I OSK 284/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Rafał Wolnik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1669/19 w sprawie ze skargi [...] na postanowienie Ministra [...] z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o przyznanie kategorii naukowej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od [...] na rzecz Ministra [...] kwotę 240,00 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 października 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1669/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] (dalej: skarżący) na postanowienie Ministra [...]z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] , w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o przyznanie kategorii naukowej, oddalił skargę. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne: Skarżący wystąpił z wnioskiem o przyznanie kategorii naukowej, przekazując w dniu [...] września 2018 r. wypełnioną ankietę w systemie teleinformatycznym [...]. Minister [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r., działając na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w spawie przyznania kategorii naukowej. Minister wskazał, że zgodnie z przepisami obowiązującymi w dniu złożenia wniosku, tj. ustawą z dnia [...] kwietnia 2010 r. o zasadach finansowania nauki (Dz. U. z 2018 r., poz. 87), zwanej dalej u.f.n., oraz rozporządzeniem Ministra [...]z dnia [...] grudnia 2016 r. w sprawie przyznawania kategorii naukowej jednostkom naukowym i uczelniom, w których zgodnie z ich statutami nie wyodrębniono podstawowych jednostek organizacyjnych (Dz. U. poz. 2154), zwanego dalej rozporządzeniem, kompleksową ocenę jakości działalności naukowej lub badawczo-rozwojowej jednostek naukowych przeprowadza się nie rzadziej niż co 4 lata, w terminie ustalonym przez Ministra zgodnie z § 3 ust. 7 rozporządzenia. Termin składania ankiet przez jednostki naukowe został ustalony na dzień [...] kwietnia 2017 r. i ogłoszony w BIP na stronie podmiotowej Ministra w drodze komunikatu. Organ stwierdził, że nie zachodzą wymienione w § 4 rozporządzenia przesłanki umożliwiające przeprowadzenie kompleksowej oceny wnioskodawcy, na wniosek złożony po ustalonym przez Ministra terminie. Jednostka została utworzona jako jednostka wspólna w 2006 r. i w okresie od powstania nie podlegała zmianom organizacyjnym w formach i terminach wskazanych w powołanych przepisach rozporządzenia. Minister [...] , w wyniku rozpatrzenia zażalenia na powyższe postanowienie, zaskarżonym do Sądu pierwszej instancji postanowieniem, utrzymał w mocy swoje wcześniejsze postanowienie z dnia [...] stycznia 2019 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że w świetle przepisów prawa materialnego przywołanych w zaskarżonym postanowieniu z dnia [...] stycznia 2019 r., a obowiązujących w dacie złożenia ankiety, zaistniały podstawy do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Odnosząc się do zarzutów zażalenia organ wskazał, że zmiana przepisów art. 2 pkt 9 lit. f) u.f.n., miała na celu dostosowanie przepisów prawa krajowego do przepisów UE. Od momentu wejścia w życie tego przepisu, inne jednostki organizacyjne niewymienione w lit. a-e ustawy, posiadające siedzibę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, będące organizacjami prowadzącymi badania i upowszechniającymi wiedzę w rozumieniu art. 2 pkt 83 rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz. Urz. UE L 187 z 26.6,2014, sir. 1), stały się jednostkami naukowymi, niezależnie od tego, czy posiadały osobowość prawną, co uprzednio było warunkiem niezbędnym. Wobec tego status jednostki nie zmienił się w momencie dokonania wpisu do rejestru jednostek naukowych w systemie [...] , ale w momencie wejścia w życie zmiany przepisu art. 2 pkt 9 lit. f) u.f.n. W skardze na powyższe postanowienie skarżący zarzucił naruszenie: 1) art. 2 pkt 9 lit. f) u.f.n. przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że skarżący stał się jednostką naukową w rozumieniu tego przepisu wraz z wejściem w życie jego nowelizacji dokonanej na podstawie art. 1 pkt 2 lit. c) ustawy z dnia 15 stycznia 2015 r. o zmianie ustawy o zasadach finansowania nauki oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 249 ze zm.); 2) § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że data wpisu skarżącego do rejestru jednostek naukowych w systemie [...] nie stanowiła podstawy do złożenia wniosku o przyznanie kategorii naukowej; 3) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. przez błędną jego wykładnię, polegającą na braku podjęcia czynności postępowania dowodowego mających na celu ustalenie daty utworzenia skarżącego [...] jako jednostki naukowej w rozumieniu art. 2 pkt 9 lit. f) u.f.n.; 4) art. 61a § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez błędną jego wykładnię, polegającą na merytorycznym rozstrzygnięciu sprawy bez wszczęcia oraz przeprowadzenia postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej p.p.s.a., wskazał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji wskazał na wstępie, iż w niniejszej sprawie nie było kwestią sporną, że upłynął już termin do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie kategorii naukowej określony w § 3 ust. 7 rozporządzenia. Skarżący twierdził jednak, że powinien mieć w stosunku do niego zastosowanie przepis § 4 ust. 2 rozporządzenia umożliwiający złożenie ankiety w systemie [...] po upływie wskazanego terminu. W ocenie Sądu takie stanowisko strony skarżącej nie znajduje uzasadnienia w świetle obowiązujących przepisów prawa. Sąd przypomniał, że skarżące [...] zostało utworzone uchwałą [...] z dnia [...] listopada 2006 r. oraz [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. jako wspólna jednostka organizacyjna w rozumieniu art. 31a ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2017 r., poz. 2183 ze zm.) do działalności naukowo-dydaktycznej i badawczej w obszarze nanonauki i nanotechnologii z Uniwersytetem [...], Uniwersytetem [...] i Politechniką [...]. Zmiana przepisu art. 2 pkt 9 lit. f) u.f.n., wprowadzona ustawą z dnia [...] stycznia 2015 r., spowodowała rozszerzenie katalogu podmiotów spełniających definicję jednostki naukowej. W momencie wejścia w życie tego przepisu, skarżące [...] było jednostką posiadającą siedzibę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz organizacją prowadzącą badania naukowe, a zatem spełniało wymogi definicji jednostki naukowej w świetle znowelizowanego przepisu. Mogło zatem od daty wejścia w życie tego przepisu ubiegać się o wpis do rejestru jednostek naukowych oraz utworzenie konta w systemie [...] , a następnie złożyć ankietę – wniosek o przyznanie kategorii naukowej, w terminie ogłoszonym przez Ministra w BIP. Wpis do rejestru jednostek naukowych w systemie [...] nie ma charakteru wpisu konstytutywnego. System [...] to zintegrowany system informacji o nauce i szkolnictwie wyższym, który wspiera pracę Ministerstwa [...], a także [...] oraz [...]. Dany podmiot nie staje się jednostką naukową z chwilą wpisu do systemu [...] , lecz tylko podmiot będący jednostką naukową może ubiegać się o wpis w systemie [...] . Zatem twierdzenie, że skarżące [...] jest nową jednostką naukową, gdyż stało się nią dopiero w dniu [...] czerwca 2018 r. po wpisaniu do systemu [...] , jest pozbawione podstaw prawnych. Tym samym, w ocenie Sądu pierwszej instancji, nie znajdowały zastosowania w stosunku do skarżącego przepisy § 4 rozporządzenia. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło skarżące [...] , zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego tj. art. 2 pkt 9 lit. f) u.f.n. przez błędną jego wykładnię polegającą na arbitralnym przyjęciu, że skarżące [...] na skutek samej tylko nowelizacji tego przepisu dokonanej w 2015 r. stało się jednostką naukową w rozumieniu art. 2 pkt 9 lit. f) u.f.n.; 2) przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., przez błędną ich wykładnię polegającą na braku dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy w odniesieniu do zmian strukturalnych i organizacyjnych, jakim podlegało skarżące [...] w latach 2011-2018, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 3) przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z § 4 ust. 2 rozporządzenia przez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten nie znajdował zastosowania do skarżącego [...] w realiach faktycznych rozpoznawanej sprawy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 4) przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. przez błędną ich wykładnię polegającą na zaniechaniu wszczęcia postępowania administracyjnego i rozstrzygnięciu o sytuacji prawnej skarżącego bez przeprowadzenia pełnego postępowania dowodowego z zapewnieniem skarżącemu czynnego w nim udziału, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 5) przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z § 4 ust. 2 rozporządzenia przez błędną wykładnię polegającą na mechanicznym uznaniu za zasadne stanowiska zaprezentowanego w sprawie przez organ oraz nie odniesieniu się do argumentacji zaprezentowanej w skardze oraz piśmie skarżącego z dnia [...] sierpnia 2019 r., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazując na powyższe skarżące kasacyjnie [...] wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz poprzedzających jego wydanie postanowień, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie swoich zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, stwierdzając, że zaskarżony wyrok w całości odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych i w jej rezultacie doszedł do przekonania, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Normatywna istota sporu, jaki zawisł pomiędzy stronami, sprowadza się do oceny, czy w zaistniałym stanie faktycznym, w odniesieniu do strony skarżącej możliwe było zastosowanie § 4 ust. 2 rozporządzenia. Organ prowadzący postępowanie administracyjne w sprawie uznał, że brak było podstaw do skorzystania z tego przepisu, co skutkowało odmową wszczęcia postępowania administracyjnego. Pogląd ten podzielił również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, natomiast strona skarżąca, zarówno na etapie postępowania administracyjnego jak i sądowego (w skardze oraz w skardze kasacyjnej) konsekwentnie stoi na stanowisku, że wystąpiły przesłanki do zastosowania wspomnianej regulacji. Kluczową dla rozstrzygnięcia kwestią jest ustalenie, czy w dacie składania wniosku, tj. w dniu [...] września 2018 r., strona skarżąca spełniała kryteria wskazane w § 4 ust. 2 rozporządzenia. Poza sporem pozostaje bowiem fakt, iż termin do składania ankiet przez jednostki naukowe upływał z dniem [...] kwietnia 2017 r. Natomiast tylko jednostki utworzone po tym terminie mogły, w świetle powołanego przepisu, złożyć ankietę po upływie dwóch lat od daty ich utworzenia. To z kolei wymaga ustalenia daty powstania jednostki składającej wniosek w niniejszej sprawie oraz jej statusu przed dniem [...] kwietnia 2017 r. W treści skargi kasacyjnej zaakcentowano, że skarżące [...] uzyskało status jednostki naukowej dopiero na skutek decyzji Rektora [...] z 2018 r. umożliwiający ubieganie się o uzyskanie finansowania na zasadach określonych w ustawie z dnia [...] kwietnia 2010 r. o zasadach finansowania nauki. Zgodnie z treścią art. 2 pkt 9 tej ustawy jednostki naukowe dzieliły się na: a) podstawowe jednostki organizacyjne uczelni w rozumieniu statutów tych uczelni, b) jednostki naukowe Polskiej Akademii Nauk w rozumieniu ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o Polskiej Akademii Nauk (Dz. U. z 2017 r. poz. 1869 i 2201), c) instytuty badawcze w rozumieniu ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o instytutach badawczych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1158, 1452 i 2201), d) międzynarodowe instytuty naukowe utworzone na podstawie odrębnych przepisów, działające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, e) Polską Akademię Umiejętności, f) inne jednostki organizacyjne niewymienione w lit. a-e, posiadające siedzibę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, będące organizacjami prowadzącymi badania i upowszechniającymi wiedzę w rozumieniu art. 2 pkt 83 rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r., uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz. Urz. UE L 187 z 26.6.2014, str. 1). W realiach niniejszej sprawy status strony skarżącej odpowiadał hipotezie art. 2 pkt 9 lit. f) u.f.n. Zarazem jednak, wbrew wywodom skargi kasacyjnej, skarżące [...] spełniało kryteria organizacji prowadzącej badania i upowszechniającej wiedzę, o której mowa w art. 2 pkt 83 rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. Sięgając bowiem do § 3 regulaminu Międzyuczelnianego [...] [...] wskazać przyjdzie, że "tworzenie warunków do prowadzenia działalności naukowo – badawczej w zakresie zastosowań nanotechnologii w obszarze nauk biomedycznych i nauk materiałowych", a także "tworzenie warunków do interdyscyplinarnego kształcenia doktorantów i magistrantów w oparciu o badania naukowe w obszarze nauk nanobiomedycznych", jak również treść § 7 ust 1 regulaminu, niewątpliwie odpowiada definicji "organizacji prowadzącej badania i upowszechniającej wiedzę". Błędne jest tym samym twierdzenie, iż [...] uzyskało status jednostki naukowej dopiero w wyniku decyzji Rektora [...] o możliwości ubiegania się przez [...] o uzyskanie finansowania. Zauważyć przyjdzie, iż decyzja Rektora nie miała w tym przypadku charakteru konstytutywnego w znaczeniu podmiotowym, gdyż odnosiła się do podmiotu powołanego w dniu [...] listopada 2006 r, którego istnienie zatwierdziła uchwała Senatu [...] z dnia [...] listopada 2006 r. Co więcej, argumentacja strony, jakoby dopiero wspomniana decyzja nadawała skarżącemu [...] status jednostki naukowej, stoi w opozycji do treści porozumienia powołującego międzyuczelnianą jednostkę o charakterze naukowo – badawczym. Dodatkowo wskazać przyjdzie, że strona skarżąca nie powołała się na jakiekolwiek argumenty natury prawnej, które potwierdzałyby prawidłowość takiego toku rozumowania. Sam fakt podjęcia przez organ wykonawczy uczelni decyzji zezwalającej na ubieganie się o uzyskanie finansowania, nie może być rozpatrywany w kategoriach "utworzenia nowej jednostki", co uzasadniałoby możliwość zastosowania § 4 ust. 2 rozporządzenia. W bezpośrednim związku z omawianymi zagadnieniami pozostaje kwestia charakteru wpisu jednostki do systemu [...] i konsekwencji z tym związanych, co również podniesiono w skardze kasacyjnej. System [...] , jak wynika to z przepisów zawartych w Dziale X ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2020 r., poz. 85), zwanej dalej p.s.w., ma charakter stricte ewidencyjny, a dane w nim gromadzone i przetwarzane służą wykonywaniu zadań związanych z ustalaniem i realizacją polityki naukowej państwa, przeprowadzaniem ewaluacji jakości kształcenia, ewaluacji szkół doktorskich i ewaluacji jakości działalności naukowej, prowadzeniem postępowań w sprawie nadania stopnia doktora, stopnia doktora habilitowanego i tytułu profesora, ustalaniem wysokości subwencji i dotacji, nadzorem nad systemem szkolnictwa wyższego i nauki, realizacją zadań przez [...] (art. 342 ust. 4 p.s.w.). Żaden przepis ustawy nie daje podstaw do aprobaty poglądu, zgodnie z którym dopiero wpis jednostki do systemu [...] tworzy jej podmiotowość i tym samym kreuje możliwość ubiegania się o przyznanie kategorii naukowej. Przeciwnie, z treści art. 346 ust. 1 p.s.w. w związku z art. 7 tej ustawy wprost wynika, że wpisowi do systemu podlegają m.in. inne podmioty prowadzące głównie działalność naukową w sposób samodzielny i ciągły. Zgromadzona w aktach administracyjnych sprawy dokumentacja wskazuje na to, iż skarżące [...] mogło być zaliczone do tego rodzaju podmiotów. Przy uwzględnieniu poczynionych wyżej uwag stwierdzić należy, że w realiach niniejszej sprawy organ miał do czynienia z podmiotem już istniejącym, nie zaś utworzonym dopiero w 2018 r. Wbrew temu, co jest podnoszone w skardze kasacyjnej, w toku całego prowadzonego postępowania strona skarżąca nie wykazała aby charakter jej działalności, pomiędzy datą utworzenia a datą wystąpienia z wnioskiem, uległ zmianom w takim zakresie, aby można było stwierdzić, że dopiero w 2018 r. stała się podmiotem, który mógł się ubiegać o przyznanie kategorii naukowej. Z faktu, że organ uczelni, będący zarazem organem o kompetencjach nadzorczych względem jednostki (co wynika z § 8 jej regulaminu - Partner wiodący, którym był [...] reprezentowany przez Rektora), dopiero w 2018 r. wyraził zgodę na ubieganie się o finansowanie, co zarazem wymagało zarejestrowania się w systemie, nie można wywieść wniosku o utworzeniu tejże z datą wydania decyzji w tym przedmiocie. Uwzględniwszy poczynione wyżej uwagi należało stwierdzić, że organ administracji publicznej, którego działanie poddane zostało kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w sposób prawidłowy ustalił, iż zachodzą przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie przyznania kategorii naukowej. Zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. było, wobec uchybienia terminowi, o którym mowa w § 3 ust. 7 rozporządzenia i przy jednoczesnym braku okoliczności opisanych w § 4 ust. 2 rozporządzenia, prawidłowe. W istocie bowiem wspomniany termin ma charakter materialny, co oznacza, że jego uchybienie, poza wskazanym w § 4 ust. 2 rozporządzenia wyjątkiem, czyni postępowanie administracyjne bezzasadnym. Celem zapobieżenia powstawaniu tego rodzaju sytuacji ustawodawca wprowadził instytucję odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, z której organ prawidłowo skorzystał w niniejszej sprawie. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a. O zwrocie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, związanych z wniesioną przez jego pełnomocnika odpowiedzią na skargę kasacyjną, orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265) z uwzględnieniem stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 19 listopada 2012 r., sygn. akt II FPS 4/12. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, natomiast druga strona postępowania nie zażądała jej przeprowadzenia.