I OSK 2803/17

Dnia 24 stycznia 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Z. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika w sprawie ze skargi kasacyjnej A.M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 września 2017 r. o sygn. akt IV SA/Wr 469/17 odrzucające skargę A.M. na pisemną propozycję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu z dnia 29 maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie określenia warunków zatrudnienia postanawia: dopuścić Z. do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika. POSTANOWIENIE Dnia 24 stycznia 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A.M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 września 2017 r. o sygn. akt IV SA/Wr 469/17 odrzucające skargę A.M. na pisemną propozycję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu z dnia 29 maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie określenia warunków zatrudnienia postanawia: oddalić skargę kasacyjną. A.M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na złożoną jemu przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu pisemną propozycję z dnia z dnia 29 maja 2017 r. nr [...], określającą nowe warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej we Wrocławiu, kwalifikując ją jako czynność lub akt z zakresu administracji publicznej , o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu wniósł o jej odrzucenie, a z ostrożności procesowej o jej oddalenie, podnosząc ,że przedłożona skarżącemu propozycja pracy nie może być uznana za decyzję administracyjną. W tym zakresie wskazał, że ustawodawca nie przewidział kompetencji do składania przez dyrektorów administracji skargowej propozycji zatrudnienia w formie decyzji. W ocenie organu złożenie propozycji pracy nie stanowi czynności materialno-technicznej i nie może być postrzegane jako czynność objęta dyspozycją art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ponieważ nie mieści się ona w sferze działania administracji publicznej i nie może być zaliczona do kategorii spraw administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 19 września 2017 r. o sygn. akt IV SA/Wr 469/17 odrzucił powyższą skargę. Jak wskazał Sąd Wojewódzki, przedmiotem skargi w analizowanej sprawie jest pisemna propozycja Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu z dnia 29 maja 2017 r. określająca skarżącemu nowe warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej we Wrocławiu . Jak wynika z przepisów ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1948 z późn.zm.) utraciła moc m.in. ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej - Dz.U. z 2016 r. poz.1799 (art. 159 ust. 3), znosi się m.in. stanowisko Szefa Służby Celnej (art. 160 ust.1 pkt 2), Izba Skarbowa kontynuuje działalność i staje się izbą administracji skarbowej (art. 160 ust. 2), która wstępuje we wszelkie prawa i obowiązki urzędów celnych mających siedzibę w tym samym województwie , bez względu na charakter stosunku prawnego , z którego te prawa wynikają (art. 160 ust. 9). Stosownie do art. 165 ust. 3 powołanej wyżej ustawy pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stają się z dniem wejścia w życie ustawy, o której mowa w art. 1, z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej, zwanych dalej "jednostkami KAS", albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, zwanymi dalej "funkcjonariuszami", pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowują ciągłość pracy i służby. W sprawach wynikających ze stosunku pracy i stosunku służbowego stosuje się przepisy dotychczasowe. Tryb wydawania pisemnych propozycji określających nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby uregulowany został w przepisie z art. 165 ust. 7 wskazanej wyżej ustawy, zgodnie z którym Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r. pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Z kolei pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, o czym stanowi art. 170 ust. 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. Natomiast w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy: 1/ stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, 2/ stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej – przekształca się odpowiednio w stosunek pracy albo służby w Służbie Celno-Skarbowej, odpowiednio na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, mianowania do służby przygotowawczej albo służby stałej (art. 171 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej ). Sąd pierwszej instancji zauważył, że na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz.U. z 2009 r. Nr 168, poz. 1323 ze zm.), uchylonej z dniem 1 marca 2017 r. powołaną wyżej ustawą Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, zagadnienie charakteru prawnego "pisemnej propozycji określającej warunki pełnienia służby" było przedmiotem licznych orzeczeń sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego, który stanął na stanowisku, że pisma zawierającego propozycję w przedmiocie określenia warunków pełnienia służby, nie można uznać za decyzję administracyjną, ponieważ nie rozstrzyga ono żadnej indywidualnej sprawy administracyjnej. Decyzja administracyjna jest władczym i jednostronnym oświadczeniem woli organu, kształtującym sytuację prawną adresata spoza sfery ustrojowej administracji publicznej. Przedmiotowe pismo nie rozstrzyga natomiast niczego w sposób władczy, proponując jedynie nowe miejsce pełnienia służby, stanowiska służbowego oraz uposażenia. Propozycja nie kształtuje sama w sobie stosunku służbowego, lecz oferuje jedynie nowe warunki służby. W ocenie Sądu pierwszej instancji taki sam charakter ma składana – w trybie art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej – pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Jest to pismo proponujące skarżącemu nowe warunki zatrudnienia i to od niego zależy, czy ją przyjmie w określonym terminie, czy też nie. Organ przedstawiający taką propozycję nie kształtuje jednostronnie praw i obowiązków podmiotu administracyjnego, niezależnie od jego woli. Propozycja nie rodzi żadnych wiążących konsekwencji, a organ administracji nie narzuca swojego stanowiska, które bezwzględnie należy zaakceptować jako jedynie słuszne. Skierowanie jej (pisemnej propozycji) do adresata jest jedynie przedstawieniem pewnego rozwiązania. To od woli adresata, a konkretnie treści złożonego przez niego oświadczenia, zależą dopiero dalsze działania organu. Kolejno WSA we Wrocławiu wskazał, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej, będące przedmiotem sporu pismo nie jest aktem lub czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Sąd ten wyjaśnił, że zarówno z treści pisma będącego przedmiotem osądu, jak i z przepisów stanowiących podstawę prawną jego wydania wynika, że propozycja przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy nie spełnia powołanych powyżej kryteriów aktu lub czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Z literalnego brzmienia przepisu art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej wynika, że jest w nim mowa wyłącznie o propozycji skierowanej do pracownika lub funkcjonariusza, w odniesieniu do której powinien zająć on stanowisko w terminie 14 dni. Dopiero po upływie tego okresu i w zależności od podjętej decyzji następują określone w powołanej wyżej ustawie skutki prawne polegające bądź na przekształceniu stosunku służbowego w stosunek pracy (art. 171 ust. 1 tej ustawy), bądź też na jego wygaśnięciu (art. 170 ust. 1 pkt 2 ustawy) . Nie budziło żadnych wątpliwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, że będące przedmiotem sporu pismo nie ma charakteru władczego, bowiem bezpośrednio nie kształtuje w sposób jednostronny praw i obowiązków strony skarżącej. Nie można zatem uznać go za akt o charakterze zewnętrznym, obejmującym władcze działanie organu z zakresu administracji publicznej. Sąd ten przypomniał , że "inny akt lub czynność", o których mowa przepisie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., to taki akt lub czynność, które dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Akt lub czynność musi zatem ustalać, stwierdzać bądź potwierdzać uprawnienia lub obowiązki określone przepisami prawa. Musi istnieć ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem (bądź ich odmową), a możliwością realizacji uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Reasumując , aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a., jest indywidualny akt lub czynność o charakterze władczym, rozstrzygający o tym, czy konkretnemu podmiotowi przysługuje określone uprawnienie wynikające z przepisu prawa albo czy ciążą na nim z mocy prawa określone obowiązki. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, z taką sytuacją nie ma się do czynienia w analizowanym przypadku, gdyż objęta kontrolą Sądu pisemna propozycja nie rozstrzyga żadnej sprawy, ani nie kończy w inny sposób postępowania administracyjnego w danej sprawie. Dopiero bowiem ustalenie w konsekwencji jej przyjęcia nowych warunków pracy (umowa o pracę, mianowanie do służby stałej lub przygotowawczej) albo rozwiązanie tego stosunku na skutek odmowy przyjęcia propozycji uruchamia odrębne postępowanie, w którym wydawana jest decyzja, od której, po wyczerpaniu trybu administracyjnego, przysługuje skarga do sądu administracyjnego (art. 169 ust. 4 i ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej). Konkludując powyższe Sąd pierwszej instancji stwierdził, że brak było podstaw do uznania, że zaskarżone pismo, zawierające propozycję przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy na czas nieokreślony, stanowi inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Stwierdzenie powyższego oznacza , że wniesiona w niniejszej sprawie skarga nie podlega kognicji sądu administracyjnego, co obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny do jej odrzucenia jako niedopuszczalnej na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł A.M. Postawił w niej postanowieniu siedem zarzutów. Po pierwsze, naruszenia art. 165 ust. 7 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej przez uznanie, iż propozycja warunków zatrudnienia, składana funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej, nie stanowi decyzji administracyjnej, gdy tymczasem jest nią, gdyż jej złożenie prowadzi bezpośrednio do rozwiązania stosunku służby, a zatem wywołuje ona taki sam skutek jak decyzja administracyjna o rozwiązaniu stosunku służby. Po drugie, naruszenia art. 165 ust. 7 ww. ustawy przez utożsamianie pojęć "propozycja służby" oraz "propozycja warunków zatrudnienia", podczas gdy obie formy są od siebie odrębne i wywołując odmienne skutki prawne, albowiem propozycja zatrudnienia, jeżeli składana jest funkcjonariuszowi, prowadzi bezpośrednio do rozwiązania stosunku służbowego, co nie następuje w przypadku złożenia funkcjonariuszowi propozycji służby. Po trzecie, naruszenie art. 169 ust. 4 i 7 ww. ustawy przez uznanie, że przepisy te znajdują zastosowanie w przypadku złożenia funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia, gdy tymczasem znajdują one zastosowanie wyłącznie w przypadku, w którym funkcjonariuszowi składana jest propozycja służby. Po czwarte, naruszenie art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 ww. ustawy przez uznanie, że przepisy te regulują wszystkie sposoby ustania stosunku służbowego związane z przedłożeniem lub brakiem przedłożenia propozycji służby, podczas gdy przepisy te regulują wyłącznie skutek w postaci wygaszenia stosunku służbowego, nie wykluczając ustania stosunku służbowego na skutek decyzji o rozwiązaniu stosunku służbowego zawartej w propozycji warunków zatrudnienia składanej funkcjonariuszowi. Po piąte, naruszenie art. 165 ust. 7 ww. ustawy przez uznanie, że propozycja warunków zatrudnienia składana funkcjonariuszowi nie stanowi innego aktu lub czynności z zakresu działania administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Po szóste, naruszenie art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. przez niezastosowanie w sytuacji, w której przepis ten powinien był zostać zastosowany, skoro propozycja warunków zatrudnienia ma charakter decyzji administracyjnej. Po siódme, naruszenie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie w sytuacji, w której przepis ten powinien był zostać zastosowany, gdyż propozycja warunków zatrudnienia składana funkcjonariuszowi ma charakter władczy i odnosi się do sfery praw i obowiązków. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu wniósł o jej oddalenie. Na wniosek z dnia 12 stycznia 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny dopuścił do udziału w sprawie Związek Zawodowy Celnicy PL z siedzibą w Opolu. Związek popiera skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wymienione w § 2 art. 183 tej ustawy. Oznacza to, że jeżeli – tak jak w rozpoznawanej sprawie – nie zachodzi nieważność postępowania, to zakres postępowania kasacyjnego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W niniejszej sprawie skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, że zarzuty skargi kasacyjnej są nieusprawiedliwione, podzielając stanowisko zaprezentowane w postanowieniach NSA z dnia 18 stycznia 2018 r. o sygn. akt I OSK 2587/17, I OSK 2645/17, I OSK 2794/17, I OSK 2800/17, I OSK 2830/17. Na wstępie należy podnieść, że ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U z 2016 r. poz. 1947 ze zm., dalej "ustawa o KAS") dokonała przebudowy aparatu skarbowego, w szczególności doprowadziła do połączenia Służby Celnej i administracji podatkowej. W jej wyniku doszło do konsolidacji dotychczasowej Służby Celnej i skarbowej oraz urzędów kontroli skarbowej. Krajowa Administracja Skarbowa (KAS) zgodnie z ustawą to wyspecjalizowana administracja rządowa wykonująca zadania z zakresu realizacji dochodów podatkowych, należności celnych, opłat oraz niepodatkowych należności budżetowych. KAS ma zajmować się ochroną interesów Skarbu Państwa i ochroną obszaru celnego Unii Europejskiej, ma zapewnić obsługę i wsparcie podatnika i płatnika w prawidłowym wykonywaniu obowiązków podatkowych oraz obsługę i wsparcie przedsiębiorcy w prawidłowym wykonywaniu obowiązków celnych. W ramach KAS została wyodrębniona Służba Celno-Skarbowa, będąca jednolitą i umundurowaną formacją, którą tworzą funkcjonariusze. Taka zmiana ustrojowa w płaszczyźnie finansów publicznych wiązała się z dostosowaniem dotychczasowego stanu kadrowego Służby Celnej i administracji podatkowej do nowej struktury organizacyjnej i zadań nałożonych na organy KAS – art. 11 ust. 1 ustawy. Nastąpiło to w drodze regulacji prawnych zawartych w rozdziale 3 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej ( Dz. U z 2016 r. poz. 1948 ze zm., dalej "ustawa"). Zgodnie z art. 165 ust. 7 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Z powyższej normy wynika uprawnienie właściwego organu do złożenia w zakreślonym w niej terminie propozycji zatrudnienia lub służby na nowych warunkach. Jednocześnie ustawodawca pozostawił uznaniu organu rozstrzygnięcie o tym, jaka to będzie propozycja (zatrudnienia czy służby). Innymi słowy ustawodawca w celu przeprowadzenia reformy nie wykluczył prawnej możliwości złożenia funkcjonariuszowi celnemu propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby. Stosownie do art. 170 ust. 2 ustawy, pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. W tym miejscu, z uwagi na zasadnicze zarzuty skargi kasacyjnej, według której propozycja nowych warunków zatrudnienia lub służby stanowi decyzję administracyjną albo aktu lub czynność wskazaną w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., należy rozważyć kwestię podstawową, tj. jaka jest kwalifikacja prawna tej propozycji i czy jej kontrola pozostaje w zakresie właściwości rzeczowej sądów administracyjnych. Jak zwrócono uwagę w przywołanych wyżej postanowieniach NSA z dnia 18 stycznia 2018 r. trzeba mieć przy tym na uwadze następujące okoliczności : 1. wspomniana propozycja stanowi niewiążącą funkcjonariusza ofertę kontynuacji zatrudnienia na nowych warunkach (niekoniecznie dla niego korzystnych), 2. funkcjonariuszowi pozostawiono swobodę w zakresie przyjęcia lub odmowy przyjęcia przedłożonej propozycji, 3. propozycja nie stanowi władczej formy rozstrzygnięcia, samodzielnie nie kształtuje praw i obowiązków, gdyż sama nie wywołuje żadnych skutków, 4. ustawodawca nie zastrzegł w przepisach dla "propozycji" formy decyzji administracyjnej, jak też nie przewidział możliwości odwołania się od propozycji (poza wyjątkiem z art. 169 ust. 4 ustawy, zasadny jest zatem w tym zakresie trzeci zarzut skargi kasacyjnej, jednak nie podważa on prawidłowości skarżonego postanowienia), 5. dopiero dokonana przez funkcjonariusza odmowa przyjęcia propozycji implikuje wygaśnięcie stosunku służbowego, tj. zwolnienie ze służby. Zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a. decyzja rozstrzyga sprawę co do jej istoty lub w inny sposób kończy postępowanie w danej sprawie. Sama propozycja nie rozstrzyga tymczasem jeszcze żadnej sprawy, ani nie kończy w inny sposób postępowania administracyjnego w danej sprawie. Dopiero konsekwencją przyjęcia propozycji jest określenie nowych warunków zatrudnienia. Natomiast odmowa przyjęcia propozycji prowadzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza. Jak bowiem wynika z art. 170 ust. 1 ustawy, stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, wygasają: 1) z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby; 2) po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. W myśl ust. 3 ww. przepisu, w przypadku, o którym mowa w ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. Rozważając przedstawione wyżej zagadnienie związane z charakterem propozycji, Naczelny Sąd Administracyjny stoi w swoim orzecznictwie na stanowisku, że złożona funkcjonariuszowi celnemu propozycja zatrudnienia na nowych warunkach – z uwagi na jej charakter – nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów k.p.a. Konsekwencją powyższego jest także wspomniana niedopuszczalność odwołania się przez funkcjonariusza od pisemnej propozycji kontynuacji zatrudnienia na nowych warunkach. Przedstawiona funkcjonariuszowi celnemu na podstawie ustawy propozycja w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie stanowi też aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a. Jak wskazano w uchwale NSA z dnia 3 września 2013 r., I OPS 2/13 (ONSAiWSA 2014, nr 1, poz. 2), akty lub czynności opisane w tym przepisie posiadają następujące cechy: a) mają charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.; b) są podejmowane w sprawach indywidualnych; c) mają charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana kontroli sądów administracyjnych; d) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, co oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność. Analizowana zaś w niniejszej sprawie propozycja nie ma charakteru władczego (choć jest oświadczeniem woli), albowiem jej skutki prawne uzależnione są od woli adresata propozycji. Przy tym odnotować należy, że sama sprawa związana z przedstawioną propozycją pozostaje sprawą wewnętrzną z zakresu podległości służbowej, wobec czego wyłączona jest spod kontroli sądowoadministracyjnej w myśl art. 5 pkt. 2 p.p.s.a. Stosownie do powołanego przepisu, sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. W analizowanym przypadku organ przedkładający propozycję występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej. Propozycja nowych warunków zatrudnienia lub służby stanowi jedynie ofertę będącą elementem szerszego procesu zmierzającego do pozostawienia funkcjonariusza w stosunku zatrudnienia. Sama propozycja nie kształtuje ostatecznie sytuacji prawnej funkcjonariusza, sama przez się nie zmienia dotychczasowej sytuacji. Sytuacja ta ulega zmianie dopiero z chwilą zajęcia przez funkcjonariusza stanowiska w przedmiocie przedłożonej propozycji. Tym samym propozycja, o jakiej mowa w art. 165 ust. 7 ustawy, nie stanowi czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., co oznacza, że skarga funkcjonariusza celnego na propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby jest niedopuszczalna. W rezultacie wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej, które w istocie zmierzały do podważenia stanowiska Sądu I instancji w przedmiocie dopuszczalności skargi, okazały się nieusprawiedliwione. Jednocześnie należy podkreślić, że odrzucenie skargi w sprawie niniejszej, prawidłowo dokonane przez Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., nie oznacza naruszenia prawa do sądu strony skarżącej przez zamknięcie drogi sądowej (art. 45 ust. 1 w zw. z art. 77 ust. 2 Konstytucji). Zgodnie bowiem z art. 276 ust. 1, 2 i 6 ustawy o KAS, w przypadku wydania decyzji o przeniesieniu, powierzeniu pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesieniu na niższe stanowisko, przeniesieniu na inne lub równorzędne stanowisko służbowe w związku z reorganizacją jednostki organizacyjnej KAS, określeniu warunków pełnienia służby w związku ze zniesieniem jednostki organizacyjnej KAS bądź zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych, funkcjonariusz może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W przypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, funkcjonariusz może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć odwołanie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej. Od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy lub wydanej w wyniku odwołania przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Co zaś istotne na gruncie niniejszej sprawy, stosownie do jednoznacznego art. 277 ustawy o KAS, spory o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy w sprawach niewymienionych w przywołanym art. 276 ust. 1 rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy. Przepis ten ma charakter szczególny, wyraźnie określając właściwość sądów powszechnych w tej kategorii spraw służbowych na gruncie przywołanej ustawy, która nie została wyraźnie zakwalifikowana do właściwości sądu administracyjnego. Jak wskazano, zaskarżona w sprawie "propozycja" nie stanowi decyzji o zwolnieniu, przeniesieniu, powierzeniu pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesieniu na niższe stanowisko, przeniesieniu na inne lub równorzędne stanowisko służbowe w związku z reorganizacją jednostki organizacyjnej KAS, określeniu warunków pełnienia służby w związku ze zniesieniem jednostki organizacyjnej KAS bądź zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych. Jednocześnie przyznano, że propozycja ta została sformułowana w ramach stosunku służbowego. W niniejszej sprawie propozycja zatrudnienia została przez skarżącego przyjęta. Argumentacja skarżącego wskazuje na to, że zmierza ona do tego, aby zachować przysługujący jemu uprzednio status służbowy funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej, podważając dopuszczalność i skuteczność prawną propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy w miejsce uprzedniego stosunku służbowego. A więc spór w sprawie niniejszej związany jest z roszczeniami skarżącego ze stosunku służbowego, a zatem z roszczeniami, o których mowa w art. 277 ustawy o KAS, dotyczącymi ukształtowania treści stosunku łączącego go ze Służbą Celno-Skarbową, wobec czego podlega właściwości sądu właściwego w sprawach z zakresu prawa pracy. W postępowaniu przed nim skarżący może kwestionować prawidłowość przekształcenia jego relacji zatrudnienia, w tym podniesioną w pierwszych zarzutach skargi kasacyjnej prawidłowość zastosowania względem niego art. 165 ust. 7 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. Jak wymaga tego regulacja konstytucyjna, droga sądowa nie jest zatem zamknięta, gdyż sąd ten w sprawie, z uwagi na art. 199¹ k.p.c., nie będzie mógł odrzucić pozwu z uwagi na niewłaściwość. Biorąc powyższe pod uwagę – Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.