I OSK 282/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 września 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 923/14 w sprawie ze skargi J.D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z 11 września 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 923/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę J.D. na decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2011 r., nr [...], w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy. Starosta [...] decyzją z [...] marca 2011 r., na podstawie art. 136 ust. 3, art. 142 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.) odmówił zwrotu działek: nr [...] o pow. 0,0035 ha, nr [...] o pow. 0,1292 ha, nr [...] o pow. 0,0183 ha i części działek: nr [...] o pow. 0,0147 ha, nr [...] o pow. 0,0209 ha, nr [...] o pow. 0,0198 ha, nr [...] o pow. 0,3[...] ha i nr [...] o pow. 0,0137 ha, położonych w obr. [...] jedn. ewid. [...] m. [...] (w granicach parcel l. kat: [...], [...], [...], [...], [...] b. gm. kat. [...]) na rzecz: J.D., T.K. oraz A.P. W uzasadnieniu organ wskazał, że postanowieniem Wojewody [...] z [...] kwietnia 2004 r. został wyznaczony do załatwienia przedmiotowej sprawy. W toku postępowania ustalono, że orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] kwietnia 1951 r. wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa parcele gruntowe l.kat: [...] o pow. 713 m2, [...] o pow. 168 m2, [...] o pow. 412 m2, [...] o pow. 201 m2, [...] o pow. 113 m2 obj. Lwh [...] b. gm. kat. [...], stanowiące własność F.P. w 1/2 cz. i A.P. w 1/2 cz., z przeznaczeniem na cele budowy kombinatu [...] i miasta [...]. Wywłaszczenia dokonano na podstawie przepisów dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Wnioskodawcy zwrotu są następcami prawnymi wywłaszczonych osób. Na podstawie zgromadzonej dokumentacji geodezyjnej (mapy porównawczej ewidencji gruntów i katastru) sporządzonej przez geodetę uprawnionego z [...] grudnia 2002 r. ustalono, że: wywłaszczone parcele l. kat.: [...] , [...] , [...] , [...] i [...] obj. Lwh [...] b. gm. kat. [...] stanowią obecnie działki nr: [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] oraz część działek nr [...] , nr [...] , [...] , [...] , [...] i [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] [...] . Zgodnie z wpisem w księgach wieczystych nr [...] , nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] działki nr: [...] ,[...] , [...] , [...] , [...] , [...] , obr. [...] jed. ewid. [...] [...] oraz działka nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] [...] stanowią własność Gminy [...] . Starosta [...] ustalił również, że część działek została oddana w dzierżawę. Organ stwierdził, że pierwsze dwie przesłanki zwrotu określone w art. 137 u.g.n. zostały spełnione, bowiem wnioskodawcy są poprzednimi właścicielami oraz spadkobiercami poprzedniego właściciela, a wywłaszczenie na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło w trybie przepisów dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1949 r. Nr 27 poz. 197). Przechodząc od oceny spełnienia przesłanki zbędności wywłaszczonych nieruchomości organ wskazał, że akta archiwalne dotyczące wywłaszczenia zachowały się niekompletnie, a z treści zawartych w nich dokumentów nie da się jednoznacznie ustalić konkretnego celu, jaki miał być zrealizowany przez wykonawcę narodowych planów gospodarczych w ramach budowy miasta [...] i kombinatu [...] na parcelach l. kat.: [...] , [...] , [...] , [...] , [...] b. gm. kat. [...]. Przedmiotem wniosku o wywłaszczenie był obszar o pow. 1096 ha. Jako cel wywłaszczenia wskazano budowę miasta [...] . Poza tak ogólnie określonym celem nie sprecyzowano jakie elementy mają być zrealizowane w ramach tak określonej inwestycji. W Archiwum Urzędu Miasta [...] odnaleziono szczegółowy plan zagospodarowania przestrzennego osiedla "A" z [...] lutego 1950 r. Powyższy plan stanowił fragment dokumentacji projektu budowy budynku nr 33 na os. [...] (osiedle "A") - Projekt budowy został zatwierdzony przez Ministerstwo Budownictwa [...] marca 1950 r. Powyższy plan zagospodarowania przestrzennego obejmuje budynki zrealizowane w 1949 r. oraz budynki zaprojektowane. Z porównania mapy ewidencyjnej z przedmiotowym planem wynika, iż na nieruchomościach będących przedmiotem postępowania są usytuowane budynki zrealizowane w 1949 r. Z analizy całości materiału dowodowego wynika, iż są to dom oraz budynek gospodarczy poprzednich właścicieli. Powyższy plan nie wskazuje jakie inwestycje miały być zrealizowane na przedmiotowych nieruchomościach. Organ I instancji do zgromadzonego materiału dowodowego załączył także pełną treść "Założeń projektowych budowy miasta [...] ". Powyższe założenia zostały sporządzone przez Zakład Osiedli Robotniczych w 1950 r. i zatwierdzone przez Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego w maju 1950 r., przy czym organ posiada zaktualizowaną wersję Założeń na dzień [...] maja 1955 r. Powyższe "Założenia..." na wstępie opisują ogólny plan zagospodarowania przestrzennego. W rozdziale "Dystrybucja towarowa i przemysł uzupełniający" jest przewidziana budowa jednego targowiska z halą targową na północy miasta w [...]. Natomiast wg Załącznika do w/w "Założeń..." – "Uzgodnienia z resortem. Dystrybucja towarowa i przemysł uzupełniający. Żywienie zbiorowe" Komisja Oceny Projektów Inwestycyjnych uznała za słuszne przyjęcie do programu perspektywicznego budowę targowiska w rejonie [...] z tym, że problem doraźnego zaopatrzenia mieszkańców w zakresie handlu targowiskowego w chwili obecnej i w najbliższym etapie pozostawia się do rozwiązania bezpośrednio Władzom Terenowym w porozumieniu z Dyrekcją Budowy Miasta [...] . Na podstawie "Założeń..." – zdaniem organu – nie można ustalić jakie konkretnie inwestycje miały być zrealizowane na zawnioskowanych do zwrotu działkach. Ponadto na podstawie pierwotnej wersji "Założeń..." z 1950 r. powstał plan generalny Miasta [...] , w oparciu o który realizowano budowę miasta [...] . Organowi nie udało się odnaleźć w/w planu. Organ wskazał, że mimo uzupełnienia materiału dowodowego o dokumenty poprzedzające orzeczenie o wywłaszczeniu, nadal nie jest możliwe ustalenie jaki był konkretny cel wywłaszczenia przedmiotowych nieruchomości. Wobec powyższego Starosta [...] dokonał ustalenia celu wywłaszczenia na podstawie dokumentacji powstałej już po wydaniu decyzji o wywłaszczeniu, tj.: planu generalnego miasta [...] z 1956 r., projektu instalacji wodno-kanalizacyjnej w szalecie podziemnym z sierpnia 1956 r. oraz projektu architektonicznego targowiska zatwierdzonego [...] grudnia 1957 r. Na podstawie w/w dowodów ustalono, że projektowaną inwestycją, jaka miała zostać zrealizowana w ramach budowy Miasta [...] na wywłaszczonych parcelach było urządzenie placu targowego wraz z towarzyszącą infrastrukturą. Ponadto celem ustalenia przeznaczenia nieruchomości w pierwszym planie zagospodarowania przestrzennego, organ uzyskał informację z Biura Planowania Przestrzennego, iż zgodnie z ustaleniami pierwszego prawomocnego planu dla [...] zatwierdzonego [...] marca 1967 r.: zasadnicza część działki nr [...] obr. [...] - [...] oraz zachodnia część działki nr [...] , obr. [...] - [...] znajdowała się w terenach cmentarza przeznaczonych pod zieleń parkową, południowa część działek: nr [...] i nr [...] , obr. [...] - [...] znajdowała się w terenach tras komunikacyjnych, pozostała, zasadnicza część wnioskowanego obszaru znajdowała się w terenach targowiska przewidzianego do adaptacji. Porównując aktualną mapę sytuacyjno-wysokościową terenu dla obr. [...] jedn. ewid. [...] [...] z planem realizacyjnym targowiska na os. [...] ustalono, iż działka nr [...] oraz części działek: nr [...] , nr [...] , nr [...] , nr [...] , nr [...] , w granicach wywłaszczonych parcel katastralnych: l. kat. [...] , l. kat. [...] , l. kat. [...] , l. kat. [...] , l. kat. [...] b. gm. [...] znajdują się w całości w granicach terenu objętego planem realizacyjnym budowy placu targowego. Porównując aktualną mapę ewidencyjną z projektem instalacji wodno-kanalizacyjnej w szalecie podziemnym ustalono, iż w zachodniej części działki nr [...] był projektowany szalet podziemny. Organ konkludował więc, że projektowaną inwestycją, jaka miała zostać zrealizowana w ramach budowy Miasta [...] na wywłaszczonych parcelach było urządzenie placu targowego wraz z towarzyszącą infrastrukturą, w zachodniej części szalet podziemny, zieleń parkowa, natomiast południowa część nieruchomości znajdowała się w terenie tras komunikacyjnych. Organ wskazał, że zgodnie z przepisami regulującymi funkcjonowanie placu targowego, tj.: art. 63 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 7 czerwca 1927 r. o prawie przemysłowym (Dz.U.27.53.468) oraz art. 3 dekretu z 2 sierpnia 1951 r. o targach i targowiskach (Dz.U.51.41.312) nie można mówić o realizacji celu wywłaszczenia w przypadku, gdy jest on realizowany bez wymaganego prawem zezwolenia, w tym przypadku zatwierdzonego projektu urządzenia targowiska. Zauważył przy tym, że projekt architektoniczny budynku administracyjnego i kiosków -Targowisko na osiedlu [...] [...] został zatwierdzony przez Przedsiębiorstwo Projektowania Budownictwa Miejskiego "[...]" [...] grudnia 1957 r. Odnosząc zatem powyższe okoliczności faktyczne do przepisów dekretu o targach i targowiskach organ stwierdził, iż targowisko w [...] mogło legalnie funkcjonować dopiero od chwili zatwierdzenia jego projektu oraz urządzenia go zgodnie z tym projektem. Wcześniej nie mogło istnieć jako plac targowy w rozumieniu w/w przepisów. Ponadto organ wskazał, że w zgromadzonym materiale dowodowym posiada mapę sytuacyjno-wysokościową z sierpnia 1956 r. stanowiącą projekt instalacji wodnokanalizacyjnej w szalecie publicznym. Na terenie zawnioskowanym do zwrotu znajduje się wyłącznie dom oraz budynek gospodarczy Państwa P. Natomiast wszelkie elementy infrastruktury są wyłącznie na etapie projektowania. Na podstawie protokołu odbioru instalacji wodociągowej i kanalizacyjnej przy szalecie na Targowisku - os[...] z [...] sierpnia 1960 r. ustalono, iż na ten dzień zostały wykonane w/w instalacje. Ponadto organ l instancji pozyskał z Archiwum Urzędu Miasta [...] projekt techniczny ogrodzenia cmentarza pochodzący z czerwca 1960 r., na którym widoczny jest stan zagospodarowania zachodniej części nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot. Na przedmiotowym terenie znajduje się w.c. oraz budynek administracyjny. Na tej podstawie ustalono, iż w czerwcu 1960 r. zostały zrealizowane następujące elementy inwestycji: budynek administracyjny oraz w.c. Podsumowując organ stwierdził, że zarówno zeznania świadków, zgromadzona w sprawie dokumentacja, jak również aktualny sposób zagospodarowania nieruchomości wskazują, iż plac targowy wraz z towarzyszącą mu infrastrukturą został zrealizowany na przedmiotowych nieruchomościach, a zatem na przedmiotowych działkach został zrealizowany cel wywłaszczenia. Ponadto na podstawie przeprowadzonej [...] kwietnia 2003 r. rozprawy połączonej z oględzinami wnioskowanych do zwrotu nieruchomości organ poczynił następujące ustalenia w zakresie aktualnego stanu nieruchomości. I tak stwierdził, że: działka nr [...] od strony wschodniej stanowi fragment chodnika z betonowych płyt, na działce znajdują się dwa kioski drewniane (jeden obity blachą trapezową, drugi panelami), w dalszej części tej działki znajduje się zieleniec z licznymi drzewami, część chodnika z płyt betonowych oraz część trawnika z drzewami. Działka nr [...] zabudowana jest podziemnym szaletem murowanym, do którego prowadzą dojścia od strony wschodniej; część działki nr [...] w granicach zawnioskowanych do zwrotu parcel od strony południowej ogrodzona jest metalowym ogrodzeniem ze stalowych kątowników z dwuskrzydłową bramą wjazdową. Następnie w kierunku północnym na działce nr [...] znajduje się zespół kiosków murowanych obitych panelami. W dalszej części na działce znajdują się trzy zespoły betonowych stoisk handlowych (okrągłych), środkowe stoisko ma zadaszenie stalowe, a jedno obejmuje oświetleniową latarnię. Od strony zachodniej na działce nr [...] znajduje się kiosk handlowy, murowany obity panelami (oznaczony nr [...] i [...]). Następnie na działce w kierunku północnym znajdują się dwa pawilony handlowe, murowane (pawilon od strony wschodniej jest podpiwniczony). Na części tej działki znajduje się również fragment ciągu pawilonów murowanych, oznaczonych nr [...] i [...]. Plac targowy wyłożony jest betonowymi płytami chodnikowymi. Za fragmentem pawilonów na części działki nr [...] znajduje się fragment parkingu samochodowego, wyłożonego kostką brukową oraz chodnik z płyt betonowych. Część działki nr [...] zabudowana jest małym kioskiem handlowym murowanym, a na pozostałej części znajduje się drzewo, lampa oświetleniowa i zieleniec. Od strony wschodniej działka ta zabudowana jest fragmentem murowanego pawilonu handlowego, którego dalsza część położona jest na działce nr [...] . Od strony zachodniej i od strony działki nr [...] przebiega dalszy ciąg ogrodzenia ze stalowych kątowników. Ogrodzenie to biegnie wzdłuż działek nr: [...] , [...] , [...] i [...] . Pawilon handlowy znajdujący się na częściach działek: nr [...] i nr [...] nie został naniesiony na mapę ewidencyjną. Działka nr [...] stanowi zieleniec, przez który przebiega chodnik z płyt betonowych, stanowiący dojście do placu handlowego. Działka nie jest ogrodzona. Część działki nr [...] w granicach zawnioskowanych do zwrotu parcel stanowi osiedlowy zieleniec przed blokiem mieszkalnym nr 28 z nasadzeniami drzew i krzewów. Działka nr [...] wraz z działkami nr: [...] , [...] , [...] , [...] zabudowana jest pawilonem handlowym, murowanym (nr [...]). Część działki nr [...] stanowi część chodnika z płyt betonowych z lampą oświetleniową. Zeznania świadków wskazują różne daty powstania placu targowego. Następnie organ odwołując się do poglądów prezentowanych w orzecznictwie stwierdził, że jeśli cel wywłaszczenia został zrealizowany, to zwrot nie jest możliwy bez względu na to, kiedy realizacja ta nastąpiła. Nie do przyjęcia jest pogląd, że nieruchomość staje się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu w sytuacji, gdy cel wywłaszczenia został, co prawda, zrealizowany, ale po upływie wskazanych terminów. Odwołanie od decyzji Starosty [...] z [...] marca 2011 r. wniósł A.P., domagając się jej uchylenia i rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Odwołujący się zarzucił, że z zaskarżonej decyzji nie wynika, jaki był cel wywłaszczenia nieruchomości objętych wnioskiem o zwrot. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że celem wywłaszczenia nie była budowa placu targowego, a takie ustalenie zostało dokonane na podstawie dokumentów powstałych wiele lat po wywłaszczeniu. Odwołujący się zarzucił także, że organ nie ustalił daty rozpoczęcia i daty zakończenia budowy targowiska w [...], a tym samym nie zbadał przesłanek zbędności nieruchomości określonych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. Podkreślił przy tym, że wnioskodawcy zamieszkiwali i korzystali z wywłaszczonych w 1951 r. parceli do 1962 r., a więc 11 lat po wywłaszczeniu. W ocenie odwołującego się, decyzja wywłaszczająca z [...] kwietnia 1951 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto wskazał, że powierzchnia wywłaszczonej parceli gruntowej l. kat. [...] wynosiła 4120 m2, a nie jak podał organ 412 m2. Wojewoda [...] decyzją z [...] sierpnia 2011 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł o odmowie zwrotu działek nr [...] o pow. 0,0035 ha, nr [...] o pow. 0,1292 ha, nr [...] o pow. 0,0183 ha i części działek nr [...] o pow. 0,0147 ha, nr [...] o pow. 0,0209 ha, nr [...] o pow. 0,0198 ha, nr [...] o pow. 0,3[...] ha i nr [...] o pow. 0,0137 ha położonych w obr. [...] jedn. ewid. [...] [...] (w granicach parcel l. kat. [...] , l. kat. [...] , l. kat. [...] i l. kat. [...] b. gm. kat. [...]) na rzecz J.D, T.K. oraz A.P. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że zaskarżona decyzja musiała zostać uchylona, gdyż organ I instancji błędnie dokonał ustalenia przedmiotu postępowania. Określony w zaskarżonej decyzji przedmiot postępowania nie pokrywa się z przedmiotem tym określonym według dawnych oznaczeń katastralnych, stąd konieczne było usunięcie tych nieprawidłowości na etapie postępowania odwoławczego. Niezależnie od powyższego organ II instancji stwierdził, iż pomimo częściowo błędnej argumentacji zawartej w uzasadnieniu, zaskarżona decyzja Starosty [...] co do zasady słusznie orzeka o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Organ I instancji dokonując odmowy zwrotu działek wskazał, iż ze zgromadzonych materiałów nie wynika jaki był konkretny cel wywłaszczenia, a zatem należy się oprzeć wyłącznie na dokumentacji powstałej już po wydaniu decyzji wywłaszczeniowej, oraz powołując się na wyroki WSA w Krakowie z 23 stycznia 2009 r. II SA/Kr 1118/08 oraz z 30 czerwca 2008 r., II SA/Kr 271/08, dokonał błędnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego oraz błędnej interpretacji art. 137 ust. 1 u.g.n. Dokonany w w/w wyrokach sposób wykładni przepisu został bowiem zakwestionowany zarówno przez Naczelny Sąd Administracyjny jak i doktrynę prawniczą. Zdaniem organu odwoławczego dla ustalenia celu wywłaszczenia szczególne znaczenie ma zezwolenie pełnomocnika Ministra Budownictwa ds. Nabywania i Przekazywania Nieruchomości z [...] kwietnia 1950 r. nr [...]. W treści tego dokumentu wskazano bowiem wyraźnie, iż "nieruchomość ta jest niezbędna dla realizacji budownictwa mieszkaniowego". Cel określany w przeszłości jako "budownictwo mieszkaniowe" rozumiany jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego znacznie szerszej niż same tylko budynki mieszkalne. Oczywistym jest przecież, iż w ramach planowanego osiedla mieszkaniowego musiało powstać coś więcej, co zapewniałoby jego mieszkańcom realizację podstawowych potrzeb życiowych. Wśród elementów infrastruktury mieszkaniowej tego typu można wymienić przykładowo ciągi piesze i jezdne, zieleń osiedlową, pawilony handlowe czy też wszelkiego rodzaju infrastrukturę techniczną. Z uwagi na powyższe Wojewoda [...] podniósł, że nie widzi sprzeczności pomiędzy celem określonym jako "budownictwo mieszkaniowe", a realizacją tego celu w formie targowiska handlowego wraz z otaczającą go infrastrukturą w postaci np. szaletu publicznego, a także biegnących przez ten teren ciągów infrastruktury technicznej (w szczególności wodnokanalizacyjnej), tym bardziej, iż na terenach sąsiednich faktycznie zostały zrealizowane budynki mieszkalne. Potwierdzeniem powyższego jest treść znajdującego w aktach sprawy szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "[...]" z [...] lutego 1950 r., z którego nie wynika by na parcelach l. kat. [...] , l. kat. [...] , l. kat. [...] i l. kat. [...] b. gm. kat. [...] miały powstać (w odróżnieniu od chociażby obszaru położonego dalej na północ) budynki mieszkalne. Można więc przyjąć, iż obszar ten miał pozostać wolny od zabudowy mieszkaniowej i stanowić rodzaj "zaplecza" dla osiedla. Podkreślił, że powstawanie targowisk w tym czasie było charakterystyczne. Zatem realizacja targowiska mogła stanowić doprecyzowanie celu określonego w roku 1950 jako "budownictwo mieszkaniowe", przy czym ze zgromadzonego materiału dowodowego można – zdaniem organu II instancji – wywnioskować, iż omawiany teren był faktycznie w ten sposób wykorzystywany jeszcze zanim został zatwierdzony projekt architektoniczny targowiska, co nastąpiło [...] grudnia 1957 r. Nawet gdyby przyjąć w ślad za organem I instancji, iż dopiero od tego momentu targowisko to mogło legalnie funkcjonować, to tak rozumiane rozpoczęcie realizacji celu wywłaszczenia nastąpiło przed upływem 7 lat od dnia, gdy decyzja wywłaszczeniowa stała się ostateczna (co nastąpiło 1 czerwca 1951 r.). Takie ustalenia znalazły dodatkowe uzasadnienie w zeznaniach świadków, w szczególności E.M., Z.M., H.Z, Z.P., S.M. Na podstawie zeznań w/w osób można stwierdzić, iż już wkrótce po wywłaszczeniu na przedmiotowej nieruchomości był prowadzony handel, niemniej na początku brak było w związku z tym jakichkolwiek inwestycji infrastrukturalnych. Mniej więcej w połowie lat 50-tych zaczęły powstawać pierwsze kioski (najpierw drewniane, później już murowane) zaś do końca lat 50-tych plac, przynajmniej w części, był już wybrukowany. Wyjątkiem są tu zeznania Z.M., który wskazał m.in., iż "do 1960 r. nie mogło być tam placu targowego, skoro był przystanek autobusowy". Jednakże zdaniem organu II instancji przystanek autobusowy mógł powstać właśnie dlatego, że w miejscu tym był plac targowy, czyli miejsce tłumnie odwiedzane przez ludzi nie tylko z tego terenu, ale całej [...]. Istniała więc konieczność zapewnienia tymże osobom możliwości transportu. Wojewoda Gminy [...] wskazał, że Starosta [...] pozyskał projekt techniczny ogrodzenia cmentarza pochodzący z czerwca 1960 r. na którym widoczny jest stan zagospodarowania zachodniej części nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot. Dokument ten świadczy, iż w w/w dacie (a więc po 9 latach od momentu, kiedy decyzja wywłaszczeniowa stała się ostateczna) był już wybudowany szalet miejski, jak również budynek administracyjny. Kolejnym ważnym dowodem jest treść pisma Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w [...] z [...] lutego 2009 r., zgodnie z którym na częściach działek nr [...] , [...] , [...] , [...] oraz działce nr [...] MPWiK S.A. posiada sieć wodociągową Ø 100 mm - (dok. Pow. 1538). Sieć została wybudowana w latach pięćdziesiątych na częściach działek nr [...] , [...] , [...] , [...] MPWiK posiada sieć kanalizacji ogólnospławnej Ø 200 mm - (dok. Pow. [...]). Sieć została wybudowana w latach pięćdziesiątych na działkach nr [...] , [...] - MPWiK posiada przyłącze wodociągowe 0 50/0 32 mm oraz na działce nr [...] przyłącze kanalizacyjne Ø 200 mm do szaletów os. [...] b/n (L.inst. [...]). Przyłącza zostały wykonane w 1960 r. W aktach organu I instancji znajduje się wreszcie protokół odbioru instalacji wodociągowej i kanalizacyjnej z [...] sierpnia 1960 r. stanowiący przynajmniej w części dodatkowe potwierdzenie w/w informacji udzielonych przez Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w [...]. W opinii Wojewody [...] wszystkie w/w dowody pozwalają na przyjęcie, iż stanowiąca przedmiot niniejszego postępowania nieruchomość nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia, gdyż do czerwca 1958 r. zostały na niej podjęte pierwsze prace (chociażby w formie wybudowania kiosków służących sprzedawcom). Ponadto już na kilka lat przed tą datą przedmiotowy teren był wykorzystywany jako plac targowy. Z kolei do roku 1960 powstały sieci kanalizacyjne-wodne obsługujące położone niedaleko budynki mieszkalne powstałe w ramach budowy Miasta [...] , jak również projektowany szalet miejski. Tym samym należało orzec o odmowie zwrotu działek. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ II instancji zauważył, iż fakt, że dopiero w roku 1962 r. doszło do eksmisji dawnych właścicieli nieruchomości, nie oznacza automatycznie, iż do tego momentu cel nie mógł być realizowany. Biorąc pod uwagę zarówno realia okresu lat 50-tych jak i cel wywłaszczenia nie można bowiem zaprzeczyć, iż pomimo dalszego istnienia na niewielkiej części wywłaszczonej nieruchomości domu i budynku dawnych właścicieli, generalnie cel wywłaszczenia mógł być w tym konkretnym przypadku realizowany na pozostałej części. W odpowiedzi na zarzuty kwestionujące prawidłowość decyzji wywłaszczeniowej z [...] kwietnia 1951 r. organ odwoławczy poinformował, że ewentualne wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego może nastąpić na skutek zainicjowania trybów nadzwyczajnych przewidzianych w k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2011 r. wniosła J.D. Wskazując na wcześniejsze wydane w sprawie decyzje skarżąca podniosła, że Wojewoda Gminy [...] dokonuje sprzecznych wzajemnie ustaleń, tj.: w decyzji z [...] marca 2006 r. ustalił, że tylko część parceli l. kat. [...] weszła w skład działki nr [...] , natomiast w obecnie zaskarżonej wskazał, że parcela ta w całości weszła w skład działki nr [...] . Podkreśliła, że cel wywłaszczenia winien być interpretowany bardzo ściśle i obecnie obowiązująca ustawa zakazuje przeznaczenia nieruchomości na inny cel niż objęty wywłaszczeniem. Ze szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "[...]" z [...] lutego 1950 r. nie wynika, aby na przedmiotowych nieruchomościach celem wywłaszczenia miało być budownictwo mieszkaniowe, nawet tak szeroko rozumiane jak wskazano w zaskarżonej decyzji. Z porównania mapy ewidencyjnej z przedmiotowym planem wynika, że na nieruchomościach będących przedmiotem postępowania usytuowany jest jedynie dom i budynek gospodarczy poprzednich właścicieli i plan ten nie wskazuje jakie nowe inwestycje miały być realizowane na tych nieruchomościach. Zdaniem skarżącej ustalenie, że realizacja targowiska miała stanowić doprecyzowanie celu określonego w 1950 r. jako budownictwo mieszkaniowe stoi w sprzeczności ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Z "założeń projektowych budowy miasta [...] " z 1950 r. wynika, że przewidziana była jedynie budowa jednego targowiska z halą targową na północy miasta w Bieńczycach. Organ nie dokonał również ustaleń zbędności nieruchomości w kontekście terminów określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. Błędne jest przyjmowanie przez organ odwoławczy daty zatwierdzenia projektu architektonicznego w 1957 r. za tożsame z datą rozpoczęcia prac związanych z budową targowiska. Okoliczności tej nie potwierdziły również zeznania świadków, które są wzajemnie sprzeczne i których wartość dowodowa z racji upływu czasu oraz wieku świadków jest wątpliwa. Pominięty został zupełnie fakt niekwestionowany przez żadnego ze świadków, że do 1962 r. na przedmiotowych nieruchomościach mieszkali dawni właściciele, prowadząc w dalszym ciągu gospodarstwo rolne. Do roku 1957 r. teren gospodarstwa był ogrodzony i w tym czasie żadne prace na tym terenie nie były prowadzone. Skarżąca podkreśliła, że targowisko mogło legalnie funkcjonować – stosownie do obowiązujących przepisów – od chwili zatwierdzenia projektu oraz urządzenia go zgodnie z nim, a dopiero w 1962 r. na tym terenie pojawiła się infrastruktura związana z targowiskiem. Zarzuciła także naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Gminy [...] wniósł o jej oddalenie. Oddalając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem z 11 września 2014 r., II SA/Kr 923/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Ustosunkowując się do zarzutu niewłaściwego ustalenia przedmiotu sprawy przez organ odwoławczy poprzez nieobjęcie w skarżonej decyzji obszaru działek położonych w granicach wywłaszczonej parceli l. kat. [...] b. gm. kat. [...] Sąd wskazać, iż nie jest on zasadny ponieważ jak wynika z mapy porównawczej ewidencji gruntów z oznaczeniami katastralnymi wykonanej przez upr. geodetę T.C. w dniu [...] grudnia 2002 r. ww. parcela w całości weszła w skład działki ewid. nr [...] , która z kolei nie została objęta postanowieniem Wojewody [...] z [...] kwietnia 2004 r., którym na podstawie art. 26 § 2 w zw. z art. 26 § 3 k.p.a. Starosta [...] został wyznaczony do załatwienia tej sprawy. A zatem, organ odwoławczy prawidłowo wskazał, iż w decyzji pierwszoinstancyjnej organ nie był uprawniony do orzekania o zwrocie obszaru położonego w granicach parceli l. kat [...] . Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do art. 137 u.g.n. stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeni. Należy stwierdzić, że osoby uprawnione do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości mogą skutecznie domagać się realizacji tego roszczenia wyłącznie od Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego. Roszczenie to nie jest zatem skuteczne względem każdoczesnego właściciela nieruchomości, a może być zrealizowane tylko w sytuacji, gdy podmiot publiczno-prawny jest nadal właścicielem nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot. Z żądaniem zwrotu wystąpiły uprawnione osoby, a wywłaszczenie nastąpiło orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] kwietnia 1951 r. na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele budowy kombinatu [...] i miasta [...] w trybie przepisów dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1949 r. Nr 27 poz. 197). Wskazane w zaskarżonej decyzji nieruchomości stanowią – zgodnie z treścią wpisów w księgach wieczystych – własność Gminy [...] . Zasadniczą kwestią sporną w niniejszej sprawie pozostaje natomiast kwestia zbędności ww. nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie ze stanowiskiem organów obu instancji cel wywłaszczenia przedmiotowych nieruchomości określony w decyzji wywłaszczeniowej został zrealizowany, a zatem ta przesłanka zwrotu nie została spełniona. Nie ma więc podstaw do ich zwrotu następcom prawnym wywłaszczonych właścicieli. Zdaniem skarżącej natomiast organy nie wykazały prawidłowo, tj. stosownie do obowiązujących przepisów, że cel wywłaszczenia został na nich zrealizowany, co w konsekwencji nie daje podstaw do odmowy zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Odnosząc się do zarzutu błędnej wykładni art. 137 ust. 1 u.g.n. Sąd I instancji wskazał, że z poczynionych ustaleń faktycznych wynika, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany. Wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości, stanowiące własność F.P. i A.P., były przeznaczone na budowę Kombinatu [...] i miasta [...] i cel ten został zrealizowany, jakkolwiek w toku postępowania dowodowego nie udało się ustalić jakie konkretne było ich przeznaczenie ustalone w aktach planistycznych poprzedzających akt wywłaszczenia. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, który wskazał, że brak możliwości precyzyjnego i szczegółowego wykazania w oparciu o dokumentację poprzedzającą wywłaszczenie, co planowano zrealizować na każdej nieruchomości objętej aktem wywłaszczeniowym nie może stanowić o braku realizacji celu wywłaszczenia. W szczególności, gdy cel ten stanowiła budowa Kombinatu i miasta [...] . Realizacja miasta nie mogła się ograniczać wyłącznie do zabudowy mieszkaniowej, ale musiała także obejmować różnorodne urządzenia użyteczności publicznej, służące zaspokajaniu codziennych potrzeb mieszkańców miasta, m. in. takich jak place targowe, tereny zielone, cmentarze, drogi, place zabaw. W konsekwencji wykazanie, w oparciu o pozyskaną przez organ I instancji dokumentację z lat 1956-1957 (plan generalny miasta [...] z 1956 r. oraz projekt architektoniczny targowiska zatwierdzony [...].12. 1957 r.), że na przedmiotowym obszarze w ramach miasta [...] planowano urządzenie placu targowego wraz z infrastrukturą pozwala przyjąć, iż zrealizowane na zasadniczej części przedmiotowego terenu: targowisko wraz z infrastrukturą, oraz trasy komunikacyjne i tereny zieleni stanowiły realizację celu wywłaszczenia. Inwestycja, polegająca na realizacji placu targowego jest ściśle związana z funkcjonowaniem miasta [...] . Trudno także przyjąć, iż w ramach realizacji miasta [...] przewidziany był tylko jeden plac targowy, położony w innej części miasta niż wywłaszczone tereny (tj. na terenie północnym w [...]). Wbrew twierdzeniu skargi realizacja placu targowego miasta [...] w obszarze wnioskowanym do zwrotu w niniejszej sprawie wchodziła w cel wywłaszczenia polegający na budowie miasta [...] . W tej sytuacji nie ma znaczenia, że zebrane w sprawie dokumenty dotyczące realizacji przedmiotowego targowiska pochodzą z okresu późniejszego niż wywłaszczenie, gdyż w tym przypadku cel wywłaszczenia należało uznać za wystarczająco sprecyzowany. Odnosząc się do kwestii dotyczącej terminów rozpoczęcia i zakończenia realizacji celu wywłaszczenia (art. 137 ust. 1 i 2 ug.n.) Sąd I instancji wyraził pogląd, zgodnie z którym ich bieg w odniesieniu do konkretnej nieruchomości nie mógł rozpocząć się przed ich wprowadzeniem do porządku prawnego. Przesłanki te bowiem w żadnym wypadku nie mogą wstecznie oddziaływać. Terminy wskazane w art. 137 ust.1 pkt 1 i 2 u.g.n. zaczęły obowiązywać: 7-letni z dniem wejścia w życie ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, czyli z dniem 1 stycznia 1998 r. (art. 242), oraz 10-letni z dniem 22 września 2004 r. (art. 1 pkt 89 lit. a i art. 19 ustawy z 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami i zmianie niektórych innych ustaw – Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492). Przed tymi datami obowiązujące przepisy nie przewidywały żadnych okresów dotyczących realizacji celu publicznego na wywłaszczonej nieruchomości, bo nie uzależniały jej zbędności od upływu jakiegokolwiek terminu. Ani art. 34 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 17, poz. 70 ze zm.), który po raz pierwszy wprowadził ustawową instytucję zwrotu nieruchomości wywłaszczonych, ani art. 69 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.), nie definiowały pojęcia zbędności nieruchomości. Co prawda nie oznaczało to przyzwolenia na odjęcie prawa własności bez określenia celu publicznego, czy też na jego realizację w odległych terminach, bo przecież wywłaszczenie zawsze było wyjątkową instytucją przymusowo ingerującą w to prawo, która zatem nie powinna być nadużywana. W tej materii orzecznictwo wypracowało interpretację pojęcia zbędności wywłaszczonej nieruchomości. Z reguły nieruchomość uznawano za zbędną na cel wywłaszczenia wówczas, gdy tego celu nie zrealizowano w ogóle lub w niezbędnym terminie, albo zrealizowano inny cel niż określony w decyzji wywłaszczeniowej, jak też wtedy, kiedy brak było decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji albo taka decyzja wygasła (por. wyrok NSA z 12 lutego 2014 r., I OSK 1663/12). Nawet jeśli w okolicznościach rozpatrywanej sprawy pozostają wątpliwości, czy przedmiotowy plac targowy został zrealizowany stosownie do terminów wskazanych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n., to nie mogą one mieć znaczenia przed wprowadzeniem przez ustawodawcę tych przesłanek terminowych. Nie mogą być zatem uwzględniane przy ocenie realizacji celu wywłaszczenia w sytuacji, gdy wywłaszczenie miało miejsce w 1951 r., a zatem gdy ani organ wywłaszczający, ani wykonawca celu publicznego, nie mogli liczyć się z terminami wprowadzonymi później. Jeżeli zatem brak jest przesłanki zbędności, a cel wywłaszczenia został osiągnięty, do zwrotu nieruchomości dojść nie mogło. Nadto należy zważyć, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 13 marca 2014 r., P 38/11 (OTK-A 2014/3/31, Dz. U. 2014, poz. 376) wskazał, że art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W konsekwencji ocena zbędności nieruchomości dokonana przez pryzmat terminów wskazanych w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie odnosi się do wywłaszczenia, które miało miejsce przed ich wprowadzeniem do obrotu prawnego, a taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Zgodnie z sentencją tego wyroku, nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli te nieruchomości, na których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem wniosku o ich zwrot, niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. Odnosząc powyższe do okoliczności rozpatrywanej sprawy należy wskazać, iż nie ma znaczenia, kiedy nowe inwestycje – w tym przedmiotowy plac targowy z infrastrukturą – związane z budową miasta [...] zostały zrealizowane na wywłaszczonym w roku 1951 terenie. Tym samym nie ma również znaczenia, że do 1962 r. poprzedni właściciele mieszkali na nieruchomościach będących przedmiotem postępowania zwrotowego, prowadząc na wywłaszczonym terenie gospodarstwo rolne. W konsekwencji nie można uznać, że wnioskowane do zwrotu nieruchomości należało uznać za zbędne ze względu na realizację celu wywłaszczenia bez zachowania terminów, o jakich mowa w art. 137 ust. 1 u.g.n. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 11 września 2014 r., II SA/Kr 923/14, wniosła Jadwiga Dybał. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie: I. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., które polegało na nieuwzględnieniu skargi mimo naruszenia przepisów postępowania przez Wojewodę [...] w decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r., tj.: art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do przyjęcia, że przedmiotowa nieruchomość nie została uznana za zbędną na cel wywłaszczenia poprzez: 1) brak ustalenia konkretnego celu przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości, a także okresu, w jakim rozpoczęto oraz kontynuowano poszczególne inwestycje oraz poprzez brak ustalenia, na jakim obszarze nieruchomości zrealizowano cel wywłaszczenia, 2) przyjęcie, że rozpoczęcie realizacji poszczególnych inwestycji, w tym budowy targowiska, w kilka lat po dokonaniu wywłaszczenia nieruchomości świadczy o istnieniu celu wywłaszczenia w momencie podjęcia decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, zwłaszcza przy uwzględnieniu, że projekt targowiska został zatwierdzony w dniu [...] grudnia 1957 r., co stoi w sprzeczności z zasadami logiki i doświadczenia życiowego, czym organ administracyjny naruszył zasadę prawdy materialnej poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego. II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do przyjęcia, że przedmiotowa nieruchomość przynajmniej w części nie została uznana za zbędną na cel wywłaszczenia, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., polegające na nieuwzględnieniu skargi mimo naruszenia prawa materialnego przez Wojewodę Małopolskiego w decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r., tj. niezastosowanie art. 137 ust. 2 u.g.n. pomimo ustalenia, że do 1962 r. nie doszło do eksmisji dawnych właścicieli nieruchomości, oraz że cel wywłaszczenia mógł zgodnie z ustaleniami zawartymi w niniejszej decyzji być w związku z tym realizowany jedynie na pozostałej części nieruchomości, nie zastosowano dyspozycji ww. przepisu, nakazującej zwrot części nieruchomości, co do której cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. III. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 137 ust. 1 u.g.n. polegającej na przyjęciu, że w związku z wydaniem przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z 13 marca 2014 r., P 38/11, nie ma znaczenia dla ustalenia zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, kiedy wykonano inwestycję na wywłaszczonym terenie oraz kiedy przystąpiono do rozpoczęcia jej realizacji, a także na przyjęciu, że dla uznania celowości wywłaszczenia nie jest konieczna konkretyzacja niniejszego celu. Z uwagi na powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów, powołanych w ramach obydwu podstaw kasacyjnych, określonych w art. 174 p.p.s.a. Jeżeli skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach kasacyjnych, rozpatrzeniu w pierwszej kolejności zasadniczo podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ale w tej sprawie, z uwagi na to, że te ostatnie zarzuty mają bezpośredni związek z zarzutami odnoszącymi się do prawa materialnego, które wyznacza zakres postępowania dowodowego, muszą one być rozpatrzone łącznie. W ramach pierwszej podstawy kasacyjnej powołano zarzuty naruszenia art. 137 u.g.n. (pkt II i III skargi kasacyjnej), przy czym zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 137 ust. 2 u.g.n. (pkt II) autor skargi kasacyjnej błędnie zakwalifikował jako naruszenie przepisów postępowania. Zacząć więc należy od przytoczenia treści art. 137 u.g.n. Stanowi on, że (ust. 1.) Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (ust. 2.). Ponieważ nieruchomość będąca przedmiotem wniosku o zwrot stanowi własność Gminy [...] , bezpośrednio odnosi się do niej wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., P 38/11 (OTK-A 2014/3/31). W wyroku tym TK stwierdził, że art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał Konstytucyjny podkreślił między innymi, że "Mimo nowej treści, ustawodawca nie wprowadził w 1998 r. nowej normy prawnej. Porównując treść art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. w pierwotnym brzmieniu oraz art. 69 ust. 1 u.g.g.w.n. sądy administracyjne doszły do przekonania, że ustawodawca w istocie skodyfikował występujące dotychczas w orzecznictwie sądowym przesłanki zwrotu wywłaszczonych nieruchomości (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2003 r., sygn. akt I SA 2622/01, Lex nr 149521). W wykładni art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. w pierwotnym brzmieniu istotne nadal było jedynie to, czy w chwili podejmowania przez organ administracji zaskarżonej decyzji w sprawie zwrotu nieruchomości grunt objęty żądaniem został już wykorzystany zgodnie z celem określonym w decyzji wywłaszczeniowej (por. wyrok NSA z 28 maja 2002 r., sygn. akt I SA 2743/00, Lex nr 82658). Jedyną w istocie nowością normatywną było wprowadzenie do art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. konkretnego terminu 7 lat na rozpoczęcie realizacji inwestycji od chwili wywłaszczenia, przy czym do stosowania tego przepisu dochodziło jedynie wówczas, gdy na dzień orzekania o zwrocie nieruchomości nie rozpoczęto jeszcze prac związanych z realizacją tego celu; w takim wypadku organ oceniał, czy nie jest jeszcze za wcześnie na oddanie nieruchomości poprzednim właścicielom, posługując się oceną upływu 7-letniego terminu. Jeżeli w dniu orzekania o zwrocie nieruchomości stwierdzono zrealizowanie celu przedsięwzięcia, nie badano już dalej, czy nastąpiło ono w ciągu 7 lat od chwili wywłaszczenia, czy po upływie tego okresu. Przesłanka upływu 7 lat od chwili wywłaszczenia nie miała wówczas charakteru retroaktywnego. Do odmiennej wykładni przepisów o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości doszło dopiero po wejściu w życie kwestionowanej przez WSA w Warszawie zmiany treści art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w obecnym brzmieniu" (zob. pkt 3.2. i 3.3. uzasadnienia). "W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, dominująca wykładnia art. 137 u.g.n. w obecnym brzmieniu nadaje temu przepisowi wsteczne działanie, ponieważ organy administracji i sądy administracyjne, orzekające na podstawie tego przepisu w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, dokonują oceny przesłanki zrealizowania zakładanego celu wywłaszczenia nie na moment wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego o zwrot, lecz w chwili upływu 10-letniego terminu liczonego od dnia wywłaszczenia niezależnie od tego, kiedy to wywłaszczenie nastąpiło i niezależnie od tego, czy cel został faktycznie zrealizowany zgodnie z decyzją o wywłaszczeniu" (pkt 3.5. uzasadnienia). "W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, wsteczne działanie art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w obecnym brzmieniu wobec nieruchomości wywłaszczonych przed 27 maja 1990 r. i skomunalizowanych nie jest konstytucyjnie usprawiedliwione, a skoro ingeruje w konstytucyjnie chroniony zakres samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, stanowi wyraźne naruszenie art. 2 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny podziela wątpliwości sądu co do naruszenia przez ustawodawcę konstytucyjnej zasady ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 1 Konstytucji)" (pkt 4.2. uzasadnienia). Z wywodów tych wynika, że zarówno termin siedmioletni, jak i dziesięcioletni, z art. 137 ust. 1 u.g.n., mogą być uznane za retroaktywne, a w konsekwencji naruszające Konstytucję, jeśli będą definiowały granice czasowe zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia w sytuacji, gdy nieruchomość została wywłaszczona przed 27 maja 1990 r., a w dniu złożenia wniosku o zwrot, lecz nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano na niej cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W niniejszej sprawie wywłaszczenie nastąpiło orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] kwietnia 1951 r. (czyli przed 27 maja 1990 r.), a wniosek o zwrot został złożony w 2001 r. Jest niewątpliwe, że w chwili złożenia wniosku o zwrot, czyli w 2001 r., na całej nieruchomości będącej przedmiotem postępowania cel wywłaszczenia został zrealizowany. Jak ustalił Sąd I instancji, wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości, stanowiące własność F.P. i A.P., były przeznaczone na budowę Kombinatu [...] i miasta [...] , jakkolwiek w toku postępowania dowodowego nie udało się ustalić, jakie było ich przeznaczenie w aktach planistycznych poprzedzających akt wywłaszczenia. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, że brak możliwości precyzyjnego i szczegółowego wykazania w oparciu o dokumentację poprzedzającą wywłaszczenie, co planowano zrealizować na każdej nieruchomości objętej aktem wywłaszczeniowym, nie może stanowić o braku realizacji celu wywłaszczenia. Realizacja miasta nie mogła się ograniczać wyłącznie do zabudowy mieszkaniowej, ale musiała także obejmować różnorodne urządzenia użyteczności publicznej, służące zaspokajaniu codziennych potrzeb mieszkańców miasta. W konsekwencji wykazanie, w oparciu o pozyskaną przez organ I instancji dokumentację z lat 1956-1957 (plan generalny miasta [...] z 1956 r. oraz projekt architektoniczny targowiska zatwierdzony [...] grudnia 1957 r.), że na przedmiotowym obszarze w ramach miasta [...] planowano urządzenie placu targowego wraz z infrastrukturą pozwala przyjąć, iż zrealizowane na zasadniczej części przedmiotowego terenu: targowisko wraz z infrastrukturą, oraz trasy komunikacyjne i tereny zieleni stanowiły realizację celu wywłaszczenia. Stanowisko to Naczelny Sąd Administracyjny podziela. W tej sytuacji nie ma znaczenia, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, że zebrane w sprawie dokumenty dotyczące realizacji targowiska pochodzą z okresu późniejszego niż wywłaszczenie, gdyż tylko tak można było doprecyzować ogólny cel wywłaszczenia. Zastrzeżenia podnoszone w skardze kasacyjnej co do tego, że akt wywłaszczenia zbyt ogólnie określał jego cel, mogą co najwyżej stanowić podstawę do kwestionowania samego orzeczenia o wywłaszczeniu, natomiast orzekając w przedmiocie zwrotu organy i Sąd I instancji dokonały ustaleń w zakresie sprecyzowania celu wywłaszczenia na podstawie takich dokumentów, jakie były dostępne. W świetle przedstawionej wyżej wykładni prawa materialnego nie ma znaczenia, że – jak podniesiono w skardze kasacyjnej – do 1962 r. nie doszło do eksmisji dawnych właścicieli nieruchomości, w związku z czym cel wywłaszczenia nie mógł być do tego czasu zrealizowany na tej części nieruchomości, gdzie zamieszkiwali, z czego skarżąca kasacyjnie wyciąga wniosek, że zgodnie z art. 137 ust. 2 u.g.n. ta część powinna zostać zwrócona spadkobiercom byłych właścicieli, jako zbędna na cel wywłaszczenia. Jak wyjaśniono wyżej, to nie rok 1962 (a ogólniej mówiąc nie czas, jaki upłynął od wywłaszczenia do realizacji celu), ale data złożenia wniosku o zwrot, ma w okolicznościach tej sprawy decydujące znaczenie dla oceny zrealizowania celu wywłaszczenia. Powyższe wyjaśnienia stanowią również odpowiedź na zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, zawarte w pkt I skargi kasacyjnej, gdyż odnoszą się zarówno do określenia celu wywłaszczenia, jak i do kwestii konieczności ustalenia daty rozpoczęcia i zakończenia inwestycji na wywłaszczonym obszarze, objętym zakresem niniejszej sprawy. Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.