I OSK 2845/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Jolanta Górska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej F.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 626/23 w sprawie ze skargi F.G. na postanowienie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia [...] lutego 2023 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 czerwca 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 626/23, oddalił skargę F.G. na postanowienie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia [...] lutego 2023 r., znak [...]. Zaskarżonym postanowieniem Minister Rozwoju i Technologii utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] grudnia 2022 r., nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania z wniosku z dnia 23 września 2020 r. M.R., w miejsce której wstąpił F.G., o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Krakowie z dnia [...] lutego 1973 r., nr [...], utrzymanej w mocy decyzją Komisji Odwoławczej ds. Wywłaszczenia przy Ministrze Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 1973 r., nr [...], o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w Z., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 1.844 m2, objętej Lwh [...], stanowiącej własność M. z G. P. F.G. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.: a) naruszenie art. 151 p.p.s.a poprzez bezzasadne oddalenie skargi, w sytuacji, w której skarżone postanowienie Ministra Rozwoju i Technologii oraz poprzedzające go postanowienie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia [...] grudnia 2022 r. naruszały art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 w zw. z art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz.2000 ze zm.) - dalej jako k.p.a., co skutkować winno ich uchyleniem, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem z treści wniosku o stwierdzenie nieważności z dnia 23 września 2020 r. wynika, że powołane w nim zostały nowe okoliczności niebędące przedmiotem rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowych z dnia [...] lutego 1993 r., a zatem brak jest podstaw do uznania, że zachodzi przeszkoda we wszczęciu postępowania administracyjnego z uwagi na res iudicata; b) naruszenie art. 151 p.p.s.a poprzez bezzasadne oddalenie skargi, w sytuacji, w której skarżone postanowienie Ministra Rozwoju i Technologii oraz poprzedzające go postanowienie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia [...] grudnia 2022 r. naruszały art. 158 § 3 k.p.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz.1491), co skutkować winno ich uchyleniem, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem umorzenie postępowania, które zainicjowane zostało przed wejściem w życie przepisów nowelizacji k.p.a. jest niedopuszczalne, albowiem sprzeczne z art. 2 oraz 45 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i prowadzi do pozbawienia skarżącego ochrony konstytucyjnie gwarantowanego prawa majątkowego o wynagrodzenie szkody wyrządzonej bezprawnym działaniem państwa; c) naruszenie art. 151 p.p.s.a poprzez bezzasadne oddalenie skargi, w sytuacji, w której skarżone postanowienie Ministra Rozwoju i Technologii oraz poprzedzające go postanowienie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia [...] grudnia 2022 r. naruszały art. 2, art. 45 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, co skutkować winno ich uchyleniem, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem przedmiotowe postępowanie zainicjowane zostało w dniu 23 września 2020 r., a zatem przed wejściem w życie nowelizacji k.p.a., co oznacza, że twierdząc, iż upłynęło 30 lat od daty doręczenia decyzji wywłaszczeniowych, co uzasadnia umorzenie postępowania - doszło do naruszenia w niniejszym postępowaniu konstytucyjnych zasad: ochrony zaufania obywateli do Państwa, skutecznej ochrony praw słusznie nabytych, ochrony interesów w toku postępowania oraz zakazu retroakcji; d) naruszenie art. 151 p.p.s.a poprzez bezzasadne oddalenie skargi, w sytuacji, w której skarżone postanowienie Ministra Rozwoju i Technologii oraz poprzedzające go postanowienie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia [...] grudnia 2022 r. naruszały art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., co skutkować winno ich uchyleniem, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem nie zebrano oraz nie rozpatrzono w sposób wyczerpujących i właściwy całości materiału dowodowego zalegającego w aktach sprawy, w tym: - nierzetelnie zbadano wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowych z dnia 23 września 2020 r. i błędne uznano, że okoliczności wskazywane w treści przedmiotowego wniosku są tożsame z okolicznościami podniesionymi we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowych wniesionym przez A.R. w dniu 8 lutego 1993 r., a skarżący nie podniósł żadnych nowych okoliczności, które nie byłyby uprzednio powołane przez A.R. i zbadane przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] października 1999 r. nr [...]; - pominięto okoliczności, że przedmiotowe postępowanie zainicjowane zostało wnioskiem z dnia 23 września 2020 r., a zatem wniesionym przed nowelizacją k.p.a., w 2021 r., co oznacza, że przedmiotowa sprawa winna toczyć się dalej i nie ma zastosowania do niej znowelizowana treść art. 158 § 3 k.p.a. z uwagi na jej sprzeczność z art. 2 i art. 45 ust.1 i 2 Konstytucji RP; Wskazując na te zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi skarżącego na postanowienie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia [...] lutego 2023 r. oraz o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego od organu na rzecz skarżącego kasacyjnie według norm prawem przepisanych. Nadto, skarżący zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami. Zgodnie zaś z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną, w tak zakreślonych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zawarte w niej zarzuty nie pozwalają na skuteczne zakwestionowanie oceny i ustaleń dokonanych przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny podziela dokonaną przez Sąd I instancji ocenę zaskarżonego postanowienia, która doprowadziła do stwierdzenia, że nie narusza ono prawa. Przede wszystkim nie mógł odnieść skutku podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a oraz art. 158 § 3 k.p.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz.1491). Jak bowiem prawidłowo stwierdził Sąd I instancji, organ w kontrolowanym w sprawie postanowieniu jedynie pobocznie odwołał się do przepisów ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, wskazując jedynie, że w przypadku wszczęcia postępowania w sprawie brak byłoby podstaw do merytorycznego rozpatrzenia wniosku z dnia 23 września 2020 r. o stwierdzenie nieważności decyzji. Niewątpliwie, zgodnie treścią art. 2 ust. 2 tej ustawy postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Przepis dotyczący braku możliwości merytorycznego rozpoznania sprawy i konieczności umorzenia z tego powodu postępowania nadzorczego nie mógł jednakże zostać naruszony w postanowieniu odmawiającym wszczęcia postępowania nadzorczego. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia, co także podkreślono w jego uzasadnieniu, stanowił zaś przepis art. 61a § 1 k.p.a., który to zastosował organ z uwagi na stwierdzenie tożsamości przedmiotowej sprawy ze sprawą zakończoną ostateczną decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 13 października 1999 r. Wskazane w skardze kasacyjnej przepisy art. 158 § 3 k.p.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. nie stanowiły natomiast podstawy prawnej zaskarżonego rozstrzygnięcia. Dodatkowo jedynie Minister, powołując się na znowelizowane przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, stwierdził, że nie jest obecnie możliwe merytoryczne rozpatrzenie sprawy. W konsekwencji zarzut skargi kasacyjnej w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nieskuteczny. Tym samym, nie mógł również odnieść skutku zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a w sytuacji niedopuszczalności umorzenia postępowania zainicjowanego przed wejściem w życie nowelizacji k.p.a., wobec sprzeczności w zw. art. 2 oraz art. 45 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, orzekający w sprawie organ ustalił wszystkie istotne okoliczności faktyczne, niezbędne dla podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie złożonego wniosku, a ponieważ tożsama sprawa została już wcześnie rozstrzygnięta decyzją o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji – brak było podstaw do wszczęcia kolejnego postępowania nadzorczego. Kolejne rozstrzygnięcie w tej samej sprawie obarczone byłoby bowiem wadą nieważności, co wynika wprost z treści art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji, rozstrzygnięcie sprawy decyzją ostateczną stwarza bowiem stan powagi rzeczy osądzonej. W skardze kasacyjnej nie wykazano przy tym aby złożony w 2020 r. wniosek oparty był na innych podstawach niż wniosek poprzednio rozstrzygnięty. Samo zaś twierdzenie o nierzetelnym zbadaniu kolejnego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nie może być uznane za wystarczające w tym zakresie. Wyjaśnić przy tym należy, że decyzja ostateczna ma powagę rzeczy osądzonej co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, tj. podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony. Res iudicata następuje więc w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwiema decyzjami z których pierwsza jest ostateczna. Tożsamość ta będzie istniała gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy. Przy czym przez stan faktyczny sprawy należy rozumieć, stan faktyczny mający znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a więc mieszczący się w ramach hipotezy normy prawnej, która stanowiła podstawę do rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Bezsporne jest zaś, że zarówno sprawa z wniosku M.R., reprezentowanej przez A.R., zakończona ostateczną decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] października 1999 r., jak i sprawa z wniosku z dnia 23 września 2020 r. M.R., w miejsce której wstąpił F.G., dotyczyły tych samych decyzji. W obu wnioskach wskazano jako podstawę żądania stwierdzenia nieważności art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a - wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Nadto, z dokonanych przez orzekający w sprawie organ i zaakceptowanych przez Sąd I instancji ustaleń wynika, że wydając - po rozpatrzeniu pierwszego wniosku - decyzje z dnia [...] października 1998 r. i [...] października 1999 r., Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast dokonał oceny legalności kwestionowanych decyzji pod kątem wymienionej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wady w postaci rażącego naruszenia prawa zarówno w zakresie zgłoszonych przez stronę zarzutów, jak i z urzędu, biorąc pod uwagę ewentualne kwalifikowane naruszenia prawa, w tym także pod kątem pozostałych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Przedmiotem tej sprawy było poddanie kontroli w trybie nadzorczym decyzji wywłaszczeniowej w celu ustalenia czy nie jest ona obarczona którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., stanowiących podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Organ nie był związany w tym zakresie postawionymi we wniosku zarzutami i był zobowiązany do przeprowadzenia kontroli decyzji w sposób kompleksowy z uwzględnieniem wszystkich przesłanek nieważności decyzji, co też uczynił. Co więcej, Naczelny Sąd Administracyjny, kontrolując decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] października 1999 r., stwierdził w wyroku z dnia 12 października 2001 r., sygn. akt I SA 2271/99, że wywłaszczenie było dopuszczalne i poprzedzone rokowaniami, ewentualne zaś wady postępowania wywłaszczeniowego nie prowadzą do nieważności, gdyż do usuwania wad postępowania służy instytucja wznowienia, natomiast instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej znajduje zastosowanie wówczas, kiedy wadliwe jest rozstrzygnięcie. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził w tym wyroku także, że postępowanie wywłaszczeniowe było prowadzone dwukrotnie, właścicielka zaś - zastępowana przez adwokata - brała w nim czynny udział i zgłaszała zarzuty zarówno co do samego wywłaszczenia, jak i odszkodowania ustalonego na podstawie opinii rzeczoznawców dostępnych w aktach i znanych stronie. Z kolei, w złożonym dnia 23 września 2020 r. wniosku M.R. nie powołała żadnych nowych okoliczności, które nie byłyby uprzednio przez nią podniesione ani też rozpatrzone przez organ. Nie wskazała także na inne podstawy nieważności. To zaś powoduje, że zachodzi tożsamość sprawy, skutkująca niedopuszczalnością merytorycznego rozpatrzenie wniosku z dnia 23 września 2020 r. M.R., w miejsce której wstąpił F.G., Tym samym, zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nieskuteczny. Z uwagi na tożsamość sprawy zachodziła podstawa do zastosowania przepisu art. 61a § 1 k.p.a. i odmowy wszczęcia postępowania nadzorczego. Zgodnie treścią ww. przepisu, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Przepis art. 61a § 1 K.p.a. odnosi się do takich sytuacji, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę wszczęcia postępowania administracyjnego. W szczególności przeszkoda taka zachodzi w przypadku, gdy w tej samej sprawie została już uprzednio wydana decyzja. Taka zaś sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. W konsekwencji niezasadny okazał się zarzut dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., z uwagi na zrzeczenie się rozprawy przez skarżącego.