I OSK 2724/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędzia del. WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Wielkopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Po 285/19 w sprawie ze skargi E. M., D. N., E. M., M. M. i J. M. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od E. M., D. N., E. M., M. M. i J. M. na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę 340 (trzysta czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 17 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Po 285/19 w sprawie ze skargi E. M., D. N., E. M., M. M. i J. M. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) dalej zwanej "p.p.s.a.", uchylił zaskarżoną decyzję, a także poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z [...] czerwca 2018 r. nr [...]. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z [...] czerwca 2018 r. nr [...] Starosta [...] umorzył postępowanie w sprawie z wniosku E. M., D. N., E. M., M. M. oraz J. M. o ustalenia odszkodowania za nieruchomość oznaczoną na datę przejęcia na rzecz Skarbu Państwa, tj. [...] września 1969 r., jako działki: nr [...] o pow. 69 m2, [...] o pow. 91 m2 i [...] o pow. 299 m2, położone w S. Zaskarżoną decyzją Wojewoda Wielkopolski utrzymał tę decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazał, że przejęcie praw do tej nieruchomości nastąpiło bez odszkodowania, w trybie art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. Nr 35, poz. 240 ze zm.). W ocenie organu administracji w obowiązujących przepisach, poza przepisem blankietowym, jakim jest art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2018, poz. 121 ze zm.) dalej zwanej "u.g.n.", brak jest przepisu, który przewidywałby odszkodowanie za przeniesienie nieruchomości w tym trybie. Przepis taki nie istniał również w dacie przeniesienia prawa własności na mocy aktu notarialnego z [...] września 1969 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu E. M., D. N., E. M., M. M. i J. M. zarzucili naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 15, art. 77 § 1, art. 78, art. 107 § 3, art. 136 i art. 11 k.p.a. przez ograniczenie ponownego rozpoznania sprawy do powtórzenia ustaleń dokonanych przez organ I instancji podczas gdy obowiązkiem organu jest ustalenie prawdy materialnej i przeprowadzenie dowodów w sposób pozwalający na wyjaśnienie sprawy; art. 105 § 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji umarzającej postępowanie, mimo że nie zachodzą przesłanki do jego umorzenia, a sprawa powinna być merytorycznie rozstrzygnięta, a także przez przyjęcie za podstawę umorzenia postępowania okoliczności merytorycznych, które powinny być zbadane i stanowić podstawę decyzji merytorycznie rozstrzygającej sprawę; art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe uznanie, że nie może mieć zastosowania w sprawie oraz, że brak jest przepisu prawnego, w oparciu o który można wydać rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie; art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w zw. z art. 98 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 128 ust. 1 u.g.n., art. 129 ust. 1 u.g.n., art. 130 u.g.n., art. 132 u.g.n., art. 134 u.g.n. i art. 21 ust. 2 Konstytucji RP poprzez niewydanie decyzji ustalającej odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. W ocenie Sądu pierwszej instancji skarga zasługiwała na uwzględnienie z uwagi na brak pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego przez organy i naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Sąd wyjaśnił, że warunkiem zastosowania instytucji, o której mowa w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., jest uprzednie stwierdzenie, że doszło do pozbawienia prawa własności. Nie ma przy tym znaczenia, czy z przepisów, na podstawie których następowało przejęcie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, wynikało, że podmiotowi, który utracił prawo własności nieruchomości, należało się odszkodowanie. Istotne jest tylko, czy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy jego ustalenie przewidują. Tym obowiązującym obecnie przepisem odpowiadającym przepisom art. 8 ust. 1 i 13 ust. 1 ustawy o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli jest art. 98 u.g.n. Sąd stwierdził, że zaistniałe braki w ustaleniach faktycznych nie pozwalają na jednoznaczne ustalenie, czy - gdyby właściciele spornej w sprawie nieruchomości dokonywali jej podziału nie w roku 1967, lecz obecnie - zastosowanie znalazłby przepis art. 98 ust. 1 u.g.n., a co za tym idzie, czy skarżący otrzymaliby odszkodowanie za przejęte działki na mocy art. 98 ust. 3 tej ustawy. Podkreślono, że organ powinien ustalić przyczyny wydania przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej decyzji nr [...] z [...] listopada 1967 r. zobowiązującej właścicieli do przekazania części gruntu na rzecz Państwa, z uwzględnieniem przeznaczenia przejętych nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Skargę kasacyjną złożył Wojewoda Wielkopolski, zaskarżając wyrok w całości. Zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 105 k.p.a. i w rezultacie uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] przyjąwszy, że przy jej wydaniu doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, mimo że w sprawie istniała przesłanka do umorzenia postępowania, tj. okoliczność oczywistego braku podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpoznania sprawy poprzez ustalenie odszkodowania za nieruchomość; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w świetle zasady wynikającej z art. 12 § 1 i 2 k.p.a., przez uznanie, iż w sprawie zaistniały braki w ustaleniach faktycznych i koniecznym jest przeprowadzenie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego dotyczącego przyczyn wydania decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z [...] listopada 1967 r., znak [...] i w konsekwencji uchylenie decyzji Wojewody Wielkopolskiego z [...] lutego 2019 r., znak [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] w sytuacji, w której prowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego jest bezcelowe, bowiem postępowanie podlegać musi umorzeniu; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 233 u.g.n. przez jego pominięcie, tj. nieuwzględnienie faktu, iż w okolicznościach przedmiotowej sprawy, do postępowania dotyczącego odjęcia prawa własności działek o numerach [...], [...] i [...], położonych w S., którego podstawą był przepis o szczególnym charakterze, tj. art. 13 ustawy z 1948 r. nie będą miały zastosowania przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem postępowanie to zostało ostatecznie zakończone przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., art. 98 ust. 3 u.g.n., "w świetle art. 233 u.g.n.", przez błędną wykładnię przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 prowadzącą do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] wobec uznania, że w sprawie bez znaczenia pozostaje, iż przepisy, na podstawie których doszło do przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, nie stwierdzały wprost bezpłatności przejęcia nieruchomości, a w konsekwencji stwierdzenie, że kwestia ustalenia odszkodowania za te grunty jest nadal otwarta, a przepisem, który daje podstawę do jego ustalenia, jest obecnie art. 98 u.g.n. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i na podstawie art. 188 p.p.s.a. rozpoznanie skargi E. M., D. N., E. M. M. M. oraz J. M. poprzez jej oddalenie, a ponadto zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że jakkolwiek, co do zasady art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. może mieć zastosowanie do tzw. "starych" wywłaszczeń, mających miejsce przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, tak w tej konkretnej sprawie zastosowania takiego nie będzie miał. Treść art. 233 u.g.n. nie pozostawia bowiem wątpliwości co do tego, iż w odniesieniu do spraw dotyczących wywłaszczeń nieruchomości, za które odszkodowanie nie przysługiwało zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami, nie będą miały zastosowania przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, wywiedziono, że obowiązek uregulowania roszczeń sprzed 1 stycznia 1998 r. dotyczy tylko spraw, w których do tej pory nie zostało ustalone i wypłacone odszkodowanie, mimo że przepisy, na podstawie których nastąpiło przejęcie, takie odszkodowanie przewidywały. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w przedmiotowej sprawie, bowiem odjęcie prawa własności na podstawie art. 13 ustawy z 1948 r. następowało bezpłatnie. Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie przeprowadzenie czasochłonnego i kosztownego uzupełniającego postępowania dowodowego w celu zbadania przyczyn wydania decyzji, na mocy której nastąpiło wywłaszczenie, w sytuacji, gdy z okoliczności sprawy jasno wynika bezzasadność ustalenia odszkodowania, godzi w zasadę szybkości i prostoty postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 12 k.p.a. Podkreślono, że okoliczności faktyczne, których zbadanie nakazał organowi Sąd pierwszej instancji, są pozbawione znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Ponadto w ocenie autorki skargi kasacyjnej, skoro obowiązujące ówcześnie przepisy nie przewidywały odszkodowania za grunt przejęty na podstawie art. 13 ustawy z 1948 r., to przedmiotowa sprawa została zakończona wraz ze skutecznym odjęciem prawa własności tego gruntu, co w przedmiotowej sprawie nastąpiło przed wejściem w życie u.g.n., tj. przed 1 stycznia 1998 r. Tym samym w świetle brzmienia art. 233 u.g.n. - art. 129 ust. 5 pkt 3 oraz art. 98 ust. 3 tej ustawy nie mogą mieć zastosowania w sprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organu E. M., D. N., E. M., M. M. i J. M. wnieśli o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych, podnosząc, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do relacji art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018r. poz. 2204, dalej u.g.n. względem art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. z 1948 r. Nr 35, poz. 240 ze zm.), dalej u.p.n. oraz art. 98 ust. 3 u.g.n. Stosownie do art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Na wstępie trzeba zauważyć, że orzecznictwo sądów administracyjnych w kwestii zakresu zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. przeszło ewolucję. Skład orzekający w analizowanej sprawie podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. ma zastosowanie także do zdarzeń zaistniałych przed wejściem w życie u.g.n., czyli do stanów faktycznych polegających na odjęciu, przejęciu lub ograniczeniu prawa własności bez ustalenia należnego odszkodowania. Stanowisko takie zostało przyjęte m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 lipca 2019 r. (sygn. akt I OSK 2472/17), z 25 maja 2017 r. (sygn. akt I OSK 2263/15), z 26 sierpnia 2014 r. (sygn. akt I OSK 147/13), z 6 marca 2012 r. (sygn. akt I OSK 397/11), z 12 maja 2009 r. (sygn. akt I OSK 710/08), z 27 kwietnia 2009 r. (sygn. akt I OSK 650/08), z 21 grudnia 2009 r. (sygn. akt I OSK 1111/08), z dnia 16 kwietnia 2015 r. (sygn. akt I OSK 2035/13) a także w szeregu wyrokach sądów wojewódzkich, np. WSA w Krakowie z 15 czerwca 2011 r. (sygn. akt II SA/Kr 513/11). Warunkiem zastosowania przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie jest okoliczność, by stan faktyczny, do którego przepis ten miałby być zastosowany, zaistniał dopiero po dacie wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Warunek taki nie wynika z treści art. 129 ust. 5 powołanej ustawy. Ponadto ustawa ta przewiduje obowiązek jednoczesności orzekania o wywłaszczeniu i odszkodowaniu a także szczególny tryb dla wydawania decyzji o odszkodowaniu z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości (art. 124 i nast. u.g.n.). Zatem przy tego rodzaju regulacjach zastosowanie omawianego przepisu, przy założeniu, że byłby on tylko stosowany do stanów zaistniałych po dniu 1 stycznia 1998 r., byłoby rzeczą w zasadzie marginalną. W uzasadnieniu do projektu ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), która wprowadzała do ustawy o gospodarce nieruchomościami możliwość uzyskania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość bez ustalenia odszkodowania wskazano, "że nowa regulacja dotyczy sytuacji gdy wywłaszczenie już nastąpiło, ale bez ustalenia odszkodowania lub gdy nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego bez decyzji o wywłaszczeniu, np. z mocy prawa. W takich sytuacjach będzie wydawana odrębna decyzja tylko w sprawie odszkodowania (wywłaszczenie bowiem już nastąpiło), na co obecnie obowiązujące przepisy nie zezwalają. Propozycja ta pozwoli na rozwiązywanie konkretnych występujących problemów i umożliwi w ww. przypadkach realizację konstytucyjnej zasady słusznego odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości" (zmiana 76 do art. 129) - Sejm RP IV kadencji, Nr druku: 1421. Z uzasadnienia projektu wynika zatem, że dokonana powyżej wykładnia art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. jest zgodna także z podstawami aksjologicznymi wprowadzonych uregulowań prawnych, a Państwo w nowych realiach systemowych postanowiło wziąć na siebie ciężar związany z realizacją konstytucyjnej zasady prawa do słusznego odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości wynikającej z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Przytoczony przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie zawęża podstaw prawnych, na jakich mogło dojść do pozbawienia praw do nieruchomości, co pozwala brać pod uwagę szeroki zakres przypadków. Pozbawienie prawa do nieruchomości (wywłaszczenie) bez odszkodowania, co nie jest kwestionowane w niniejszej sprawie, to jednak tylko jedna z przesłanek określonych w analizowanym przepisie. Zawiera on jeszcze jeden warunek, a mianowicie aby obowiązujące obecnie przepisy przewidywały ustalenie odszkodowania. W tej części przepis ma wyraźnie charakter blankietowy, nakazując wskazanie normatywnej podstawy do ustalenia odszkodowania w obowiązującym stanie prawnym. Jeżeli bowiem art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. odnosi się do stanów sprzed wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, to konsekwentnie należy przyjąć, że ustawodawca zobowiązał się do regulowania roszczeń także w przypadkach, gdy przed 1998 r. nastąpiło wywłaszczenie, ale obowiązujące przepisy przewidywały ustalenie (i co za tym idzie wypłacenie) odszkodowania. Analiza treści art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. prowadzi do wniosku, że stanowi on podstawę do przyznania odszkodowania za już dokonane pozbawienie prawa do nieruchomości i tym samym może być on stosowany do spraw zaszłych, w których doszło do pozbawienia prawa do nieruchomości bez ustalonego odszkodowania. Przepis ten "uaktualnia" regulacje prawne, które przewidywały przyznanie odszkodowania za odjętą nieruchomość, a do wydania aktu o odszkodowaniu nie doszło. Jak już wskazano przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie zawęża podstaw prawnych, na jakich może dojść do pozbawienia praw do nieruchomości, co pozwala brać pod uwagę szeroki zakres przypadków ale nie jest jednocześnie normą upoważniającą bezpośrednio do wydania aktu o odszkodowaniu. Obowiązek ustalenia odszkodowania musi wynikać z odrębnych podstaw prawnych, zatem ustalenie odszkodowania może nastąpić, jeżeli przepisy prawa przewidują i przewidywały przyznanie odszkodowania za określony sposób lub formę pozbawienia praw do nieruchomości. W każdym przypadku należy zatem ocenić, czy pozbawienie praw przed wejściem w życie u.g.n. nastąpiło w takiej formie prawnej lub przy zastosowaniu takiej instytucji prawnej, która znajduje odzwierciedlenie w obecnie obowiązującej formie przejmowania praw do nieruchomości pod cel publiczny, a także czy przejęcie gruntu w przeszłości nie było formą nacjonalizacji. W rozpoznawanej sprawie pozbawienie własności nastąpiło na podstawie przepisów już nieobowiązujących, stanowiących wyraźnie o braku podstaw do odszkodowania. Przepisem odpowiadającym przepisowi art. 13 ust. 1 u.p.n. jest w pewnym zakresie art. 98 u.g.n. Z brzmienia art. 98 u.g.n. wynika, że przesłankami warunkującymi powstanie prawa do odszkodowania, które muszą wystąpić, są: podział nieruchomości dokonany na wniosek właściciela oraz wydzielenie w trakcie takiego podziału konkretnych działek pod drogi publiczne (zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub zapisami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu). Jeśli te dwie przesłanki zostają spełnione, to z dniem w którym decyzja zatwierdzająca podział staje się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne, działki gruntu wydzielone pod drogi przechodzą z mocy prawa odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa. Z dniem zaś odjęcia prawa własności byłemu właścicielowi przysługuje żądanie zapłaty odszkodowania. Zasadą wyrażoną w art. 129 ust. 1 u.g.n. jest orzekanie przez właściwy organ o odszkodowaniu w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Wyjątki od tej zasady przewidziane zostały w przepisie art. 129 ust. 5 u.g.n., który określa enumeratywnie sytuacje, w których wydaje się odrębną decyzję o odszkodowaniu, w tym m.in. sytuację, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie (art. 129 ust. 5 pkt 3). Bezsprzecznie w niniejszej sprawie mamy do czynienia z przypadkiem pozbawienia prawa własności (wywłaszczeniem) bez odszkodowania, albowiem E. i A. M. utracili na rzecz Państwa bez odszkodowania grunty na podstawie przepisów u.p.n. Stosownie do art. 13 ust. 1 u.p.n. właściciel nieruchomości, podlegającej podziałowi, obowiązany był odstąpić bezpłatnie na własność gminy grunty - przeznaczone w planie zagospodarowania przestrzennego pod ulice, place, drogi - na cele użyteczności publicznej, jak również na cele przyszłej polityki terenowej osiedla w ilości, nie przekraczającej 20% wartości wszystkich działek. Jak wskazano, skoro art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. jest przepisem blankietowym to do przyznania odszkodowania konieczne jest aby istniała konkretna norma materialna, która przewiduje takie prawo obecnie oraz taka norma obowiązująca w dniu wywłaszczenia. Inaczej sprawa się przedstawia, gdy ówcześnie obowiązujące przepisy nie przewidywały odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, tj. w przypadku gdy grunt był przejęty w trybie art. 13 ust. 1 u.p.n. W takiej sytuacji nie można bezrefleksyjnie przyjąć, że w każdym przypadku odjęcia własności, należne jest odszkodowanie. Po pierwsze dlatego, że nie było podstawy prawnej do jego wypłaty, a pozbawienie prawa do odszkodowania odbyło się zgodnie z obowiązującym poprzednio porządkiem prawnym. Ponadto nie istnieje norma prawna w obecnych regulacjach, która przewidywałby możliwość wypłaty odszkodowania za grunt przejęty w trybie art. 13 ust. 1 u.p.n. Ówcześnie obowiązującej regulacji prawnej nie można niejako "dopełniać" normą z art. 98 ust. 3 u.g.n. Wolą ówczesnego prawodawcy było odjęcie własności na cele wskazane w art. 13 u.p.n. bez odszkodowania. Orzeczenie o odszkodowaniu z powołaniem się na art. 98 ust. 3 u.g.n. byłoby możliwe, gdyby aktualny prawodawca jednoznacznie taką normę przewidział. Innymi słowy z regulacji ustawowej powinna wynikać wprost możliwość zastosowania art. 98 ust. 3 u.g.n. do wypłaty odszkodowania za grunt odjęty na podstawie art. 13 ust. 1 u.p.n. Sąd administracyjny nie może zastępować prawodawcy i "uzupełniać" obowiązującą regulację prawną przez dokonanie wykładni prawotwórczej. Przeciwko dopuszczalności stosowania art. 98 ust. 3 u.g.n. do stanów, o których stanowi art. 13 ust. 1 u.p.n., świadczy także argument natury systemowej. Mianowicie art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n. stanowi, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124–126. Przyjąć należy zatem, że z woli ustawodawcy przepis o prawie do odszkodowania, o którym mowa w art. 98 ust 3 u.g.n., nie odnosi się do sytuacji wymienionych w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Takie też stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 lipca 2019 r. (sygn. akt I OSK 2472/17). Tym samym skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela przeciwnego poglądu wyrażonego w wyroku NSA z 25 maja 2017 r. (sygn. akt I OSK 2263/15), na który powołał się Sąd pierwszej instancji. Zatem Sąd pierwszej instancji naruszył przepisy art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., art. 98 ust. 3 u.g.n. oraz art. 13 ust. 1 u.p.n. Z uwagi na brak podstaw prawnych w obowiązującym stanie prawnym do wypłaty odszkodowania za grunt przejęty od E. i A. M. na podstawie art. 13 ust. 1 u.p.n., organy administracji prawidłowo umorzyły postępowanie wszczęte w tym przedmiocie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. W konsekwencji należało również uznać, że dotychczasowe ustalenia organów były wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Dlatego nie zachodziła potrzeba prowadzenia dalszego postępowania dowodowego wskazanego przez Sąd pierwszej instancji. Zatem wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, organy administracji nie naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W rezultacie brak było przesłanek z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. do uchylenia zaskarżonych decyzji przez Sąd pierwszej instancji. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, rozpoznał skargę. Wykazana wyżej prawidłowość zaskarżonej decyzji, skutkowała oddaleniem skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego od skarżących w pierwszej instancji na rzecz Wojewody Wielkopolskiego, orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.