane też w piśmiennictwie (zob. J. Żurek: glosa do wyroku TK z 21 września 2011 r., SK 6/10, Przegląd Sejmowy 2012/4, s. 195-206), że poddanie postanowienia Ministra kontroli sądu administracyjnego nie jest dopuszczalne ze względu na rozdział kompetencji między sądami powszechnymi i sądami administracyjnymi, i mogłoby zostać uznane za niezgodne z art. 175 ust. 1 Konstytucji. W sposób konieczny łączyłoby się bowiem z wkraczaniem w sferę uprzednio rozstrzygniętą przez sąd karny. Minister Sprawiedliwości podejmuje swoje działania po zakończonym postępowaniu prawnokarnym i w zależności od prawomocnego orzeczenia sądu karnego nie wydaje osoby poszukiwanej albo może ją wydać. Przyjęta w Polsce procedura rozstrzygania spraw ekstradycyjnych gwarantuje przestrzeganie wolności i praw człowieka i obywatela zawartych w Konstytucji oraz aktach rangi ustawy. Postępowanie odnośnie do prawnej dopuszczalności ekstradycji toczy się przed niezawisłymi i niezależnymi sądami oraz jest dwuinstancyjne. Możliwość wydania osoby jest uzależniona od pozytywnego i prawomocnego orzeczenia sądu. W przypadku negatywnego postanowienia sądu Minister Sprawiedliwości nie może wydać takiej osoby. Jeśli sąd uzna ekstradycję za prawnie dopuszczalną, to Minister Sprawiedliwości może odmówić jej wykonania, powołując się na przesłanki innej natury niż tylko prawnej, oznacza to jednak zawsze poprawę statusu osoby, bowiem kończy się odmową wydania (zob. J. Żurek, Glosa..., s. 200). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.