I OSK 2813/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 kwietnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 1241/17 w sprawie ze skargi M. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia akt 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz M. S. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę M. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia akt. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne: Pismem z [...] sierpnia 2017 r. Starosta O. odmówił umożliwienia M. S. wglądu w akta sprawy nabycia nieruchomości i prawa użytkowania wieczystego nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej nr [...] oraz umożliwienia sporządzania z nich kopii i odpisów. Motywując swe stanowisko Starosta wskazał, że wierzyciel hipoteczny nie jest stroną postępowania prowadzonego w trybie art. 9 ust. 2i ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Rejestrze Sądowym (Dz. U. z 1997 r. Nr 121, poz. 770 ze zm.; dalej w skrócie "p.w.u.K.R.S."). Powołując się na treść art. 28 K.p.a. wyjaśnił, że zważywszy na przedmiot sprawy, jak i deklaratoryjny charakter decyzji wydawanych w myśl art. 9 ust. 2i p.w.u.K.R.S., wierzyciele spółki "M." Sp. z o.o. nie mogą zostać uznani za stronę postępowania prowadzonego w trybie ww. przepisu, ponieważ postępowanie to nie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku wierzycieli Spółki. Ewentualne uprawnienia wierzycieli wskazane w art. 9 ust. 2c p.w.u.K.R.S. przysługiwały im niezależnie od faktu wydania przez Starostę przedmiotowej decyzji. Zdaniem organu, wnioskodawca posiada w przedmiotowej sprawie jedynie interes faktyczny i z tego powodu - a nie jako strona postępowania - otrzymał zawiadomienie o wszczęciu przedmiotowego postępowania. Powyższe "pismo" Starosty, wnioskodawca zaskarżył zażaleniem, podnosząc, że w istocie jest ono postanowieniem wydanym w trybie art. 74 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu wyjaśnił, że jest "wierzycielem hipotecznym oraz wierzycielem" Spółki co do zasądzonej wyrokiem kwoty 603.189,40 zł i że dysponuje klauzulą wykonalności przeciwko Skarbowi Państwa-Staroście Powiatu O. z ograniczeniem jego odpowiedzialności z mienia nabytego po wykreślonym z rejestru sądowego dłużniku - Spółce. Ocenił, że postępowanie, w wyniku którego wydana zostanie decyzja stwierdzająca z mocy prawa podmiot odpowiedzialny z mienia nabytego po wykreślonym z rejestru sądowego dłużniku wobec jego wierzycieli, dotyczy interesu prawnego tych wierzycieli. Skarżący wskazał, że swój interes prawny wywodzi m.in. z przepisów art. 9 ust. 2a-e oraz art. 9 ust. 2i p.w.u.K.R.S. oraz że wydanie decyzji deklaratoryjnej w zakresie nieruchomości umożliwi mu realizację swoich uprawnień w trybie egzekucji nieruchomości. Postanowieniem z [...] października 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy postanowienie Starosty O. z [...] sierpnia 2017 r. W ocenie organu odwoławczego, wniosek o udostępnienie akt sprawy pochodzący od podmiotu, który żąda podjęcia przez organ określonej czynności, jednakże w ocenie organu nie posiada interesu prawnego, a tym samym pochodzi od podmiotu nieuprawnionego w sprawie, powinien zostać rozpoznany w sposób wskazany w art. 105 w zw. z art. 126 K.p.a., czyli prowadzić do umorzenia postępowania w sprawie udostępnienia akt sprawy. W związku z tym SKO stwierdziło, że pomimo zastosowania przez organ I instancji nieprawidłowej formy, uznało pismo Starosty z [...]sierpnia 2017 r. za postanowienie i przyjęło wniesione na nie zażalenie do rozpoznania. Odnosząc się zaś do zarzutów zażalenia, Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że wierzyciel hipoteczny dłużnika (Spółki) nie jest stroną postępowania prowadzonego w trybie art. 9 ust. 2i p.w.u.K.R.S. w sprawie przejęcia mienia Spółki przez SP, a co za tym idzie - nie przysługuje mu prawo wglądu w akta sprawy, jak również nie ma możliwości uzyskania z akt sprawy kopii i odpisów. Skargę na wyżej opisane postanowienie SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł M. S. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.; w skrócie: "p.p.s.a."). W uzasadnieniu wyroku wskazał, że prawo domagania się spełnienia przez właściwy organ administracji obowiązków określonych w art. 73 § 1 i § 2 K.p.a. przysługuje podmiotowi, który ma przymiot strony w postępowaniu, akt którego dotyczy wniosek dostępowy. Zatem, tylko strona ma prawo wglądu w akta sprawy. Przepisy k.p.a. nie regulują natomiast kwestii udostępniania akt podmiotom niebędącym stronami postępowania (stosownych regulacji w tym zakresie należy poszukiwać zwłaszcza w ustawie o dostępie do informacji publicznej). WSA zaznaczył, że istotą postępowania o udostępnienie akt jest wyłącznie kwestia udostępnienia akt postępowania, formy udostępnienia, zakresu udostępnienia i zasad ewentualnej odmowy udostępnienia. Natomiast poza zakresem zainteresowania organu rozpoznającego wniosek o udostępnienie akt pozostaje ocena prawidłowości ustalenia kręgu stron w postępowaniu głównym. W tej mierze rola organu rozpoznającego wniosek ogranicza się wyłącznie do ustalenia, czy osoba, która wystąpiła z żądaniem udostępnienia akt, jest stroną postępowania głównego. Wynika to stąd, że postępowanie w kwestii udostępnienia akt ma charakter postępowania incydentalnego i zależnego od postępowania "głównego". To w postępowaniu "głównym" organ administracji rozstrzyga sprawę administracyjną. A skoro postępowanie w kwestii udostępnienia akt wtoku postępowania administracyjnego ma charakter wpadkowy, incydentalny i zależny od postępowania "głównego", to także i krąg stron na potrzeby postępowania wpadkowego nie ustala się odrębnie niż ten, który organ ustalił na potrzeby postępowania "głównego". Ponadto, K.p.a. nie zna odrębnej instytucji władczego orzekania o posiadaniu przymiotu strony przez inne osoby niż wnioskodawca. Nie ma więc podstawy w toku zwyczajnego postępowania administracyjnego do wydawania decyzji lub postanowienia o uznaniu danej osoby za stronę albo odmowie uznania za stronę. Sąd I instancji wskazał, że skarżący nie został uznany przez organ administracji za stronę postępowania "głównego" - prowadzonego w oparciu o przepisy ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Rejestrze Sądowym, na czele z jej art. 9 ust. 2i. Postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte z urzędu - o czym Starosta pismem z 25 listopada 2016 r. zawiadomił strony, do których jednakże nie zaliczył skarżącego. Co prawda skarżący otrzymał to zawiadomienie, jednakże wyłącznie "do wiadomości" - co wprost wynika z rozdzielnika do ww. zawiadomienia, i co zostało też podkreślone w piśmie- postanowieniu Starosty z [...] sierpnia 2017 r. Sąd I instancji stwierdził, że skoro skarżący nie jest stroną ww. postępowania, to nie przysługiwało mu również, wynikające z art. 73 § 1 K.p.a., uprawnienie wglądu do akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł M. S. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Poznaniu oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: | 1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art.151 i art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 28 K.p.a. w zw. art. 73 § 1 K.p.a. w zw. z art. 65 § 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece polegające nanieuwzględnieniu skargi przez Sąd I instancji przez jej oddalenie i nieuchylenie postanowień organu drugiej i pierwszej instancji, mimo iż organ drugiej instancji błędnie uznał, podzielając w tym zakresie stanowisko organu pierwszej instancji, że skarżący nie ma statusu strony postępowania administracyjnego, a także poprzez pomijanie przysługującego skarżącemu ograniczonego prawa rzeczowego, 2. naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 110 K.p.a., 127 § 1 K.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. przez zaniechanie kontroli stanowiska organu w zakresie prawidłowości wykładni art. 28 K.p.a., pomimo sformułowania przez skarżącego konkretnych zarzutów w tym zakresie - co doprowadziło do nierozpoznania istoty sprawy i naruszenia zasady dwuinstancyjności przez WSA w Poznaniu i winno było skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji przez Sąd I instancji, 3. naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na braku odzwierciedlenia w uzasadnieniu wyroku oceny zarzutów skargi podniesionych przez pełnomocnika skarżącego w sposób budzący uzasadnione podejrzenie, że kontrola legalności postępowania organów administracji przeprowadzona przez sąd pierwszej instancji została ograniczona jedynie do wybranych dowodów przeprowadzonych w postępowaniu administracyjnym, co uniemożliwia merytoryczną kontrolę oceny zastosowania prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Kontrola Sądu I instancji w rozpoznawanej sprawie dotyczyła prawidłowości rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy udostępnienia akt. Obowiązek udostępniania akt sprawy i krąg podmiotów, które z tego uprawnienia mogą skorzystać określa art. 73 § 1 K.p.a. stanowiąc, że strona ma prawo w wglądu w akta, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów, a prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Powiązanie omawianego uprawnienia ze "stroną" postępowania oznacza, że prawo to przysługuje wyłącznie podmiotowi, któremu w tym konkretnym postępowaniu administracyjnym, taki status przysługuje. O tym zaś, kto jest stroną postępowania rozstrzyga art. 28 K.p.a., z którego wynika, że stroną postępowania administracyjnego jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W świetle powyższego zasadnicze znaczenie dla oceny legalności podjętych w tej sprawie rozstrzygnięć miało ustalenie, czy skarżący będący wierzycielem hipotecznym dłużnika (Spółki) posiada przymiot strony w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 9 ust. 2i p.w.u.K.R.S. w sprawie przejęcia mienia Spółki przez Skarb Państwa. Trafne jest, co do zasady, stwierdzenie Sądu I instancji, że postępowanie w sprawie udostępnienia akt ma charakter incydentalny, zależny od postępowania głównego. Okoliczność wskazująca na to, że art. 73 § 1 K.p.a. posługuje się pojęciem strony nie oznacza, że jest to inna strona niż strona w postępowaniu "głównym" czyli takim, które zmierza do merytorycznego załatwienia sprawy. Skoro postępowanie w sprawie udostępnienia akt w toku postępowania administracyjnego ma charakter wpadkowy, zależny od postępowania "głównego", to także i krąg stron na potrzeby postępowania wpadkowego nie ustala się odrębnie niż ten, który organ ustalił na potrzeby postępowania "głównego". Nie oznacza to jednak, że dokonując oceny prawidłowości rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy udostępnienia akt, sąd administracyjny zwolniony jest z jakiejkolwiek kontroli w zakresie stwierdzonego przez organ braku legitymacji prawnej składającego wniosek o udostępnienie akt. Sąd I instancji nie może ograniczać się - jak uczyniono to w niniejszej sprawie – do formułowania kategorycznych stanowisk, odmawiających stronie a limine, wglądu w akta sprawy, z powołaniem się wyłącznie na fakt, iż skarżący nie został uznany przez organ administracji za stronę postępowania "głównego". Tym bardziej w sytuacji, gdy postępowanie administracyjne w tej sprawie jest w początkowej fazie (nie została jeszcze wydana decyzja administracyjna), a zawiadomienie o jego wszczęciu doręczono skarżącemu "do wiadomości". W toku postępowania "wpadkowego" skarżący wskazywał natomiast konkretny przepis prawa uzasadniający jego interes prawny w toczącym się postępowaniu administracyjnym, co było przedmiotem analizy organu I i II instancji. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Kolegium rozważało interes prawny do występowania przez skarżącego w toczącym się postępowaniu "głównym", stosownie do art. 28 K.p.a.. Sąd I instancji, mimo zarzutów skarżącego, kwestii tej w ogóle nie zbadał, bowiem jak powiedziano wyżej, oparł się na konkluzji, że skarżący nie został uznany przez organ administracji za stronę postępowania "głównego", pomijając ustalenia i oceny organów, które do tej konkluzji doprowadziły. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na gruncie niniejszej sprawy przyjęcie założenia – jak w istocie uczynił to Sąd I instancji – że samo ustalenie przez organ, iż osoba, która wystąpiła z żądaniem w trybie art. 73 K.p.a., nie jest stroną postępowania głównego, świadczy o prawidłowości zaskarżonego postanowienia, czyniło kontrolę sądową postępowania o udostępnienie akt – nieefektywną, a wręcz iluzoryczną. Przyjęcie takiego założenia przez Sąd I instancji skutkowało niezasadnym odstąpieniem od analizy i oceny stanowiska organu w zakresie posiadania przez skarżącego interesu prawnego w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 9 ust. 2i p.w.u.K.R.S., co było konieczne do ustalenia, czy przysługuje mu status strony w sprawie, a w konsekwencji uprawnienie określone w art. 73 K.p.a. Zasadnie zatem zarzucono w skardze kasacyjnej naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 110 K.p.a., 127 § 1 K.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. przez zaniechanie kontroli stanowiska organu w zakresie prawidłowości wykładni art. 28 K.p.a. W rezultacie, Sąd I instancji dopuścił się także naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak wymaganego tym przepisem i adekwatnego do okoliczności niniejszej sprawy uzasadnienia wyroku. Poza zainteresowaniem Sądu I instancji pozostało kluczowe w tej sprawie zagadnienie oceny posiadania przez skarżącego interesu prawnego w "głównym" postępowaniu administracyjnym. Sąd Wojewódzki w ogóle nie odniósł się do zarzutów skarżącego dotyczących naruszenia art. 28 K.p.a. Pominięcie tej istotnej dla wyniku sprawy kwestii uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu przeprowadzenie pełnej kontroli instancyjnej oraz uzasadnia uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, Sąd Wojewódzki winien ocenić zaskarżone postanowienie wszechstronnie, w szczególności należy zbadać, czy organ prawidłowo uznał, że skarżący nie posiadała w sprawie interesu prawnego, a tym samym nie mógł być uznany za stronę postępowania i nie przysługiwało mu prawo do wglądu w akta sprawy. Rzeczą Sądu będzie ustosunkowanie się do zarzutów skargi odnoszących się do zastosowania art. 28 K.p.a. w powiązaniu z przepisami prawa, z których skarżący wywodzi swój interes prawny w postępowaniu administracyjnym. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.