I OSK 2861/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lipca 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 2344/11 w sprawie ze skargi G. G. i D. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2011 r. nr [... w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. solidarnie na rzecz G. G. i D. G. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 lipca 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 2344/11 po rozpoznaniu sprawy ze skargi G. G. i D. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego, uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia [...] października 2008 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. - po rozpatrzeniu wniosku N. K. - stwierdziło, że orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] września 1955 r., nr [...] odmawiające uwzględnienia wniosku dawnych właścicieli C. K. i A. P. o przyznanie prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) do gruntu nieruchomości [...], położonego przy ul. [...] nr hip. [...] we wsi C. nr [...] rej. hip. [...] , w części odnoszącej się do sprzedanych lokali mieszkalnych nr [...] w budynku przy u. [...] wydane zostało z naruszeniem prawa oraz stwierdziło nieważność kwestionowanego orzeczenia administracyjnego w pozostałej części. Wnioskiem z dnia 8 listopada 2010 r. G. G. i D. G. wystąpiły o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2008 r. - wskazując jako przyczynę wznowienia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Podniosły, że jako spadkobierczynie dawnego współwłaściciela nieruchomości [...] A. P., bez swojej winy nie brały udziału w charakterze strony w postępowaniu zakończonym wskazaną wyżej decyzją organu nadzoru. Jednocześnie wskazały, że o postępowaniu administracyjnym dotyczącym nieruchomości przy ul. [...] dowiedziały się w dniu 8 października 2010 r. W związku z treścią wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. pismem z dnia 12 stycznia 2011 r. zwróciło się do pełnomocnika wnioskodawczyń celem przedstawienia informacji (dokumentów) na okoliczność wykazania zachowania terminu do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania. W odpowiedzi na powyższe wezwanie, pismem z dnia 3 lutego 2011 r. pełnomocnik stron poinformował organ, że zarówno G. G., jak i D. G. wiadomość o prowadzonym postępowaniu powzięły bezpośrednio od pełnomocnika, który stosowne informacje uzyskał w trakcie świadczenia pomocy prawnej na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W.. Następnie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. odmówiło wznowienia postępowania. Kolegium stwierdziło, że zasadniczym powodem odmowy wznowienia postępowania jest okoliczność, iż wnioskodawczynie nie wykazały, że zachowały termin do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania. Okoliczność powyższa nie wynika ani z wniosku o wznowienie postępowania z dnia [...] listopada 2010 r., w którego treści ograniczono się jedynie do stwierdzenia, że: "o postępowaniu administracyjnym dotyczącym nieruchomości przy ul. [...], wnioskodawczynie dowiedziały się w dniu 8 października 2010 r.", ani też nie została wykazana w późniejszych pismach procesowych stron. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] września 2011 utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...] czerwca 2011 r. W uzasadnieniu orzeczenia Kolegium wskazało, że zgodnie z utrwalonym stanowiskiem doktryny i judykatury, to strona musi udowodnić kiedy, w jakiej dacie dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę prawną do wznowienia postępowania ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że jej podanie o wznowienie postępowania wpłynęło przed upływem terminu jednomiesięcznego od dnia, w którym dowiedziała się o tych okolicznościach. Wymóg udowodnienia zachowania terminu nie może być utożsamiany z uprawdopodobnieniem. Zdaniem Kolegium w rozpoznawanej sprawie profesjonalny pełnomocnik skarżących nie przedstawił żadnego dowodu potwierdzającego okoliczności podniesione we wniosku o wznowienie oraz we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Idąc zaś tokiem rozumowania pełnomocnika skarżących, należałoby przyjąć, że wystarczające do spełnienia wymogu z art. 148 § 1 k.p.a. byłoby złożenie w tym zakresie oświadczenia przez wnoszącego podanie. Stanowisko to jest nie do zaakceptowania, ponieważ jest oczywiste, że każdy wnioskodawca w postępowaniu o wznowienie powołuje się na zachowanie terminu. Gdyby zatem wolą ustawodawcy było związanie organu treścią oświadczenia strony co do zachowania terminu, to zbędne byłoby wprowadzenie krótkiego miesięcznego terminu w art. 148 § 1 k.p.a. Następnie Kolegium podniosło, że wznowienie postępowania należy do trybów nadzwyczajnych, wprowadzających wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych, a zatem przepis art. 148 § 1 k.p.a. nie może być interpretowany rozszerzająco. Z tego samego powodu organ rozpatrujący wniosek o wznowienie nie może poprzestać na oświadczeniu co do zachowania terminu do wznowienia postępowania. Tymczasem w niniejszej sprawie oświadczenie pełnomocnika nie zostało poparte jakimkolwiek dowodem. Przykładowo, nie zostały przedłożone oświadczenia wnioskodawczyń potwierdzające uzyskanie informacji o podstawie wznowienia właśnie w dniu 8 października 2010 r. Profesjonalny pełnomocnik skarżących nie wyjaśnił, czy informację tę przekazał na piśmie (w takim przypadku dowodem potwierdzającym przytoczone okoliczności byłoby owo pismo wraz z dowodem doręczenia go w dniu 8 października 2010 r.), czy też telefonicznie bądź w formie e-maila. W każdym z tych przypadków możliwe było przedstawienie dowodu potwierdzającego zachowanie terminu do złożenia wniosku o wznowienie. Bierność profesjonalnego pełnomocnika skarżących w tym zakresie w żadnym wypadku nie może być podstawą uchylenia zaskarżonego postanowienia szczególności w sytuacji, gdy pełnomocnik nie przedłożył stosownych dowodów ani we wniosku o wznowienie, ani w odpowiedzi na wezwanie Kolegium, ani wreszcie we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły G. G .i D. G. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W.– z uwagi na naruszenie art. 148 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze przedwcześnie uznało, iż skarżące nie zachowały terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a. Stosownie do treści powołanego artykułu termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o danej decyzji, tj. powzięła wiadomość o istnieniu decyzji i zawartym w niej rozstrzygnięciu. Istotnym jest więc to, aby do strony dotarła wiadomość o wydaniu decyzji i o zawartym w niej rozstrzygnięciu, niezależnie nawet od źródła z którego pochodzi informacja. Zatem to data, kiedy skarżące dowiedziały się o decyzji (dotarła do nich wiadomość o wydanej decyzji), ma znaczenie zasadnicze, gdyż w tym dniu rozpoczyna bieg miesięczny termin określony w art. 148 k.p.a. Pogląd taki utrwalony jest w orzecznictwie sądów administracyjnych, Utrwalony jest również pogląd, że to strona musi udowodnić kiedy, w jakiej dacie dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę prawną do wznowienia postępowania ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że jej podanie o wznowienie postępowania wpłynęło przed upływem terminu jednomiesięcznego od dnia, w którym dowiedziała się o tych okolicznościach. Zdaniem Sądu nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu administracji, że oświadczenie skarżących o uzyskaniu informacji nie zostało poparte jakimkolwiek dowodem. Sąd wskazał, że z pism pełnomocnika G. G. i D. G. oraz z treści skargi wniesionej do Sądu - których treści skarżące nie kwestionują - wyraźnie wynika, że o postępowaniu administracyjnym dotyczącym nieruchomości przy ul. [...] dowiedziały się one w dniu 8 października 2010 r. od A. R., która następnie została ich pełnomocnikiem (pełnomocnictwa z datą 11 października 2010 r. znajdujące się w aktach sprawy sądowej). Skoro w pismach składanych do Kolegium (przez ich pełnomocnika, ale w ich imieniu) i w skardze do Sądu, skarżące podnoszą, że stosowną informację otrzymały w dniu 8 października 2010 r. – to jest to ich oświadczenie potwierdzające uzyskanie informacji. Jeżeli zaś Kolegium miało wątpliwości, co do udowodnienia przez skarżące daty uzyskania informacji o wydanej w sprawie decyzji, to nic nie stało na przeszkodzie, aby dokładnie wyjaśniło ten fakt - na przykład mogło przesłuchać stronę (art. 86 k.p.a.) lub ich pełnomocnika w charakterze świadka (art. 75 § 1 k.p.a.). Organ obliguje do tego treść art. 7, art. 8, art. 77§ 1 i art. 80 k.p.a. Określając wskazania co do dalszego postępowania, Sąd wyjaśnił, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy - jeżeli organ nadal będzie miał wątpliwości co do zachowania przez skarżące jednomiesięcznego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania - dokona wówczas czynności wskazanych powyżej, a następnie rozpatrzy całokształt zgromadzonego materiału dowodowego i dokona jego oceny zgodnie z zasadą dochodzenia prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a., a także zasadą swobodnej oceny dowodów określoną w art. 80 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., podnosząc następujące zarzuty: 1. naruszenie prawa materialnego, tj. przepisów art. 7, art. 147 i art. 148 k.p.a. poprzez błędną ich wykładnię, polegającą na przyjęciu, że ciężar udowodnienia okoliczności zachowania przez stronę terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania spoczywa na organie administracji, podczas gdy z przytoczonych przepisów wynika, że okoliczność ta powinna być udowodniona przez stronę, 2. przepisów postępowania, tj.: a) art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 113 § 1 p.p.s.a. i art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 w zw. z art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269, ze zm.) poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, tj. niewyjaśnienie, czy wniosek o wznowienie postępowania został złożony z zachowaniem terminu, b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77 § 1, 80 oraz art. 148 , art. 149 § 1 i 3 k.p.a. poprzez uwzględnienie skargi, pomimo że zaskarżone postanowienie nie naruszało powołanych przez Sąd I instancji przepisów postępowania, gdyż skarżące nie wykazały zachowania terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania, c) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez brak sformułowania jednoznacznych wskazań co do dalszego postępowania, a także poprzez niewyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej wyroku w sposób odpowiadający wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji nie wyjaśnił stanu faktycznego sprawy, ponieważ nie wskazał, czy wniosek o wznowienie został złożony w terminie. Ponadto nie wskazał, czy "wątpliwości" Kolegium były uzasadnione, czy też nie, a w konsekwencji nie można uznać, aby Sąd wyjaśnił podstawę faktyczną i prawną rozstrzygnięcia, ponieważ w uzasadnieniu brak jest wykazania, które przepisy postępowania zostały naruszone przez Kolegium oraz na czym polegał istotny wpływ tych naruszeń na wynik sprawy. Jednocześnie wskazania co do dalszego postępowania nie pozwalają w sposób jednoznaczny określić, jakie czynności organ powinien podjąć przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Ponadto uzasadnienie wyroku jest wewnętrznie sprzeczne. Sąd I instancji potwierdza stanowisko wyrażone w zaskarżonych postanowieniach, iż w judykaturze utrwalony jest pogląd, że to strona musi udowodnić kiedy, w jakiej dacie dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że podanie zostało złożone w jednomiesięcznym terminie od dowiedzenia się o tych okolicznościach. Tymczasem w niniejszej, sprawie nie został przedstawiony jakikolwiek dowód w tym zakresie. Pomimo wezwań ze strony organu profesjonalny pełnomocnik stron ograniczył się do wskazania, że strony dowiedziały się o wydaniu decyzji w dniu 8 października 2010 r. Strona skarżąca wskazała, że z art. 147 i 148 k.p.a. wynika, iż ciężar dowodu zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie spoczywa na stronie, a nie na organie administracji. Przy czym chodzi tu nie o "uprawdopodobnienie", lecz "udowodnienie", a zatem przedstawienie dowodów potwierdzających zachowanie terminu, ewentualnie złożenie wniosków o przeprowadzenie dowodów, np. z zeznań świadków czy stron. Na tym etapie postępowania organ nie może być obciążony obowiązkiem przeprowadzenia z urzędu postępowania wyjaśniającego, bowiem dopiero wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W skardze kasacyjnej, powołując się na obie podstawy określone w art.174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. podniesiono zarówno zarzuty naruszenia norm prawa materialnego, jak również wskazywano na uchybienia przez Sąd pierwszej instancji przepisom postępowania. Dokonując oceny zasadności wniesionej w sprawie skargi kasacyjnej w granicach określonych w art.183 §1 p.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym wystąpienia przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w §2 wskazanego przepisu, stwierdzić trzeba, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie są zasadne. W ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania w skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia art.141 § 4 p.p.s.a., art.113 § 1 p.p.s.a. i art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 w zw. z art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269, ze zm.) poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, tj. niewyjaśnienie, czy wniosek o wznowienie postępowania został złożony z zachowaniem terminu. Z zarzutem tym nie można się zgodzić, gdyż zadaniem Sądu pierwszej instancji nie jest wyjaśnianie i ustalanie stanu faktycznego sprawy, lecz dokonanie oceny, czy organy prowadzące postępowanie w należyty sposób ustaliły i przedstawiły okoliczności sprawy. Zgodnie z art.141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno natomiast zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że spełnia ono powyższy wymóg. Ponadto Sąd pierwszej instancji, co wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze przedwcześnie, bez wyjaśnienia dochowania terminu zgodnie z zasadami określonymi w art.7, art. 8, art.77 §1 i art.80 k.p.a., odmówiło wznowienia postępowania. Zatem chybiony jest zarzut niewyjaśnienia przez Sąd, czy wniosek o wznowienie został złożony z zachowaniem terminu. Nietrafnie również zarzucono Sądowi pierwszej instancji, że wskazania co do dalszego postępowania nie pozwalają w sposób jednoznaczny określić, jakie czynności organ powinien podjąć przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że jeżeli Kolegium miało wątpliwości, co do udowodnienia przez skarżące daty uzyskania informacji o wydanej w sprawie decyzji, to nic nie stało na przeszkodzie, aby dokładnie wyjaśniło ten fakt - na przykład mogło przesłuchać stronę (art. 86 k.p.a.) lub ich pełnomocnika w charakterze świadka (art. 75 § 1 k.p.a.). Określając wskazania co do dalszego postępowania, Sąd wyjaśnił, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy - jeżeli organ nadal będzie miał wątpliwości co do zachowania przez skarżące jednomiesięcznego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania - dokona wówczas czynności wskazanych powyżej, a następnie rozpatrzy całokształt zgromadzonego materiału dowodowego i dokona jego oceny zgodnie z zasadą dochodzenia prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., a także zasadą swobodnej oceny dowodów określoną w art. 80 k.p.a. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że sposób jego sporządzenia odpowiada wszystkim wymogom określonym w art.141 § 4 p.p.s.a. Odnośnie do zarzutu uwzględnienia skargi, pomimo że zaskarżone postanowienie nie naruszało powołanych przez Sąd I instancji przepisów postępowania, gdyż skarżące nie wykazały zachowania terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania należy podkreślić, że tak Sąd Wojewódzki, jak też strona skarżąca prezentują trafne stanowisko, że termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o danej decyzji, tj. powzięła wiadomość o istnieniu decyzji i zawartym w niej rozstrzygnięciu. Zarówno Sąd pierwszej instancji, jak też organ odwoławczy są zgodne co do tego, że to strona musi udowodnić, kiedy i w jakiej dacie dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę prawną do wznowienia postępowania ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że jej podanie o wznowienie postępowania wpłynęło przed upływem terminu jednomiesięcznego od dnia, w którym dowiedziała się o tych okolicznościach. Spór w sprawie sprowadza się natomiast do oceny, czy w sytuacji wskazania przez pełnomocnika strony terminu, w którym przekazał on stronie wiadomość o wydaniu decyzji, bez udokumentowania tej okoliczności (np. w drodze faxu, lub w drodze elektronicznej, czy dowodu potwierdzenia odbioru przez stronę listu poleconego), której dotyczy podanie o wznowienie, ale bez podjęcia innych działań np. przesłuchania strony na okoliczność dochowania terminu, organ mógł uznać, że strona nie udowodniła dochowania terminu. Aby zaistniały spór rozstrzygnąć trzeba mieć na względzie okoliczności danej sprawy. Słusznie Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że pełnomocnictwo do prowadzenia sprawy zostało udzielone pełnomocnikowi w dniu 11 października 2010 r., jak również, że nie jest wykluczone ustne powiadomienie skarżących o wydaniu decyzji, będącej przedmiotem podania o wznowienie postępowania. Jak wynika z akt sprawy adwokat A.R. w dniu 21 lipca 2010 r. zgłosiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wniosek o umożliwienie jej zapoznania się z dokumentacją zgromadzoną w sprawie zakończonej decyzją, zaś w dniu 3 sierpnia 2010 r. przekazała wyniki badań tej dokumentacji Zarządowi Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ul. [...]. Skarżące G. G. i D.G. nie zamieszkują w tym budynku, ich miejsce zamieszkania, ani dane osobowe były nieznane, skoro A. P. reprezentował kurator ustanowiony dla nieznanego miejsca pobytu przez Sąd Okręgowy w Radomiu, a zatem adwokat musiała podjąć działania celem ustalenia adresu skarżących, co niewątpliwie mogło wpłynąć na określenie daty przekazania informacji o wydaniu decyzji. W świetle art.148 k.p.a. nie może budzić wątpliwości, że zachowanie miesięcznego terminu, o którym mowa w tym przepisie, musi być przez stronę udowodnione. Oczywiście organ ocenia dowody i może uznać za dostateczny dowód nawet oświadczenie strony, uzasadniając dlaczego dał wiarę stronie ( por. Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego. B. Adamiak. J. Borkowski, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 664). Sprawa wymaga zatem, jak trafnie stwierdził Sąd pierwszej instancji, ponownego rozpatrzenia i poczynienia dodatkowych czynności celem jej wyjaśnienia. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.