I OSK 2738/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Joanna Banasiewicz, Sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Kamil Buliński, po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 maja 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 2133/11 w sprawie ze skargi K.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania wznowieniowego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 31 maja 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] sierpnia 2011 r. w przedmiocie umorzenia postępowania wznowieniowego w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne: Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [...] marca 2011 r. zatwierdził podział nieruchomości położonej w S. przy ul. [...], stanowiącej własność K.G. oraz K.G. (działka nr[...]), na działki nr [...] i nr [...]. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 2 kwietnia 2011 r. W dniu 26 kwietnia 2011 r. do Prezydenta Miasta S. wpłynęło pismo K.K., właścicielki nieruchomości sąsiedniej, z wnioskiem o uchylenie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i decyzji o podziale nieruchomości położonej przy ul. [...] w S., z uwagi na pominięcie jej jako strony w postępowaniu administracyjnym oraz naruszenie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i ustawy o gospodarce nieruchomościami. Postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r. Prezydent Miasta S., działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 149 § 1 kpa, wznowił postępowanie w sprawie podziału nieruchomości położonej w S. przy ul. [...] . Pismem z dnia 10 czerwca 2011 r. organ zwrócił się do K.K. o przedstawienie dokumentu, z którego wynikałoby, że przysługują jej prawa rzeczowe do dzielonej nieruchomości lub podział ten ogranicza jej prawo do korzystania z własnej nieruchomości, co jest niezbędne do uznania jej za stronę postępowania podziałowego. W odpowiedzi K.K. podała, że nie posiada jakichkolwiek praw do działki przy ul. [...] , jednakże dokonany podział ogranicza jej prawo do korzystania z własnej nieruchomości przy ul. [...], uniemożliwiając dochodzenie praw w toczącym się postępowaniu w sprawie samowoli budowlanej, którą jest budynek garażowy (2 boksy garażowe) na działce przy ul. [...]. Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Prezydent Miasta S., w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] marca 2011 r. w sprawie podziału nieruchomości, stwierdzając, iż stronami postępowania podziałowego są wyłącznie właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości objętej podziałem. Wyjątkowo przymiot strony w postępowaniu podziałowym mogliby posiadać właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiednich nieruchomości, gdyby w wyniku podziału miało dojść lub doszło do pozbawienia ich nieruchomości dostępu do drogi publicznej. Po rozpoznaniu odwołania K.K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie I instancji w całości. Kolegium wyjaśniło, że o tym, kto może być uznany za stronę postępowania administracyjnego stanowi art. 28 kpa, który odwołuje się do interesu prawnego. Treścią interesu prawnego są uprawnienia i obowiązki oparte na prawie, a źródłem interesu są przepisy prawa materialnego. SKO podzieliło pogląd organu I instancji, że stronami postępowania podziałowego mogą być wyłącznie właściciele czy użytkownicy wieczyści nieruchomości objętej wnioskiem podziałowym. Wykluczona jest tym samym możliwość przypisania przymiotu strony właścicielom nieruchomości sąsiedniej, nawet przylegającej bezpośrednio do działki podlegającej podziałowi. Analiza akt sprawy wskazuje, iż postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości zostało wszczęte na wniosek jej właścicieli. Przymiot strony w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia podziału nieruchomości przysługiwał więc tylko K. i K. małż. G., jako osobom legitymującym się prawem rzeczowym do tej nieruchomości. Organ odwoławczy podkreślił, że wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa następuje tylko na żądanie strony. W świetle powyższego organ administracji wydając postanowienie o wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną powinien mieć pewność, że żądanie pochodzi od strony. Wszelkie wątpliwości w tym zakresie powinny być wyjaśnione w fazie wstępnej przed wydaniem postanowienia w sprawie wznowienia postępowania, a negatywne ustalenia w tym zakresie uzasadniałyby podjęcie na podstawie art. 149 § 3 kpa postanowienia o odmowie wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych. W świetle powyższego Kolegium wskazało, że skoro organ I instancji zamiast postanowieniem odmówić wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 149 § 3 kpa, wydał postanowienie o wznowieniu postępowania w trybie art. 149 § 1, to po ustaleniu, że żądanie złożyła osoba niebędąca stroną, prawidłowym było umorzenie wznowionego postępowania zgodnie z art. 105 § 1 kpa, a nie odmawianie uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] marca 2011 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K.K. podniosła, że decyzja Prezydenta S. z dnia [...] marca 2011 r. zatwierdzająca podział nieruchomości została wydana z naruszeniem ustawy o gospodarce nieruchomościami i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego (a tak jest w tym przypadku) podział mógł nastąpić jedynie w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a taka nie została w ogóle wydana. Dlatego Samorządowe Kolegium Odwoławczego powinno stwierdzić nieważność decyzji o podziale. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Sąd podzielił stanowisko organów obydwu instancji, że K.K. nie ma interesu prawnego w żądaniu wznowienia postępowania, zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta S. z dnia [...] marca 2011 r. w sprawie podziału nieruchomości położonej w S. przy ul. [...] . Podział nieruchomości sąsiedniej nie ograniczył skarżącej dostępu do drogi publicznej, a kwestia jej udziału w postępowaniu dotyczącym zmiany warunków pozwolenia na budowę garażu na działce sąsiedniej będzie rozstrzygana w postępowaniu prowadzonym w oparciu o przepisy prawa budowlanego. Natomiast jeśli zaś chodzi o podwyższenie terenu na nieruchomości sąsiedniej, to nie ma ono bezpośredniego związku z podziałem, a skutki podwyższenia w postaci zalewania wodami opadowymi, oprócz prawa budowlanego (jeśli podwyższenie było wynikiem prac budowlanych wymagających pozwolenia lub zgłoszenia), reguluje także Prawo wodne. W oparciu o te przepisy skarżąca może realizować swój interes prawny, jeśli działania inwestycyjne na nieruchomości sąsiedniej, o jakich wspomina, ograniczają ją w wykonywaniu prawa własności. W sytuacji, gdy skarżąca nie ma interesu prawnego we wznowieniu postępowania o podział nieruchomości, nie była możliwa ocena zgodności z prawem decyzji podziałowej, czego dotyczyły zarzuty podnoszone przez skarżącą. Po ustaleniu, że żądanie wznowienia postępowania złożyła osoba niebędąca stroną, powinno dojść do umorzenia wznowionego postępowania, zgodnie z art. 105 § 1 kpa, a nie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] marca 2011 r. w trybie art. 151 § 1 pkt 1 kpa. W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego K.K., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie adwokata, podniosła zarzut błędnej interpretacji art. 97 w zw. z art. 93 i art. 94 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz w zw. z art. 28 kpa, polegającą na przyjęciu, że skarżącej jako sąsiadowi nieruchomości, której dotyczy podział nie może przysługiwać status strony w toku postępowania wznowieniowego, w sytuacji gdy postępowanie poprzedzające wydanie decyzji podziałowej było przeprowadzone z sposób nieprawidłowy, tj. z pominięciem praw osób trzecich wynikających z potrzeby zapewnienia ochrony istniejącego ładu przestrzennego i walorów architektoniczno-przyrodniczych na danym obszarze. W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej wskazał, że skarżąca nie rościła sobie pretensji do wszczęcia postępowania podziałowego, lecz do udziału w postępowaniu już wszczętym, aby zapewnić ochronę swoich interesów i przedstawić stosowną argumentację przemawiającą przeciwko zaproponowanemu podziałowi. Powołując takie argumenty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w części oddalającej skargę i o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w tym zakresie Sądowi I instancji, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi na zasadzie art. 188 p.p.s.a, a także o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Pismem z dnia 10 września 2012 r., uzupełnionym pismem z dnia 18 października 2012 r., T.P. wystąpił z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w charakterze uczestnika, wskazując, że nabył jedną z wydzielonych działek gruntu, a z uwagi na fakt, że postępowanie wznowieniowe może zakończyć się uchyleniem decyzji o podziale nieruchomości, postępowanie to dotyczy jego interesu prawnego. Następnie pismem z dnia 6 maja 2014 r. T.P. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Na rozprawie w dniu 12 czerwca 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 33 § 2 w zw. z art. 193 p.p.s.a., dopuścił T.P. do udziału w postepowaniu w charakterze uczestnika postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostawała natomiast zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa. Rozpoznawana skarga kasacyjna oparta została na zarzutach naruszenia prawa materialnego, które nie mogą wywołać zamierzonego rezultatu w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku. Istota zarzutów kasacyjnych sprowadza się do stwierdzenia, że Sąd I instancji błędnie przyjął, że K.K. nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości zakończonym decyzją Prezydenta Miasta S. z dnia [...] marca 2011 r. Przedmiotem skargi do Sądu I instancji stała się bowiem decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. uchylająca decyzję Prezydenta Miasta S. o odmowie uchylenia – po wznowieniu postępowania administracyjnego - ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości i umarzająca postępowanie pierwszej instancji w całości z uwagi na nieposiadanie przez K.K. przymiotu strony. Punkt wyjścia dla rozważań musi stanowić fakt, iż wznowienie postępowania jest instytucją stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej, zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ją wydano, dotknięte jest jedną z wad, wymienionych w art. 145 § 1 kpa. Do wad tych ustawodawca zaliczył m.in. niewzięcie przez stronę udziału w postępowaniu administracyjnym bez własnej winy. Wznowienie postępowania zdeterminowane jest z kolei brakiem przesłanek o charakterze zarówno przedmiotowym, jak i podmiotowym, które stanowią przeszkodę do jego wznowienia, a ich wystąpienie stanowi podstawę do odmowy wznowienia postępowania. Jedną z przeszkód wznowienia postępowania administracyjnego z przyczyny, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, jest wystąpienie z podaniem o wznowienie tegoż postępowania przez podmiot, któremu nie przysługiwał przymiot strony. W takiej sytuacji, jak słusznie zauważył Sąd I instancji oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze, organ co do zasady winien wydać postanowienie o odmowie wznowienia postępowania w oparciu o art. 149 § 3 kpa. Przyjmuje się jednak, że w przypadku powzięcia wątpliwości co do tego, czy wnioskodawcy przysługuje przymiot strony postępowania, o którego wznowienie wnosi, organ powinien rozstrzygać te wątpliwości we wznowionym już postępowaniu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczności rozpoznawanej sprawy nie budziły żadnych wątpliwości co do tego, że K.K. nie posiadała statusu strony w postępowaniu, którego wznowienia się domagała. Z samego bowiem przedmiotu postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta S. z dnia [...] marca 2011 r. wynikało bezsprzecznie, iż wnioskodawczyni nie mogła być jego stroną. Otóż żądanie wznowienia dotyczyło postępowania w sprawie podziału nieruchomości, którego stronami są co do zasady właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości. Postępowanie o podział nieruchomości regulują przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, której art. 97 ust. 1 stanowi, że podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. Wnioskodawcą i stroną może być zatem podmiot legitymujący się interesem prawnym w dokonaniu podziału. Powszechnie przyjmuje się, że tylko przepis prawa materialnego przyznający stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści – stanowiąc podstawę interesu prawnego – stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony. Inaczej mówiąc, pojęcie strony może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli z normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia, lub obowiązku. Posiadanie interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym oznacza możliwość odwołania się do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Wypada przy tym zaznaczyć, iż interes prawny powinien mieć charakter obiektywny, a nie wynikać z subiektywnego przekonania strony o jego naruszeniu. Od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, tj. stan, w którym określony podmiot wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. W świetle tak ugruntowanego rozumienia pojęcia interesu prawnego przyjmuje się, że co do zasady właściciele nieruchomości przylegającej bezpośrednio do nieruchomości objętej wnioskiem o podział nie są stronami tego postępowania. Słusznie przy tym zwrócił uwagę Sąd I instancji, że ocena, czy w okolicznościach danej sprawy zachodzi konieczność uwzględnienia interesu prawnego właścicieli nieruchomości sąsiedniej w stosunku do nieruchomości podlegającej podziałowi, zależy od okoliczności sprawy i zgłaszanych roszczeń czy też podnoszonych zarzutów, gdyż w postępowaniu o podział nieruchomości właścicielom działek sąsiednich mogą przysługiwać prawa strony w przypadku, gdy organ ingeruje swoimi działaniami w ich prawo własności. W rozpoznawanej sprawie decyzja Prezydenta Miasta S. z dnia [...] marca 2011 r. o podziale nieruchomości takiego skutku nie wywołała, gdyż podział nie narusza prawa własności właściciela nieruchomości sąsiedniej. Skoro zatem K.K. nie posiadała przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta S., nie mogła skutecznie żądać wznowienia tego postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, a postępowanie wznowione postanowieniem organu I instancji z dnia [...] maja 2011 r. podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Na marginesie rozważań warto wskazać, że z niedopuszczalnością wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych mamy do czynienia również w przypadku, gdy podmiot występujący z żądaniem wznowienia nie powołuje się na własny interes prawny, lecz na obiektywne naruszenie porządku prawnego. Nie może zatem wywołać oczekiwanego rezultatu powoływanie się przez autora skargi kasacyjnej na brak spełnienia przez kwestionowaną decyzję podziałową "wymogu zgodności podziału nieruchomości z planem miejscowym i przepisami odrębnymi z zakresu ochrony przyrody i zabytków". Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o wynagrodzeniu za udzieloną pomoc prawną dla pełnomocnika skarżącej ustanowionego z urzędu, bowiem należne od Skarbu Państwa wynagrodzenie przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.