I OSK 2884/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Izabella Kulig - Maciszewska po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 13 września 2012 r., sygn. akt II SAB/Bk 47/12 odrzucającego skargę J. B. na bezczynność Burmistrza S. w przedmiocie wydania wywłaszczonej nieruchomości postanawia: . oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 13 września 2012 r., sygn. akt II SAB/Bk 47/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku odrzucił skargę J. B. na bezczynność Burmistrza S. w przedmiocie wydania wywłaszczonej nieruchomości. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że wnioskiem z dnia 14 lutego 2008 r. J. B. zwrócił się do Burmistrza S. o wydanie działek nr [...] i nr [...] oraz podjęcie niezbędnych czynności mających na celu ich wydzielenie z nieruchomości tworzących obecnie ulice S. i G., w skład których weszły. Zakreślił organowi termin na wykonanie powyższych czynności. Wskazał, że wymienione działki zostały wywłaszczone decyzją Naczelnika Miasta i Gminy S. nr [...] z dnia [...] lipca 1983 r., której nieważność stwierdził Wojewoda Podlaski decyzją z dnia [...] października 2007 r. Wnioskodawca identyczne żądanie przedłożył Staroście S. Ustosunkowując się do powyższego wniosku Burmistrz S. poinformował J. B. o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy i o konieczności wykazania przez niego praw do spadku po Władysławie B., od którego wywłaszczono działki (pismo z 20 lutego 2008 r.), a następnie wskazał, że zgodnie z art. 142 ustawy o gospodarce nieruchomościami w przedmiotowej sprawie właściwy jest Starosta S. (pismo z 23 kwietnia 2008 r.). Niezależnie od powyższego własne postępowanie zainicjowane wnioskiem z 14. lutego 2008 r. prowadził Starosta S.. Pismem z 15 marca 2012 r. J. B. złożył zażalenie na bezczynność Burmistrza S. w załatwieniu sprawy wydania wywłaszczonej nieruchomości. Rozpoznając przedmiotowe zażalenie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku wydało następujące rozstrzygnięcia: - postanowieniem z [...] maja 2012 r. znak [...] zwróciło wnioskodawcy podanie z 14 lutego 2008 r. wskazując, że jego załatwienie nie leży we właściwości organów administracji, bowiem zawiera ono żądanie wydania mające podstawę cywilnoprawną w art. 222 k.c. Właściwym do rozpatrzenia sprawy jest zatem sąd powszechny. Ten sam organ rozpoznając wniosek strony o ponowne rozpatrzenie sprawy w całości zaakceptował argumentację z postanowienia z [...] maja 2012 r. i utrzymał je w mocy w dniu [...] czerwca 2012 r.; - postanowieniem z [...] czerwca 2012 r. znak [...] uznało za nieuzasadnione zażalenie J. B. w zakresie zarzuconej w nim bezczynności Burmistrza S. polegającej na niewydaniu postanowienia o przekazaniu sprawy z wniosku z 14 lutego 2008 r. według właściwości innemu organowi na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. SKO wskazało, że z dniem 11 kwietnia 2011 r. zniesiony został obowiązek wydawania takich postanowień, a przekazanie odbywa się obecnie w drodze czynności materialno – technicznej. J. B. złożył do sądu administracyjnego skargę na bezczynność Burmistrza S. w załatwieniu jego wniosku z 14 lutego 2008 r. o wydanie nieruchomości. Wskazał, że po stwierdzeniu przez Wojewodę Podlaskiego nieważności decyzji wywłaszczającej z dnia [...] lipca 1983 r. Burmistrz S. wszczął z urzędu postępowanie o wydzielenie działek nr [...] i nr [...] z nieruchomości drogowych stanowiących obecnie ulice S. i G. Jego zdaniem po dokonaniu podziału działki miały mu zostać zwrócone, jednak Burmistrz opóźniał wykonanie tych czynności, co skutkowało z jego strony złożeniem spornego wniosku. Nie został on jednak potraktowany jak roszczenie cywilnoprawne lecz żądanie administracyjne i skierowany do załatwienia w postępowaniu administracyjnym, które nie zostało zakończone. Zdaniem skarżącego zachodzi wyraźna bezczynność w postępowaniu Burmistrza, który nie tylko nie załatwił sprawy potraktowanej przez niego jako administracyjna, ale też uznając swą niewłaściwość nie przekazał jej właściwemu organowi. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie jako niezasadnej wskazując, że J. B. wystąpił do Sądu Rejonowego w Sokółce z powództwem o wydanie nieruchomości wskazanych we wniosku z 14 lutego 2008 r. Pozwanymi są Gmina S. oraz Skarb Państwa reprezentowany przez Starostę S.. Postępowanie toczy się pod sygnaturą I C [...] i jest obecnie zawieszone z uwagi na konieczność wykazania przez powoda legitymacji materialnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał, iż skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Sąd wskazał, iż na mocy art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., skarga na bezczynność jest dopuszczalna wówczas, gdy w postępowaniu administracyjnym organ ma obowiązek wydać decyzję, postanowienie lub dokonać innej czynności rozstrzygającej o prawach i obowiązkach stron – a przedmiotowych działań nie podejmuje. Przedmiotowa skarga może zatem dotyczyć tylko i wyłącznie takiej sytuacji, w której organ na wniosek uprawnionej strony nie wszczyna postępowania administracyjnego, chociaż powinien lub też nie podejmuje czynności w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Nie można zatem skarżyć bezczynności organu administracji publicznej w sytuacji, gdy nie ma on podstaw do wszczynania postępowania administracyjnego, do działania w formie władczej w zakresie swoich kompetencji i właściwości. Inaczej rzecz ujmując, skarga na bezczynność jest niedopuszczalna w sytuacji, gdy sprawa nie należy do kognicji sądów administracyjnych. W ocenie Sądu zakreślony przez skarżącego we wniosku z dnia 14 lutego 2008 r. przedmiot bezczynności dotyczący wydania nieruchomości wywłaszczonych w 1983 r., co do których decyzję o wywłaszczeniu wyeliminowano z obrotu prawnego w trybie stwierdzenia jej nieważności nie mieści się w kognicji sądu administracyjnego, a Burmistrz S. nie miał obowiązku prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie żądania zawartego we wniosku skarżącego z dnia 14 lutego 2008 r. Sąd wskazał, iż z treści tego wniosku nie wynika żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego. Wnioskodawca wyraźnie wskazuje, że chodzi mu o zwrot oznaczonych działek pod rygorem wystąpienia o ich wydanie na drogę sądową. Jak słusznie zauważyło SKO w postanowieniu z dnia [...] maja 2012 r., którym zwrócono skarżącemu podanie z 14 lutego 2008 r. – należało rozróżnić żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości mające podstawę w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz żądanie wydania nieruchomości realizowane na drodze cywilnej na podstawie art. 222 k.c. Przedmiotowe rozróżnienie było o tyle uzasadnione, że - jak wynika z wniosku z 14 lutego 2008 r. - stwierdzono nieważność decyzji wywłaszczeniowej. To wskazywało na możliwość zakwalifikowania żądania wyłącznie jako cywilnego, bowiem wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest składany w sytuacji pozostawania w obrocie prawnym decyzji wywłaszczeniowej, ale przy niezrealizowaniu celu wywłaszczenia, co wynika z art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sąd podał także, iż z odpowiedzi na skargę wynika, iż J. B. złożył powództwo o wydanie nieruchomości wymienionych w powyższym żądaniu. Zdaniem Sądu uzasadnione jest zakwalifikowanie pisma z dnia 14 lutego 2008 r. jako wezwania przedsądowego, a tym samym podlegającego załatwieniu nie w drodze administracyjnej, ale cywilnej. W konsekwencji przedmiotowe pismo nie mogło doprowadzić do wszczęcia postępowania administracyjnego przed Burmistrzem S., ani też nie ma podstaw do twierdzenia o pozostawaniu przez ten organ w bezczynności w jego władczym załatwieniu. Skoro o bezczynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a można mówić wyłącznie w sprawie administracyjnej, to brak jest podstaw do stwierdzania bezczynności organu w sprawie cywilnej. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożył J. B., reprezentowany przez adwokata. Postanowienie zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie: 1) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez niezasadne uznanie, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, co miało istotny wpływ na treść zaskarżonego postanowienia; 2) art. 90 § 2 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na treść zaskarżonego postanowienia, a polegało na tym Sąd niezasadnie zrezygnował z rozprawy jawnej wyznaczonej na dzień 4 października 2012 r. i na posiedzeniu niejawnym rozstrzygnął na niekorzyść skarżącego szereg wątpliwości co do podstawy faktycznej i prawnej, która spowodowała iż bezsprzecznie Burmistrz S. nadal uważa tą sprawę wydania nieważnie wywłaszczonych nieruchomości za sprawę administracyjną, a ponadto Sąd odrzucając skargę na bezczynność w niniejszej sprawie zwolnił de facto Burmistrza S. z wykonania merytorycznego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku zapadłego w sprawie II SAB/Bk 19/08. W oparciu o powyższe wniesiono o wyznaczenie rozprawy jawnej przed Naczelnym Sądem Administracyjnym; uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku na posiedzeniu jawnym; zasądzenie na rzecz skarżącego od skarżonego organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów pełnomocnika według norm przepisanych i zwrotu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa ogólnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, iż skarżący podziela pogląd Sądu i Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że pismo z dnia 14 lutego 2008 r. miało charakter wezwania przesądowego wydania nieruchomości w trybie art. 222 k.c. Niemniej jednak w przypadku skargi na bezczynność Sąd jest związany sposobem potraktowania pisma jakiego dokonał organ administracyjny. Ponadto częściowo pismo z dnia 14 lutego 2008 r. podlegało załatwieniu także na drodze administracyjnej. Dowodem na to jest chociażby fakt wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 26 czerwca 2008r. sygn. akt II SAB/Bk 19/08, mocą którego nakazano Burmistrzowi S. usunięcie bezczynności przed załatwienie sprawy podziału nieruchomości drogowych w celu realizacji roszczeń J. B.. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw i dlatego podlegała oddaleniu. Całkowicie nieuzasadniony jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W pierwszej kolejności zauważyć należy, iż z akt sprawy wynika, że skarżący kwestionuje bezczynność Burmistrza S. w zakresie wydania działek, o których mowa w decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia 25 października 2007 r. stwierdzającej nieważność decyzji Naczelnika Miasta i Gminy Sokółka z dnia 7 lipca 1983 r. Podzielając stanowisko Sądu I instancji należy stwierdzić, iż z treści pisma skarżącego z dnia 14 lutego 2008 r. skierowanego do Burmistrza S. nie wynika żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego. Skarżący w piśmie tym wskazuje, że chodzi mu o wydanie nieruchomości w związku z wydaniem decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia 25 października 2007 r. stwierdzającej nieważność decyzji Naczelnika Miasta i Gminy S. z dnia [...] lipca 1983 r. Z akt sprawy wynika także, iż J. B. złożył powództwo o wydanie nieruchomości wymienionych i sprawa zawisła przed Sądem Rejonowym w So.. Ponadto sam skarżący kasacyjnie przyznaje, iż pismo z dnia 14 lutego 2008 r. miało charakter wezwania przesądowego wydania nieruchomości w trybie art. 222 k.c. W tym miejscu należy podkreślić, iż decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości jest zdarzeniem w sferze prawa cywilnego i może stanowić podstawę do objęcia nieruchomości w posiadanie, stosownie do art. 336 k.c. Z kolei stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej wywołuje skutki ex tunc, od chwili wydania unieważnionej nim decyzji. Nauka prawa postępowania administracyjnego przyjmuje, że unieważnienie powoduje zniesienie wszystkich skutków wywołanych przez decyzję dotkniętą jedną z wad wyszczególnionych w art. 156 § 1 k.p.a., co w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej oznacza, że właściciel nieruchomości nie został nigdy pozbawiony jej własności (por. Tadeusz Woś "Wywłaszczanie nieruchomości i ich zwrot" Wyd. LexisNexis Warszawa 2010 Wydanie 4, str. 281 i 426). Wskazać także należy, iż problematyka ochrony prawa własności uregulowana została w dziale V tytułu I księgi II k.c. Zgodnie z art. 222 § 1 k.c., właściciel może żądać od osoby, która włada faktycznie jego rzeczą, ażeby rzecz została mu wydana, chyba że osobie tej przysługuje skuteczne względem właściciela uprawnienie do władania rzeczą. Roszczenie o udzielenie ochrony prawnej o charakterze windykatoryjnym ma charakter cywilnoprawny, niezależnie od tego, czy u jego podstaw znajduje się decyzja administracyjna czy też innego rodzaju czynności prawne. To prawo cywilne, chronione w procesie cywilnym przed sądem powszechnym, reguluje skutki naruszenia prawa własności i usunięcie skutków naruszenia, w tym w wyniku działania organów państwowych (za: T. Dybowski, Ochrona własności w polskim prawie cywilnym. Rei vindicatio – actio negatoria, Warszawa 1969, s. 100, 104-105; E. Gniewek, Komentarz do art. 222 kc, uw. 1.1-1.7, Lex). Skoro w omawianym przypadku doszło do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej, a jednocześnie skarga dotyczy bezczynności Burmistrza S. w zakresie niepodejmowania działań w wydania nieruchomości, to żądanie należy zakwalifikować wyłącznie jako cywilne. W konsekwencji uznać należy, że wezwanie skarżącego z dnia [...] lipca 1983 r. w zakresie wydania nieruchomości nie mogło doprowadzić do wszczęcia postępowania administracyjnego przed Burmistrzem S., zatem nie ma podstaw do twierdzenia o pozostawaniu przez ten organ w bezczynności. W takiej sytuacji stwierdzić należy, że sprawa o wydanie nieruchomości wywłaszczonej w sytuacji, gdy decyzja o wywłaszczeniu została wyeliminowania z obrotu prawnego przez stwierdzenie jej nieważności, ma charakter cywilny i nie pozostaje we właściwości organów administracji publicznej. A zatem, nie jest dopuszczalna skarga na bezczynność organu administracji w załatwieniu takiej sprawy, wniesiona na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Za bezzasadny należy także uznać zarzut naruszenia art. 90 § 2 p.p.s.a. Wskazać bowiem należy, iż rozprawa służy merytorycznemu załatwieniu sprawy. Natomiast odrzucenie skargi jest w istocie stwierdzeniem jej niedopuszczalności, a wręcz odmową merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, która może nastąpić na każdym etapie postępowania, zarówno na rozprawie, jak i na posiedzeniu niejawnym, jeśli tylko wystąpi jedna z przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 58 § 1 p.p.s.a. Z kolei jednoznaczne brzmienie art. 58 § 3 zd. 2 pozostawia do uznania sądu, czy odrzucenie skargi nastąpi na posiedzeniu jawnym. A zatem, brak jest podstaw do przyjęcia, że wyznaczenie rozprawy, a następnie jej odroczenie wyklucza możliwość odrzucenia skargi na posiedzeniu niejawnym, jeżeli stwierdzenie i udokumentowanie przesłanki prowadzącej do odrzucenia skargi nastąpi poza rozprawą. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku art. 182 § 1 i 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.