I OSK 2743/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Roman Ciąglewicz, Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.), Sędzia del. WSA Dorota Apostolidis, Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel, po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 maja 2015 r. sygn. akt III SA/Gd 308/15 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 28 maja 2015 r. (sygn. akt III SA/Gd 308/15), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego specjalnego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], Burmistrz [...] – orzekając na podstawie: art. 3 ust. 3 i 4, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 17 ust. 2 pkt 1, art. 41 pkt 1 oraz art. 106 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm.) dalej: "u.p.s.", a także w związku z § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r. poz. 823) - odmówił wnioskodawczyni – A. S. przyznania zasiłku celowego specjalnego z przeznaczeniem na zakup: leków, żywności, obuwia, drukarki, opału, biletu miesięcznego na dojazd na zabiegi rehabilitacyjne do Gdańska, na opłaty mieszkaniowe oraz uregulowanie zadłużenia na koncie osobistym. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że A. S. prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe i osiąga dochód miesięczny w wysokości 529 zł tytułem zasiłku stałego, a zatem spełnia kryterium uprawniające do przyznania pomocy w postaci zasiłku celowego. Z tego też powodu, decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], zostały przyznane jej zasiłki celowe w kwotach po 200 zł w miesiącach: styczniu i marcu 2014 r. z przeznaczeniem na zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych. Poza tym organ wyjaśnił, że w roku 2013 strona otrzymała pomoc w postaci: zasiłku celowego w kwocie 700 zł w październiku 2013 r. (w tym 500 zł na zakup opału i 200 zł na zaspokojenie niezbędnych potrzeb bytowych), jednego gorącego posiłku dziennie wydawanego przez stołówkę MOPS w okresie od dnia 18 października do dnia 20 listopada 2013 r. - bezpłatnie, zgodnie z programem wieloletnim "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", zasiłek stały w wysokości 386,70 zł za okres od dnia 1 do dnia 31 października 2013 r., zasiłek stały w wysokości 529 zł miesięcznie począwszy od dnia 1 listopada 2013 r. oraz zasiłek okresowy w wysokości 20 zł miesięcznie od listopada do grudnia 2013 r. Ustalono również, iż wnioskodawczyni miała troje dorosłych dzieci i zajmowała jeden pokój na piętrze domu, który był własnością jej byłego męża. Parter domu zajmował jej syn – [...] z żoną i trójką dzieci. Strona miała też ustalony umiarkowany stopień niepełnosprawności, chorowała na Parkinsona oraz była zarejestrowana w urzędzie pracy jako bezrobotna. W związku zaś z tym, że – jak wyjaśnił Burmistrz [...] - rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, zaś potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadały celom i mieściły się w możliwościach pomocy społecznej (MOPS w [...] dysponował zaś jedynie ograniczoną ilością środków finansowych, organ uznał, że przedmiotowy wniosek nie mógł zostać uwzględniony. Rozpatrując sprawę w instancji odwoławczej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji jako zgodną z prawem. Podnosząc w szczególności, iż ponieważ odwołująca się spełniała kryterium dochodowe, które umożliwiało jej otrzymanie zasiłku celowego to tym samym nie mógł jej być przyznany specjalny zasiłek celowy. Poza tym w uzasadnieniu stanowiska Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że odwołująca się wcześniej otrzymała już pomoc na zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych a zatem aktualnie wnioskowana pomoc nie była jej potrzebna. Na wyżej przedstawioną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] lutego 2015 r. A. S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, w której zarzuciła organowi przewlekłość postępowania i wydanie orzeczenia w sposób rażąco niesprawiedliwy i arbitralny. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) dalej "p.p.s.a." – Wojewódzki Sad Administracyjny w Gdańsku uznał, że nie była ona zasadna. Sąd, powołując się na treść art. 2 ust. 2, art. 3 ust. 3 i 4 wyjaśnił, że pomoc społeczna jest instytucją stosowaną wyjątkowo, w sytuacjach, w których obywatel nie jest w stanie sam podołać okolicznościom życiowym. Wskazał też, iż na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 strona może otrzymać pomoc w formie zasiłku celowego, natomiast na podstawie art. 41 u.p.s., może być jej w szczególnie uzasadnionych przypadkach przyznany: 1) specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi; 2) zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową. Sąd podkreślił także, iż zaskarżona decyzja miała charakter uznaniowy, co oznaczało, że organ administracyjny mógł – według własnej oceny - przyznać świadczenie w innym rozmiarze lub w ogóle go odmówić. Sądowa kontrola legalności decyzji uznaniowych obejmuje zaś jedynie zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tzn. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i rozważył okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu, nie budziło wątpliwości, że w złożonym w dniu 30 grudnia 2013 r. oświadczeniu A. S. jednoznacznie określiła, że domaga się przyznania pomocy w postaci: zasiłku okresowego, zasiłku celowego oraz specjalnego zasiłku celowego. W związku z tym Burmistrz [...] wydał w dniu [...] stycznia 2014 r. decyzję nr [...], którą przyznał skarżącej zasiłek celowy w kwocie 200 zł w miesiącu styczniu 2014 r. oraz w kwocie 200 zł w miesiącu marcu 2014 r. z przeznaczeniem na zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych a decyzją nr [...], przyznał jej zasiłek okresowy. Zatem rozpoznawana sprawa dotyczyła przyznania A. S. jedynie specjalnego zasiłku celowego. W związku z powyższym Sąd podkreślił, że było rzeczą oczywistą, iż w okolicznościach niniejszej sprawy, nieprzekroczenie przez stronę ustawowego kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej, nie pozwalało organom na przyznanie wnioskowanej pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego, co też zostało prawidłowo wyjaśnione w uzasadnieniach rozstrzygnięć organów obu instancji i znajdowało podstawy w przywołanych przepisach ustawy. Bezsporne było, jak kontynuował Sąd, że skarżąca spełniała ustawowe kryterium dochodowe a zatem była uprawniona do ubiegania się o inny rodzaj pomocy, w tym w formie zasiłku celowego i zasiłku okresowego. Taka też pomoc została ww. decyzjami skarżącej przyznana. Ostatecznie Sąd zaakcentował, że A. S. była objęta systematyczną pomocą społeczną. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji szczegółowo przedstawił przy tym rodzaje i wysokość świadczeń otrzymanych przez nią w roku 2013 a obecnie, z uwagi na ograniczoną ilość środków finansowych i dużą liczbę osób potrzebujących, pomoc społeczna w pierwszej kolejności udzielana winna być osobom i rodzinom, których potrzeby bytowe nie były w ogóle zaspokojone. Samorządowe Kolegium Odwoławcze – jak kontynuował Sąd - w sposób wyczerpujący przedstawiło zatem swoje stanowisko oraz stan faktyczny sprawy, nie znajdując podstaw do uchylenia decyzji pierwszo-instancyjnej. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, A. S. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku (cyt.): "1. naruszenie przepisów postępowania 1 § 2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. art. 2, art. 69 Konstytucji RP i art. 3 ust. 1 i 3 ustawy o pomocy społecznej. 2. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Polegające na nie uchyleniu zaskarżonej decyzji mimo iż została ona wydane z naruszeniem art. 2 Konstytucji RP, art. 69 Konstytucji RP art. 3 ust. 1 i 3 ustawy o pomocy społecznej które to naruszenie przepisów prawa materialnego mogło mieć wpływ na jego wynik". Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wnosiła o: - uchylenie zaskarżonego wyroku wraz z zasądzeniem na rzecz pełnomocnika z urzędu wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną z urzędu - rozważenie złożenia pytania prawnego w przedmiocie zgodności art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej z art. 2 Konstytucji RP oraz art. 69 Konstytucji RP - rozważenie złożenia pytania prawnego w przedmiocie zgodności art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej i art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej z art. 69 Konstytucji RP w sytuacji, gdy decyzje dotyczą osoby niepełnosprawnej W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor twierdził, że mając na uwadze, iż - zgodnie z art. 69 Konstytucji RP - zakres pomocy dla osób niepełnosprawnych winien zostać uregulowany ustawowo użycie zaś w przepisach, odnoszących się do zasiłków celowych, słowa "może" i tym samym pozostawienie kwestii przyznania takich zasiłków osobie niepełnosprawnej uznaniu administracyjnemu stoi w sprzeczności z przywołaną normą rangi konstytucyjnej. Nadto, powołane - jako podstawa prawna zaskarżonej decyzji - przepisy art. 3 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej również - w jego ocenie - stoją w sprzeczności z przepisami rangi konstytucyjnej, w tym w szczególności z treścią art. 2 Konstytucji RP a także art. 69 Konstytucji RP. Przepisy te należy uznać za wewnętrznie wzajemnie ze sobą sprzeczne oraz sprzeczne z art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, W szczególności, art. 3 ust. 1 ustawy gwarantować ma zaspokojenie niezbędnych potrzeb i umożliwienie życia w warunkach odpowiadających godności człowieka a przepis art. 3 ust. 3 ustawy nakazuje udzielania świadczeń w zakresie i w formie odpowiednich do okoliczności, uzasadniających udzielenie pomocy Te deklarujące szczytne cele zapisy stoją zaś w sprzeczności z art. 3 ust. 4 ustawy, w której rozmiar świadczeń jest uzależniony od "możliwości pomocy| społecznej" czyli w praktyce od kwoty, jaka na pomoc społeczną przeznaczona będzie w budżecie danej gminy. W praktyce pomoc społeczna jest limitowana aktem prawa lokalnego nie mającego rangi ustawy - budżetem gminy. Taka regulacja narusza zaś podstawowe zasady wynikające z art. 2 Konstytucji RP. Odpowiedź na skargę nie została wniesiona Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Autor w/w skargi zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku (cyt.): "1. naruszenie przepisów postępowania 1 § 2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. art. 2, art. 69 Konstytucji RP i art. 3 ust. 1 i 3 ustawy o pomocy społecznej. 2. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Polegające na nie uchyleniu zaskarżonej decyzji mimo iż została ona wydane z naruszeniem art. 2 Konstytucji RP, art. 69 Konstytucji RP art. 3 ust. 1 i 3 ustawy o pomocy społecznej które to naruszenie przepisów prawa materialnego mogło mieć wpływ na jego wynik". W związku z powyższym wyjaśnić należy, że przepisy art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych mają jedynie charakter ustrojowy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącej, nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanym normom. Zważyć bowiem należy, że w/w przepisy zakreślają jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Nie ma zaś żadnych podstaw do przyjęcia, iż Sąd Wojewódzki nie dokonał takiej kontroli albo, że ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem. Z tych powodów podkreślić wypada, iż przepisy te mogłyby być naruszone tylko wtedy, gdyby skarga w ogóle nie została przez Sąd rozpoznana, albo rozpoznanie jej opierałoby się na innych kryteriach, niż są one określone w art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, co w niniejszym przypadku nie miało miejsca. Brak natomiast oparcia w analizowanej sprawie wyroku na przepisie art. 145 § 1pkt 1lit. a) p.p.s.a., uwarunkowane było oceną prawnomaterialną, którą wyraził Sąd pierwszej instancji. Wyjaśnić też trzeba, że sformułowanie zarzutu polegającego na powiązaniu art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych z art. 2 i art. 69 Konstytucji RP sugeruje, że autor skargi kasacyjnej stał na stanowisku, iż to art. 1 § 2 sądowej ustawy ustrojowej był niezgodny z w/w normami konstytucyjnymi. Na czym jednak ten brak zgody polegał, autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnił, zaś – w ocenie składu orzekającego - nie można dopatrzeć się w tym przypadku tego rodzaju niezgodności. Z powodu zaś tego, iż – jak wyżej to wyjaśniono - art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ma charakter wyłącznie ustrojowy, niezrozumiałe było także powiązanie tego przepisu z art. 3 ust. 1 i 3 u.p.s. Odnosząc się natomiast do zarzutu, wskazanego przez autora skargi kasacyjnej w pkt 2, wskazać trzeba, że miał on charakter materialnoprawny a zatem nie można było traktować obrazy art. 3 ust. 1 i 3 u.p.s. oraz art. 2 i art. 69 Konstytucji RP w kategoriach naruszenia przepisów postępowania. Jednocześnie zaakcentować trzeba, że wydane w tym przypadku decyzje oparte zostały przede wszystkim na przepisie art. 41 pkt 1 u.p.s. Zgodnie z tym przepisem, w szczególnie uzasadnionych przypadkach może być przyznany: 1) specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Przepis ten jednak nie został objęty zarzutami kasacyjnymi a zatem brak było podstaw do rozważania przez skład orzekający zgodności w/w regulacji prawnej z przepisami konstytucyjnymi. Zarzuty kasacyjne dotyczyły – jak wyżej wspomniano – jedynie art. 3 ust. 1 i 3 u.p.s., przy czym art. 3 ust. 1 u.p.s. nie był podstawą wydania ani decyzji zaskarżonej ani decyzji organu I instancji. Z tego też względu brak było również podstaw do rozważania przez skład orzekający kwestii jego zgodności z art. 2 i art. 69 Konstytucji RP. Brak było także podstaw do rozważania w tej sprawie zgodności z Konstytucją RP art. 41 pkt 1 u.p.s., gdyż przepis ten, jak wyżej wspomniano, nie był objęty zarzutami kasacyjnymi. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia w niniejszym postępowaniu art. 2 i art. 69 Konstytucji RP oraz niezgodności z nimi art. 3 ust. 3 u.p.s., wskazać trzeba, że zarzuty te nie były uzasadnione. Zgodnie z art. 2 Konstytucji RP, Rzeczypospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Norma ta jest zasadą ustrojową państwa polskiego, która polega na tym, iż państwo jest zarządzane zgodnie z prawem, to jest prawo winno być wytyczną działania państwa. Innymi słowy, demokratyczne państwo prawne ma zabezpieczać wpływ obywateli na władzę publiczną w tym zabezpieczać ich udział w podejmowaniu decyzji państwowych. W związku z powyższym, wydanie decyzji w przedmiocie zasiłku celowego specjalnego, nie mogło oznaczać uchybienia powyższej normie. Po myśli natomiast art. 69 Konstytucji RP, osobom niepełnosprawnym władze publiczne udzielają, zgodnie z ustawą, pomocy w zabezpieczaniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej. Przepis ten nakłada zatem na państwo obowiązek odrębnego potraktowania osób niepełnosprawnych, a który to obowiązek sprowadza się do stworzenia regulacji szczególnej dla tego rodzaju grupy osób. Regulację tę stanowi zaś ustawa o pomocy społecznej, która – aby być wykonalną - musi być dostosowana do możliwości finansowych państwa. W związku z tym, skoro Konstytucja RP odsyła w omawianym zakresie do regulacji ustawowej, a ta jest pochodną zasobności państwa, to nie można twierdzić, że osoby niepełnosprawne mają prawo do zaspokojenia wszystkich swoich roszczeń. Sytuacja ich bowiem nie może abstrahować od aktualnego poziomu dobrobytu ogółu obywateli. Biorąc też powyższe pod uwagę należało uznać, że nie był usprawiedliwiony zarzut, iż art. 3 ust. 3 u.p.s., stanowiąc, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, był niezgodny z w/w zasadami konstytucyjnymi. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi wnoszącego skargę kasacyjną wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 p.p.s.a.