I OSK 2815/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2012 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. D. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 13 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 501/12, o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi I. P. i R. D. na stanowisko Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie z dnia [...] marca 2012 r., [...] w przedmiocie sporządzenia powykonawczej dokumentacji geodezyjno-kartograficznej postanawia: oddalić skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie postanowieniem z dnia 13 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 501/12, odrzucił skargę I. P. i R. D. na stanowisko Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie z dnia [...] marca 2012 r., w przedmiocie sporządzenia powykonawczej dokumentacji geodezyjno-kartograficznej. W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że skarżący pismem z dnia 10 sierpnia 2011 r. zwrócili się do PWINGiK w Rzeszowie o podjęcie postępowania administracyjnego w sprawie nieprawidłowości sporządzenia dokumentacji geodezyjno-kartograficznej i dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków na terenie "obszaru górniczego Zalesie" w Rzeszowie. W odpowiedzi na wniosek organ pismem z dnia 14 września 2011 r. poinformował strony, że w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego - skontrolowano kwestionowany operat geodezyjny przedstawiający wyniki pomiarów z wykonania inwentaryzacji powykonawczej gazociągów kopalnianych przy ulicy Strażackiej obr. 210 Miasto Rzeszów i sporządzony przez Przedsiębiorstwo Geodezyjno-Kartograficzne OPGK Rzeszów S.A. Zakład w Jarosławiu. Wyjaśnił, że kontrola nie wykazała nieprawidłowości i uchybień w jej wykonaniu, a dokumentacja nie zawiera danych aktualizujących ewidencję gruntów i budynków. W wyniku skargi W. D. i I. P. na bezczynność PWINGiK w Rzeszowie - Główny Geodeta Kraju pismem z dnia 5 grudnia 2011 r. stwierdził, że skarga jest bezzasadna. Następnie organ centralny pismem z dnia [...] stycznia 2012 r. po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie skargi na bezczynność PWINGiK w Rzeszowie – poinformował strony, że skarga została już rozpatrzona. Następnie strony zwróciły się dwukrotnie do Prezydenta Miasta Rzeszowa w sprawie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego niewłaściwie wykonanej dokumentacji geodezyjnej, a nadto o udzielenie informacji publicznej poprzez udostępnienie kserokopii dokumentacji geodezyjnej. Prezydent Miasta Rzeszowa pismem z dnia [...] lutego 2012 r. poinformował strony, że kopie dokumentów, o które zwróciły się strony nie podlegają udostępnieniu. Nadmienił także, że czynności związane z obsługą państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w tym także udzielane w związku z tym odpowiedzi mają charakter czynności materialno-technicznej, które nie są załatwiane przy pomocy środków przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego. Po rozpatrzeniu "odwołania" I. P., W. D. i R. D. - PWINGiK w Rzeszowie pismem z dnia [...] marca 2012 r., podtrzymał swoje stanowisko zawarte w piśmie z dnia 14 września 2011 r. Wyjaśnił, że czynności związane z obsługą państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w tym także udzielane w związku z tym odpowiedzi nie mają charakteru ogólnego postępowania administracyjnego, których załatwienie następuje poprzez wydanie decyzji lub postanowienia. Sąd Wojewódzki wskazał dalej, że zakres sądowej kontroli administracji określony został w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 - zwanej dalej jako "p.p.s.a."). Stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Warunkiem merytorycznego rozpatrzenia skargi jest złożenie jej od aktu lub czynności objętych zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, określonej w art. 3 § 2 i § 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w ograniczonym zakresie obejmującym orzekanie jedynie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Na podstawie § 3 tego artykułu sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. W ocenie Sądu Wojewódzkiego skoro przedmiotowa skarga dotyczy pisma PWINGiK w Rzeszowie – nie będącego żadnym z aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., a w szczególności decyzją, to jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. R. D. w skardze kasacyjnej od powyższego postanowienia wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 104 K.p.a. poprzez ustalenie, że w przedmiotowej sprawie organ administracji nie był zobowiązany do wydania decyzji administracyjnej, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że żądanie zmiany czy też uchylenia wpisu w zakresie ewidencji gruntów i budynków powinno być rozpoznane w drodze decyzji administracyjnej. Wskazanie przez organ administracyjny, że są to jedynie czynności materialno-techniczne nie zwalniało Sądu pierwszej instancji od oceny, w jakim trybie powinna zostać rozpoznana przedmiotowa sprawa. Zdaniem skarżącego właściwą formą w tym przypadku jest wydanie decyzji administracyjnej ponieważ jej brak uniemożliwia weryfikację wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Na poparcie swojego stanowiska przytoczył fragment uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 1811/06. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę wyłącznie nieważność postępowania W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego przystąpiono do zbadania zarzutów kasacyjnych. Odnosząc się do zasadniczego zarzutu skargi kasacyjnej, stwierdzić należy, że Sąd Wojewódzki dokonał prawidłowej wykładni art. 3 § 2 p.p.s.a. skutkującej odrzuceniem skargi jako niedopuszczalnej. Skoro w skardze kasacyjnej nie zostało podważone ustalenie, że skarga dotyczy pisma Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie z dnia [...] marca 2012 r., to w konsekwencji zgodzić się należało ze stanowiskiem przedstawionym przez Sąd Wojewódzki w postanowieniu, że będące przedmiotem zaskarżenia pismo organu nie jest decyzją administracyjną, jak również nie stanowi aktu bądź czynności, objętych regulacją art. 3 § 2 pkt 1-7 p.p.s.a. Zaskarżone pismo skierowane do skarżących w odpowiedzi na wniosek z dnia 12 lutego 2012 r. w sprawie naruszenia interesu prawnego właścicieli nieruchomości sporządzoną dokumentacja geodezyjną, nie stanowi decyzji, albowiem nie posiada ono cech właściwych dla decyzji administracyjnej jako formy załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej (art. 104 i 107 k.p.a.). Decyzja administracyjna jest kwalifikowanym aktem administracyjnym, cechującym się zewnętrznym charakterem, władczym rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, skierowanym do konkretnego adresata. Akt administracyjny w postaci decyzji administracyjnej musi mieć odpowiednią formę, jaką wyznaczają przepisy prawa. Jej wydanie następuje po wszczęciu postępowania, zebraniu materiału dowodowego i dokonaniu subsumcji stanu faktycznego do norm prawa materialnego, znajdujących zastosowanie w sprawie. Tymczasem przedmiotowe pismo Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie z dnia [...] marca 2012 r. nie kończy postępowania w sprawie i nie załatwia sprawy co do jej istoty, lecz stanowi wyłącznie czynność informacyjną organu administracji, skierowaną do wnioskodawcy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji właściwie stwierdził, że w/w pismo z dnia [...] marca 2012 r. nie może być uznane za akt lub czynność podlegającą kognicji sądu administracyjnego. Samo bowiem udzielenie wyjaśnień i zajęcie stanowiska w sprawie nie stanowi rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie. Jeżeli natomiast według strony skarżącej organ miał obowiązek załatwić sprawę w drodze decyzji administracyjnej, a tego nie uczynił, to strona powinna złożyć skargę na bezczynność. Dopiero w takim postępowaniu Sąd Wojewódzki miałby obowiązek badać czy skarga dotyczy sprawy administracyjnej i w jakim trybie powinna być załatwiona. W niniejszym postępowaniu nie było rzeczą Sądu Wojewódzkiego ustalenie charakteru sprawy zainicjowanej przez skarżących oraz prawidłowość działań podjętych przez organ administracji. Zasadnie natomiast Sąd Wojewódzki odrzucił skargę, skoro jej przedmiotem uczyniono pismo niebędące żadnym z aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Z powyższych względów orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a.