I OSK 2860/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 października 2017 r. sygn. akt III SA/Gd 819/17 o odrzuceniu skargi R.W. na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku z dnia 10 maja 2017 r. w przedmiocie propozycji zatrudnienia postanawia oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 16 października 2017 r. sygn. akt III SA/Gd 819/17 odrzucił skargę R.W. na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku z dnia 10 maja 2017 r. w przedmiocie propozycji zatrudnienia. W uzasadnieniu postanowienia podał, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm., dalej w skrócie "ustawa Przepisy wprowadzające") – ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1947 ze zm., dalej w skrócie "ustawa o KAS") weszła w życie z dniem 1 marca 2017 r. W niniejszej sprawie skarżący przedmiotem zaskarżenia uczynił propozycję zatrudnienia, złożoną mu, jako funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej, w oparciu o art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające. Przepis ten stanowi, że dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Zgodnie z art. 170 ust. 2 tej ustawy, pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Odmowa przyjęcia propozycji skutkuje wygaśnięciem stosunku służbowego w terminach określonych w art. 170 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające. W tym przypadku wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby (art. 170 ust. 3 tej ustawy). Stosownie do treści art. 171 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające, w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy: 1) stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, 2) stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej, - przekształca się odpowiednio w stosunek pracy albo służby w Służbie Celno-Skarbowej, odpowiednio na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, mianowania do służby przygotowawczej albo służby stałej. Sąd pierwszej instancji wskazał, że w przypadku R.W. propozycja zatrudnienia została przez niego przyjęta. Stosunek służby uległ zatem przekształceniu w stosunek pracy. W ocenie skarżącego, złożona mu propozycja zatrudnienia stanowi czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."). Przedstawiona przez niego argumentacja zmierza do wykazania, iż zachował przysługujący mu uprzednio status służbowy funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej, albowiem złożona mu propozycja zatrudnienia w ramach stosunku pracy w miejsce uprzedniego stosunku służbowego była niedopuszczalna, a w konsekwencji prawnie nieskuteczna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że regulacja zawarta w art. 277 ustawy o KAS jest zgodna z określoną w art. 177 Konstytucji RP zasadą domniemania właściwości sądów powszechnych. Przyjęta przez ustawodawcę konstrukcja właściwości sądów w zakresie spraw związanych ze stosunkiem służbowym funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej wyklucza w tym zakresie właściwość sądów administracyjnych do rozpoznawania innych spraw niż enumeratywnie wyliczone w art. 276 ust. 1, 2 i 3 w zw. z ust. 6 ustawy o KAS. Ustawa o KAS w art. 277 określa generalną zasadę właściwości sądów powszechnych – sądów pracy do rozpatrywania sporów o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej. Z przepisu tego wynika właściwość sądów administracyjnych jedynie w sprawach wymienionych w art. 276 ust. 1 ustawy o KAS, a zatem w takich, w których wydano decyzję o przeniesieniu, powierzeniu pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesieniu na niższe stanowisko, przeniesieniu na inne lub równorzędne stanowisko służbowe w związku z reorganizacją jednostki organizacyjnej KAS, określeniu warunków pełnienia służby w związku ze zniesieniem jednostki organizacyjnej KAS, bądź zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych. Na mocy art. 276 ust. 2, 3 i 6 ustawy o KAS wyjątek taki dotyczy również decyzji o zwolnieniu ze służby – poddanej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Sąd pierwszej instancji, oceniając dopuszczalność skargi stwierdził, iż w niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia nie jest decyzja, o której mowa w wymienionych powyżej przepisach, jak również czynność z art. 3 § pkt 4 P.p.s.a. Wskazał, że w orzecznictwie przyjmuje się, że czynność z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. musi mieć charakter zewnętrzny, tzn. musi być skierowana do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność. Ponadto dana czynność powinna ustalać (odmawiać ustalenia), stwierdzać (odmawiać stwierdzenia), względnie potwierdzać (odmawiać potwierdzenia) uprawnienia lub obowiązku określonego przepisami prawa. Musi ona wywoływać dla konkretnego podmiotu skutki prawne, a więc w sposób prawnie wiążący wpływać na sytuację prawną podmiotu prawa. Zaskarżona przez skarżącego propozycja zatrudnienia stanowi akt woli, a nie władzy (swego rodzaju ofertę) organu administracji, który zmierza do nawiązania z funkcjonariuszem stosunku pracy w miejsce istniejącego dotychczas stosunku służbowego. Akt ten samoistnie nie wywołuje żadnych skutków prawnych. Dopiero jego akceptacja, odmowa akceptacji lub upływ określonego terminu rodzą skutki w sferze stosunku służbowego funkcjonariusza, który w tej sytuacji nie ma obowiązku określonego zachowania się. Może on bowiem propozycję przyjąć, odrzucić lub zachować się biernie. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych i na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. skargę, jako niedopuszczalną, odrzucił. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł R.W., reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając postanowienie w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucił naruszenie następujących przepisów, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., poprzez nieprawidłowe uznanie, że zaskarżona propozycja nie stanowi czynności/aktu z zakresu administracji publicznej; - art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie, że niniejsza sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego i tym samym bezzasadne odrzucenie skargi; - art. 277 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1947 ze zm.), poprzez błędne przyjęcie, że niniejsza sprawa mieści się w katalogu spraw rozpatrywanych przez sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy. Wskazując na powyższe zarzuty, wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał m.in., że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku błędnie przyjął, iż przedmiot zaskarżenia nie jest czynnością/aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Złożenie skarżącemu przez organ pisemnej propozycji określającej warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w Gdańsku (a więc wydanie aktu) było jedynie skutkiem podjętej uprzednio przez organ czynności, która w sposób władczy i jednostronny kształtowała sytuację prawną skarżącego. Podkreślenia wymaga bowiem, że na mocy art. 165 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające z dniem 1 marca 2017 r. skarżący, będący do tej daty funkcjonariuszem celnym, pełniącym służbę w Izbie Celnej, stał się funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej, pełniącym, służbę w jednostkach KAS i zachował ciągłość służby. Powyższy przepis dotyczył jedynie przyporządkowania pracowników/funkcjonariuszy do odpowiednich jednostek KAS na czas od dnia wejścia w życie ustawy o KAS do dnia złożenia i przyjęcia propozycji nowych warunków pracy/służby. Przepis ten docelowo nie nadawał danej osobie statusu pracownika/funkcjonariusza, gdyż w takim przypadku cały proces oceny potrzeb kadrowych w nowej strukturze KAS oraz zmiana zadań przypisanych funkcjonariuszom w ustawie o KAS nie miałyby racjonalnego uzasadnienia. Cele te możliwe były bowiem do osiągnięcia jedynie przez wyposażenie właściwych organów w kompetencje do władczego rozstrzygnięcia zarówno o tym, które z tych osób pozostawić w nowej strukturze KAS, jak i o tym, czy złożyć im propozycję określającą warunki zatrudnienia, czy warunki pełnienia służby. Należy zauważyć, że z mocy art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy Przepisy wprowadzające, stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS wygasły z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r. nie otrzymały pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia, służby (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 19 października 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 672/17). Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie, stwierdzając, że podniesione w niej zarzuty nie zasługują na uwzględnienie, a zaskarżone postanowienie prawa nie narusza. W uzasadnieniu odpowiedzi podzielił stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Stwierdził, że przyjęta przez ustawodawcę konstrukcja właściwości sądów w zakresie spraw związanych ze stosunkiem służbowym funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej ogranicza właściwość sądów administracyjnych do rozpoznania spraw enumeratywnie wymienionych w art. 276 ustawy o KAS. W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia nie jest decyzja, o której mowa w w/w przepisie. Zaskarżona propozycja zatrudnienia nie nosi znamion decyzji administracyjnej. Stanowi ona jedynie akt woli, a nie władzy (swego rodzaju ofertę) organu administracji, który zmierza do nawiązania z funkcjonariuszem stosunku pracy w miejsce istniejącego dotychczas stosunku służbowego. Akt ten samoistnie nie rodzi żadnych skutków prawnych. Ponadto zauważył, iż treść art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające wskazuje, że ustawodawca wymienionym w nim kierownikom jednostek organizacyjnych pozostawił uprawnienie w zakresie rodzaju propozycji składanej pracownikom i funkcjonariuszom danej jednostki. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie istota podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia wymienionych w niej przepisów, sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, który uznał, że wniesiona przez R.W. skarga na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku z dnia 10 maja 2017 r. – propozycję zatrudnienia nie podlega kognicji sądu administracyjnego i jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu w oparciu o art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Wyjaśnić należy, iż wyliczenie prawnych form działania administracji podlegających kognicji sądu administracyjnego określa art. 3 § 2 P.p.s.a. W niniejszej sprawie należało ocenić status prawny "pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia", złożonej R.W. przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające, którą przyjął, a następnie rozważyć, czy stanowi ona decyzję administracyjną albo akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 lub pkt 4 P.p.s.a., podlegające kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Z akt sprawy wynika, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku w dniu 10 maja 2017 r., na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające, złożył młodszemu aspirantowi celnemu R.W. – [...] Służby Celnej Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku następującą propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w Gdańsku: 1) rodzaj umowy o pracę – na czas nieokreślony, 2) stanowisko służbowe – [...], zaliczane do grupy stanowisk specjalistycznych w służbie cywilnej, 3) miejsce wykonywania pracy – [...], 4) komórka organizacyjna – [...], 5) wynagrodzenie miesięczne: - wynagrodzenie zasadnicze według mnożnika [...] kwoty bazowej dla członków korpusu służby cywilnej, - dodatek za wieloletnią pracę w służbie cywilnej w wysokości wynoszącej po pięciu latach pracy 5% miesięcznego wynagrodzenia zasadniczego; dodatek ten wzrasta o 1% za każdy następny rok pracy aż do osiągnięcia 20% miesięcznego wynagrodzenia zasadniczego, 6) wymiar czasu pracy – pełen wymiar. Stwierdził, że zaproponowane warunki zatrudnienia, po ich przyjęciu, będą obowiązywać od dnia 1 czerwca 2017 r. Ponadto pouczył wyżej wymienioną o treści art. 170 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy Przepisy wprowadzające. Na wstępie zauważyć należy, iż uprzednio administracja podatkowa i celna zajmująca się gromadzeniem dochodów budżetowych w ramach administracji rządowej posiadała strukturę terenową rozproszoną, skupioną w trzech niezależnie funkcjonujących pionach: - administracja podatkowa, - Służba Celna, - kontrola skarbowa. Ustawą z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U z 2016 r., poz. 1947 ze zm.) w miejsce funkcjonujących: administracji podatkowej, Służby Celnej i kontroli skarbowej powołano administrację skonsolidowaną – Krajową Administrację Skarbową, podporządkowaną ministrowi właściwemu do spraw finansów. Preambuła tej ustawy wskazuje, że u podstaw regulacji leży doniosłość konstytucyjnego obowiązku ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w szczególności podatków i należności celnych, troska o bezpieczeństwo finansowe Rzeczypospolitej Polskiej oraz ochrona bezpieczeństwa obszaru celnego Unii Europejskiej, w celu zapewnienia nowoczesnego i przyjaznego wykonywania obowiązków podatkowych i celnych, a także efektywnego poboru danin publicznych. W świetle art. 2 ust. 2 i 3 ustawy o KAS, Krajowa Administracja Skarbowa stanowi wyspecjalizowaną administrację rządową wykonującą zadania z zakresu realizacji dochodów z tytułu podatków, należności celnych, opłat oraz niepodatkowych należności budżetowych, ochrony interesów Skarbu Państwa oraz ochrony obszaru celnego Unii Europejskiej, a także zapewniającą obsługę i wsparcie podatnika i płatnika w prawidłowym wykonywaniu obowiązków podatkowych oraz obsługę i wsparcie przedsiębiorcy w prawidłowym wykonywaniu obowiązków celnych. W jej ramach wyodrębniono Służbę Celno-Skarbową, będącą jednolitą i umundurowaną formacją, którą tworzą funkcjonariusze. Z art. 160 ustawy Przepisy wprowadzające wynika, że zniesiono m.in. Szefa Służby Celnej, dyrektorów izb celnych, naczelników urzędów celnych, urzędy celne wraz z podległymi oddziałami celnymi. Organy Krajowej Administracji Skarbowej określono m.in. w art. 162 tej ustawy i w art. 11 ust. 1 ustawy o KAS. Nowa struktura organizacyjna i zadania nałożone na organy KAS wymagały dostosowania do niej dotychczasowego stanu zatrudnienia pracowników i funkcjonariuszy. Regulacja prawna w tym przedmiocie została zawarta w rozdziale 3 ustawy Przepisy wprowadzające. Zgodnie z art. 165 ust. 3 tej ustawy, pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stali się z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 1 marca 2017 r., z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej, zwanych dalej "jednostkami KAS", albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, zwanymi dalej "funkcjonariuszami", pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowali ciągłość pracy i służby. Przy czym wskazać należy, iż użyte w tym przepisie słowo "odpowiednio" przyporządkowuje pracowników/funkcjonariuszy do określonych jednostek organizacyjnych jedynie na czas od dnia wejścia w życie ustawy o KAS do dnia złożenia i przyjęcia propozycji nowych warunków pracy/służby. Analiza przepisów art. 165 ust. 7 w zw. z art. 165 ust. 1, art. 170 ust. 1-3 i art. 171 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające, w zestawieniu z zadaniami zastrzeżonymi dla funkcjonariuszy w ustawie o KAS, prowadzi do wniosku, że ustawodawca wprowadził szczególną, nadzwyczajną podstawę ustawową o charakterze przejściowym, umożliwiającą przekształcenie stosunku służbowego funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej w stosunek pracy, pracownika w stosunek służby, poprzez przedstawienie przez właściwy organ w zakreślonym terminie – do dnia 31 maja 2017 r. propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub nowe warunki pełnienia służby, a także konstrukcję normatywną wygaśnięcia z mocy prawa stosunków służby i stosunków pracy. Ponadto zauważyć należy, iż ustawodawca organom wymienionym w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające przyznał autonomiczne prawo do określenia rodzaju propozycji, ale również dalej idące prawo do niezłożenia pracownikom/funkcjonariuszom żadnej propozycji i zakreślił materialnoprawny termin realizacji tego uprawnienia zawity do dnia 31 maja 2017 r. (art. 170 ust. 1 i 2 ustawy Przepisy wprowadzające). Wskazać również należy, iż ustawodawca odnośnie propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające, nie zastrzegał dla niej formy decyzji, nie przewidział możliwości jej zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, czy też wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Szczegółowej klasyfikacji w tym przedmiocie dokonał jedynie w przypadku propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby. W świetle art. 169 ust. 4-7 tej ustawy, propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, którego złożenie nie wstrzymuje wykonania decyzji. Do postępowania w tego rodzaju sprawie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przed dokonaniem oceny, czy przedstawiona R.W. "propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia" jest decyzją administracyjną, czy też aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., a więc czy poddaje się kognicji sądów administracyjnych, niezbędne stało się wyjaśnienie, czym charakteryzują się te formy działania administracji. W orzecznictwie przyjmuje się, że decyzja administracyjna jest jednostronnym, władczym rozstrzygnięciem organu administracji państwowej o wiążących konsekwencjach obowiązujących norm prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i w konkretnej sprawie, podejmowanym w sferze stosunków zewnętrznych, poza systemem organów państwowych i podległych im jednostek. Podstawą prawną takiego rozstrzygnięcia może być jedynie norma prawa administracyjnego, z której bezpośrednio lub pośrednio wynika, że jej konkretyzacja następuje w drodze wydania decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 1987 r. sygn. akt SA/Wr 730/87). Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z dnia 29 marca 2006 r. sygn. akt II GPS 1/06 wyraził pogląd, że w każdym przypadku należy indywidualnie badać, czy w sprawie mamy do czynienia z aktem władczym uprawnionego podmiotu i czy ten akt zmierza do władczego ukształtowania praw i obowiązków jego adresata. Z kolei Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 5 lutego 1988 r. sygn. akt III AZP 1/88 wskazał na trzy cechy dające podstawę do uznania czynności organu administracyjnego za decyzję administracyjną – po pierwsze, decyzja jest przejawem woli organu administracyjnego, co oznacza, iż organ ten rozstrzygając sprawę narzuca władczo swoje stanowisko; po drugie, decyzja musi wyraźnie wskazywać podstawę prawną w powszechnie obowiązujących przepisach prawa administracyjnego, po trzecie, decyzja rozstrzyga konkretną sprawę określonej osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne; decyzja wyposażona jest w atrybut ważności. Z art. 104 § 2 K.p.a. wynika, że decyzja rozstrzyga sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończy sprawę w danej instancji. W przypadku czynności lub aktu, objęcie ich zakresem zastosowania art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. zależy od spełnienia kryterium pozytywnego (działanie dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej) oraz kryterium negatywnego (działanie nie jest podejmowane w formach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a.). Przy czym ustawodawca pojęć "akt lub czynność z zakresu administracji publicznej" nie definiuje. W literaturze i orzecznictwie przyjmuje się, że akty lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. muszą być skierowane do konkretnego, zindywidualizowanego adresata, mieć charakter zewnętrzny, co oznacza, że są one skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu akt lub podejmującemu daną czynność, mają dotyczyć spraw z zakresu administracji publicznej, a więc obejmować władcze działania organów administracji publicznej, którymi o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie podmiot wykonujący administrację publiczną, a adresat jest tym działaniem związany, a także obejmować uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów powszechnie obowiązującego prawa (zob. T. Woś (red.) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydanie VI, WK 2016, J.P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydanie V Lexis Nexis 2011). Naczelny Sąd Administracyjny, odnosząc przedstawione rozważania do rozpoznawanej sprawy i oceniając charakter prawny "pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia" złożonej R.W. uznał, że nie stanowi ona decyzji, jak i aktu lub czynności, o których mowa w powołanych przepisach ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie jest władczą formą rozstrzygnięcia organu administracji o wiążących dla jej adresata konsekwencjach. Nie rozstrzyga sprawy, ani nie kończy w żaden inny sposób postępowania w danej sprawie. Przepisy prawa nie wskazują, tak jak jest to w przypadku propozycji określającej warunki pełnienia służby, że stanowi ona decyzję administracyjną. Pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie dotyczy także bezpośrednio praw i obowiązków administracyjnoprawnych adresata wynikających z przepisów prawa. W tym przypadku złożona R.W. pisemna propozycja zatrudnienia stanowiła ofertę możliwości kontynuacji przez niego zatrudnienia na nowych warunkach i nie wywoływała jeszcze żadnych skutków prawnych. Nie kształtowała jednostronnie jego praw i obowiązków. W tym zakresie pozostawiała mu swobodę i od niego zależało, czy tę propozycję przyjmie w określonym w ustawie terminie, czy też nie. Konsekwencje propozycji powstają bowiem dopiero w przypadku, gdy funkcjonariusz ją przyjmie – wówczas z dniem w niej określonym dotychczasowy stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej przekształca się w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony lub określony (art. 171 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające). Taka sytuacja miała miejsce w tej sprawie, gdyż R.W. przedstawioną propozycję zatrudnienia przyjął w dniu 25 maja 2017 r. W przypadku, gdyby w terminie określonym w art. 170 ust. 2 tej ustawy nie złożył oświadczenia w tym przedmiocie albo odmówił przyjęcia propozycji zatrudnienia, stosunek służbowy wygasłby z mocy prawa w dniu 31 sierpnia 2017 r. Wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawidłowo uznał brak kognicji sądu administracyjnego w tej sprawie i zasadnie skargę odrzucił. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a. podlega oddaleniu.