I OSK 2878/23

Dnia 6 grudnia 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 grudnia 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 1086/22 w sprawie ze skargi M.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 11 kwietnia 2022 r. znak SKO.AL/4112/21/2022 w przedmiocie nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z 10 stycznia 2022 r. nr [...] Wyrokiem z 12 grudnia 2022 r. III SA/Kr 1086/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M. W. (Skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. (Kolegium) z [...] kwietnia 2022 r. znak [...] w przedmiocie nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy : Decyzją z dnia [...] października 2018 r. Burmistrz Miasta i Gminy W. przyznał świadczenie z funduszu alimentacyjnego dla N. P., urodzonej 14 sierpnia 2006 r. w wysokości 500 zł miesięcznie na okres od 1 października 2018 r. do 30 września 2019 r. oraz dla W. P. urodzonej 27 września 2007 r. w kwocie 500 zł miesięcznie na okres od 1 października 2018 r. do 30 września 2019 r. Z oświadczenia Skarżącej z 5 listopada 2021 r. wynika, że w 2020 r. otrzymała za pośrednictwem Sądu w Wielkiej Brytanii tytułem alimentów zaległych następujące kwoty: styczeń - 973,76; luty 987,30 zł, marzec - 958,47 zł; kwiecień - 1215,41 zł; maj - 1007, 53 zł; czerwiec - 1215,79 zł; lipiec - 958,67 zł; sierpień 950,51 zł; wrzesień 958,07 zł; październik- 965,28 zł; listopad - 977,56 zł; grudzień - 956,74 zł. Z oświadczenia Skarżącej z 3 grudnia 2021 r. wynika, że kwoty wypłacane przez dłużnika R. P. do kasy sądu na terenie Wielkiej Brytanii, Skarżąca zaksięgowała na poczet alimentów zaległych. Skarżąca oświadczyła, że bieżących alimentów od dłużnika nie otrzymuje. W oświadczeniu z 6 grudnia 2021 r. Skarżąca wskazała, że w 2018 r. Sąd w Wielkiej Brytanii wydał postanowienie zobowiązujące R. P. do dokonywania wpłat do kasy sądu na córki Skarżącej od lutego 2019 r. w kwocie 50 £. Na konto Skarżącej instytucja brytyjska przekazuje środki obejmujące wyegzekwowane alimenty. 9 grudnia 2021 r. Skarżąca przedłożyła wyciąg z rachunku bankowego za okres od 13 lutego 2019 r. do listopada 2021 r., na który wpływają kwoty alimentów przekazywanych przez dłużnika. Skarżąca wyjaśniła, że nie poinformowała funduszu alimentacyjnego, ponieważ uznała, że są to środki przekazywane tytułem zaległych alimentów - córki mają zasądzone po 1000 zł alimentów, a otrzymywały z funduszu kwotę 500 zł. Decyzją z [...] stycznia 2022 r. Burmistrz Miasta i Gminy M. (Burmistrz) ustalił nienależnie pobrane przez Skarżącą świadczenia z funduszu alimentacyjnego przyznane decyzją z 11 października 2018 r. za miesiące luty 2019 r. - w wysokości 480,07 zł; kwiecień 2019 r. w wysokości 727,75 zł; maj 2019 r. w wysokości 482,07 zł; czerwiec 2019 r. w wysokości 471,07 zł; lipiec 2019 r. w wysokości 463,28 zł; sierpień 2019 r. w wysokości 456,18 zł; wrzesień 2019 r. w wysokości 477,10 zł oraz nakazał Skarżącej zwrot łącznej kwoty 3557,52 zł tytułem nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego na osoby uprawnione: N. P., W. P. wraz z odsetkami za opóźnienie liczonymi od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego do dnia spłaty, na rachunek bankowy Centrum Usług Społecznych w M. podany w uzasadnieniu decyzji. W uzasadnieniu organ wskazał, że we wskazanym w decyzji okresie Skarżąca otrzymała świadczenia alimentacyjne z funduszu alimentacyjnego oraz wyegzekwowane od dłużnika, a zatem niezgodnie z kolejnością określoną w art. 28 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 877 z późn. zm., dalej jako: u.p.o.u.a.) co w świetle art. 2 pkt 7 lit. d u.p.o.u.a. stanowi nienależnie pobrane świadczenie. W odwołaniu od decyzji Skarżąca wskazała, że kwoty, które uzyskała nie przekraczają w połączeniu ze świadczeniami z funduszu alimentacyjnego kwot zasądzonych na dwie córki w wysokości 2000 zł, a ponadto, że otrzymała świadczenia nie od dłużnika, lecz od Sądu w Wielkiej Brytanii. Decyzją z [...] kwietnia 2022 r. Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że o nienależnie pobranych świadczeniach z funduszu alimentacyjnego można mówić w sytuacji, gdy spełnione są dwa warunki - nastąpiła kumulacja świadczeń pobranych w okresie świadczeniowym z różnych źródeł oraz świadomość osoby pobierającej świadczenia. W ocenie organu w sprawie zostały spełnione obydwie przesłanki, a w okresie świadczeniowym Skarżąca otrzymała zaległe alimenty na kwotę 3557,52 zł., a zatem jest to kwota nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Skarżąca wskazała, że zgodnie z wydanym wyrokiem Sądu w Wielkiej Brytanii zasądzone alimenty dotyczą okresu 2014 do 2017 r., natomiast pierwsza decyzja o przyznaniu świadczeń z funduszu alimentacyjnego została wydana w styczniu 2017 r. W związku z podniesionymi zarzutami Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku podzielił argumentację organów i oddalił skargę. Skarżąca wywiodła od powyższego wyroku skargę kasacyjną zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, to jest: 1) art. 2 pkt 7 lit. d) u.p.o.u.a. w zw. z art. 28 u.p.o.u.a. - polegającą na błędnym przyjęciu, że świadczenia z funduszu alimentacyjnego wypłacone Skarżącej w okresie od 1 lutego 2019 r. do 30 września 2019 r. na dwoje dzieci, w łącznej kwocie 3557,52 zł są świadczeniami pobranymi nienależnie, podczas gdy w powyższym okresie nie nastąpiły okoliczności, które statuowałyby w/w świadczenie jako nienależnie pobrane, albowiem wbrew twierdzeniom organu Skarżąca nie pobierała wówczas alimentów za ten sam okres, za który przydzielono jej alimenty z Funduszu Alimentacyjnego, 2) art. 23 ust. 1 u.p.o.u.a. w zw. z art. 2 pkt 7 lit. d) tej ustawy polegającą na błędnym przyjęciu, że Skarżąca obowiązana jest do zwrotu świadczeń wypłaconych jej w okresie od 1 października 2017 r. do 31 stycznia 2018 r. na dwoje dzieci, podczas gdy świadczenia wypłacone w powyższym okresie nie stanowią świadczeń nienależnie pobranych przez Skarżącą i nie zachodzi w tym przypadku obowiązek ich zwrotu, 3) art. 28 ust. 1 u.p.o.u.a. w zw. z art. 2 pkt 7 lit. d) powyższej ustawy - polegającą na błędnym przyjęciu, że przepis art. 28 ust. 1 tej ustawy odnosi się do wierzyciela alimentacyjnego, który otrzymał środki z organu zagranicznego jako organu prowadzącego egzekucję, w konsekwencji prowadzące do jego niewłaściwego zastosowania i przyjęcia, że Skarżąca naruszyła kolejność zaspokajania określoną w art. 28 ust. 1 u.p.o.u.a., podczas gdy przepis art. 28 ust. 1 tej ustawy nie odnosi się do organu brytyjskiego działającego przy pomocy Sądu Okręgowego, jako organu prowadzącego egzekucję i Skarżąca nie naruszyła kolejności zaspokajania określonej w tym przepisie, a nadto nie doszło do pobierania przez Skarżącą w tym samym czasie środków za te same okresy, bowiem środki uzyskane przez Skarżącą dotyczyły okresu, w którym Fundusz Alimentacyjny nie był jeszcze wierzycielem w niniejszej sprawie, 4) przepisów postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo rażącego naruszenia z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez zaniechanie ustalenia wszystkich istotnych okoliczności w niniejszej sprawie, a przede wszystkim charakteru środków przekazanych skarżącej przez brytyjski organ Her Majesty’s Courts and Tribunit w okresie 02.2019 do 09.2019 r., wytycznych udzielonych skarżącej przez w/w organ brytyjski w zakresie rozdysponowania środków, okresów za jakie środki zostały wypłacone, a nadto zaniechanie zwrócenia się do Sądu Okręgowego w Krakowie, sekcja ds. obrotu prawnego z zagranicą celem dołączenia w poczet materiału dowodowego niniejszej sprawy akt znak: [...]. Na podstawie ww. zarzutów Skarżąca wniosła o: 1. uchylenie wyroku Sadu pierwszej instancji w zaskarżonym zakresie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, 2. zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej Skarżącej z urzędu, albowiem nie zostały one uiszczone w całości ani w części, z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2022 r. w sprawie SK 78/21. Jednocześnie Skarżąca oświadczyła, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania uznać należy za uzasadnione w zakresie dotyczącym nieustalenia posiadania przez Skarżącą wiedzy o tym, że świadczenia z funduszu alimentacyjnego pobierane jednocześnie ze świadczeniami wypłacanymi z tytułu wpłat zaległości alimentacyjnych mogą być uznane za świadczenia nienależnie pobrane. Zgodnie z art. 23 u.p.o.u.a., osoba, która pobrała nienależnie świadczenia, jest obowiązana do ich zwrotu. Natomiast w myśl art. 2 pkt 7 lit. d ww. ustawy, ilekroć w ustawie jest mowa o nienależnie pobranym świadczeniu - oznacza to świadczenia z funduszu alimentacyjnego wypłacone w przypadku gdy osoba uprawniona w okresie ich pobierania otrzymała, niezgodnie z kolejnością określoną w art. 28, zaległe lub bieżące alimenty, do wysokości otrzymanych w tym okresie alimentów Stosownie zaś do art. 19 ust. 1 powołanej ustawy, w przypadku wystąpienia zmian w liczbie członków rodziny, uzyskania lub utraty dochodu albo innych zmian mających wpływ na prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego osoba uprawniona albo jej przedstawiciel ustawowy, którzy złożyli wniosek o przyznanie świadczenia z funduszu są obowiązani do niezwłocznego powiadomienia o tym organu wypłacającego świadczenia. Wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, że "nienależne świadczenie" jest pojęciem obiektywnym i występuje między innymi wówczas, gdy świadczenie zostaje wypłacone bez podstawy prawnej lub gdy taka podstawa odpadła. Zatem pojęcie to nie nawiązuje do świadomości i woli jakiejkolwiek osoby. Natomiast "świadczenie nienależnie pobrane" to świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zawinionego zaniechania). W orzecznictwie sądowym przyjęte zostało stanowisko, że nie można uznać pobranych świadczeń za nienależne, jeżeli strona przyjmowała je bez świadomości, że jej się nie należały. Przyjmuje się zatem, że obowiązek obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy, co dotyczy zarówno osoby, która została pouczona o okolicznościach, w jakich nie powinna pobierać świadczeń, jak też tej osoby, która uzyskała świadczenie na podstawie nieprawdziwych zeznań, dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd instytucji zobowiązanej do wypłaty świadczenia. Zatem dla prawidłowego ustalenia istnienia obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia decydujące znaczenie ma świadomość osoby pobierającej świadczenie (vide: wyrok NSA z 9 października 2018 r. sygn. akt I OSK 1065/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, także pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu). Analiza art. 2 pkt 7 u.p.o.u.a. prowadzi do wniosku, że w przypadkach wymienionych w art. 2 pkt 7 lit. a, b, d, f, g , dotyczących konkretnych okoliczności faktycznych, przesłanka subiektywna w postaci świadomości świadczeniobiorcy jest relewantna z uwagi na ich istotę i konstrukcję (wyrok NSA z 18 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1409/20). Stanowisko to należało w niniejszej sprawie podzielić. Co istotne, takie stanowisko przedstawił również organ drugiej instancji w uzasadnieniu decyzji wyjaśniając, że warunkiem uznania świadczenia za nienależnie pobrane jest okoliczność ich pobrania przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określonego działania (zawinionego zaniechania). Z akt administracyjnych sprawy nie wynika, by Skarżąca była pouczona o tym, że w okresie pobierania świadczeń z Funduszu Alimentacyjnego nie może otrzymywać wpłat czy to od dłużnika alimentacyjnego czy też od organu egzekucyjnego z pominięciem kolejności o której mowa w art. 28 u.p.o.u.a. Przywołana przez Kolegium okoliczność, że Skarżąca wiedziała o przyznaniu jej świadczenia alimentacyjnego w okresie, kiedy otrzymywała wpłaty z Wielkiej Brytanii nie oznacza, że wiedziała, iż świadczenia otrzymane w warunkach wskazanych w art. 2 pkt 7 lit. d u.p.o.u.a. mają charakter świadczeń nienależnie pobranych. Ustalenie tej okoliczności wymaga przeanalizowania akt poprzedzających wydanie decyzji przyznającej świadczenia z funduszu, którymi nie dysponował jednak ani sąd pierwszej instancji ani sąd kasacyjny. Pouczenie zawarte w decyzji o przyznaniu świadczeń alimentacyjnych w świetle którego "w przypadku wystąpienia zmian w liczbie członków rodziny, uzyskania lub utraty dochodu albo innych zmian mających wpływ na prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego osoba uprawniona albo jej przedstawiciel ustawowy, którzy złożyli wniosek o przyznanie świadczenia z funduszu są obowiązani do niezwłocznego powiadomienia o tym organu wypłacającego świadczenia" w sytuacji w której strona nie była pouczona o niemożności pobierania w okresie przyznania jej świadczenia bieżących lub zaległych alimentów uznać należy za niewystarczające dla uznania, że miała świadomość pobierania nienależnych świadczeń. Nieusprawiedliwione okazały się natomiast zarzuty objęte punktem 1,2,3 petitum skargi kasacyjnej wskazujące, że w niniejszej sprawie we wskazanym powyżej okresie nie nastąpiły okoliczności, które statuowałyby w/w świadczenie jako nienależne, albowiem wbrew twierdzeniom organu Skarżąca nie pobierała wówczas alimentów za ten sam okres na jaki przyznane zostały świadczenia z funduszu alimentacyjnego (w opinii Skarżącej były to wyłącznie alimenty zaległe). Dokonując wykładni powyższych przepisów należy mieć na uwadze, że do 1 stycznia 2012 r. ustawodawca nie precyzował, czy użyte w art. 2 pkt 7 lit. d u.p.o.u.a. sformułowanie "w okresie ich pobierania otrzymała alimenty" obejmuje jakiekolwiek alimenty, czy tylko alimenty bieżące. Spowodowało to niejednolitą praktykę stosowania tego przepisu, niejednolite było także orzecznictwo sądowoadministracyjne. Rozbieżności w interpretacji art. 2 pkt 7 lit. d u.p.o.u.a. wyeliminowała jego nowelizacja, wprowadzona przez art. 2 pkt 2 lit. b tiret 1 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. nr 205 poz. 1212). Z uzasadnienia projektu tej ustawy wynika, że celem nowelizacji art. 2 pkt 7 lit. d było ujednolicenie praktyki, gdyż część organów, kierując się wybranym orzecznictwem sądów administracyjnych, ustalała nienależnie pobrane świadczenia z funduszu alimentacyjnego jedynie w przypadku otrzymania bieżących świadczeń alimentacyjnych. W stanie prawnym znajdującym zastosowanie w niniejszej sprawie art. 2 pkt 7 lit. d u.p.o.u.a. obejmował już swym zakresem sytuację, gdy osoba uprawniona w okresie pobierania świadczeń z funduszu alimentacyjnego otrzymała niezgodnie z kolejnością określoną w art. 28, zaległe lub bieżące alimenty. Redakcja tego przepisu nie pozostawia obecnie wątpliwości, że dla uznania wypłaconych świadczeń za nienależnie pobrane bez znaczenia pozostaje okres za jaki strona otrzymała alimenty. Istotny jest sam fakt, że strona w okresie, w którym otrzymuje świadczenie z funduszu alimentacyjnego otrzymuje również alimenty, bez względu na to, czy są one wypłacane za miesiące bieżące, czy za miesiące poprzednie. Osoba pobierająca świadczenie z funduszu alimentacyjnego ma obowiązek powstrzymywania się od bezpośredniego pobierania alimentów od dłużnika alimentacyjnego lub pobierania ich za pośrednictwem komornika sądowego. Obowiązek ten wynika bezpośrednio z art. 2 pkt 7 lit. d u.p.o.u.a. i dotyczy zarówno alimentów zaległych, jak i bieżących. Wszystkie otrzymane od dłużnika środki wierzyciel alimentacyjny winien przekazać komornikowi sądowemu lub organowi właściwemu wierzyciela. W czasie pobierania świadczenia z funduszu alimentacyjnego wierzyciel alimentacyjny nie ma możliwości zaliczenia na poczet zaległości alimentacyjnej kwoty alimentów dobrowolnie uiszczonej przez dłużnika. Kolejność zaspokajania roszczeń z kwot uzyskanych od dłużnika alimentacyjnego normuje art. 28 u.p.o.u.a., który przewiduje, że środki te w pierwszej kolejności przekazywane są na poczet zobowiązania dłużnika istniejącego z tytułu wypłaconych zastępczo przez gminę świadczeń z funduszu, zaliczek alimentacyjnych a dopiero w dalszej kolejności z tytułu należności wierzyciela (vide: wyrok NSA z dnia 23 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 2962/19). Z powyższych powodów Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżony wyrok uchylił, a uznając, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona rozpoznał skargę orzekając o uchyleniu zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta i Gminy M. (art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 oraz art. 193 p.p.s.a.). Ponownie rozpoznając sprawę organy wyjaśnią kwestię prawidłowego pouczenia Skarżącej oraz w związku z tym świadomości pobierania nienależnych świadczeń przez Skarżącą. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne do Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. W niniejszej sprawie pełnomocnik Skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.