I OSK 2899/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 czerwca 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 14/23 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 20 października 2022 r. nr KKU-239/20 w przedmiocie stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 26 czerwca 2023 r. (sygn. akt I SA/Wa 14/23), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – orzekając na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") – oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 20 października 2022 r. nr KKU-239/20 uchylającą decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 16 października 2020 r. nr GNIV.7532.316.2015.AW i stwierdzającą nieodpłatne nabycie przez Gminę Miasta [...] - z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r. - prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2 w obrębie [...], KW Nr [...]. W skardze kasacyjnej, Polskie Koleje Państwowe SA w Warszawie, zaskarżając powyższy wyrok w całości, zarzuciły Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie: 1) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., to jest: a) art. 5 ust. 1 i art. 11 ust.1 pkt. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy prowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych ( Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74) - poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, iż jedynie zarząd, ustalony na podstawie decyzji lub umowy, wyłącza komunalizację z mocy prawa, b) art. 34a w związku z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. z 2021r. poz.146) - poprzez jego niezastosowanie, c) art. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 1948 r. Nr 43, poz. 312), art. 16 ust. 1,2 i 3 oraz art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz. U. z 1970 r. Nr 9, poz. 76) a także art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (tj. Dz.U. Nr 24, poz. 122 ze zm.) - przez ich niezastosowanie w sytuacji, kiedy przepisy prawa przewidywały wyposażenie przedsiębiorstwa państwowego PKP w środki niezbędne do prowadzenia działalności i mienie stanowiące wydzieloną część, w związku z art. 80 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1985 r. Nr 22 poz. 99 ze zm.) - poprzez jego niezastosowanie a przez to nieuwzględnienie przejścia - z mocy prawa - gruntów będących w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego PKP w zarząd tego przedsiębiorstwa; 2) przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy - w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - tj. art. 151 p.p.s.a. - przez nie uchylenie zaskarżonej decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej i oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem: art. 7, art. 8 art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 roku - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnymi ustawę o pracownikach samorządowych ( Dz. U. Nr 32 poz. 191 ze zm.) - poprzez nieuwzględnienie, iż w dniu 27 maja 1990 r. nieruchomość była zajęta na cele komunikacji kolejowej i pod infrastrukturę kolejową (w tym przyległy pas gruntu stanowiący teren ochronny służący prawidłowej eksploatacji linii), służącą do realizacji przewozów kolejowych, a ponadto nieuwzględnienie przepisu art. 11 ust. 1 w/w ustawy z dnia 10 maja 1990 r., wyłączającej z komunalizacji składniki mienia, które należą do przedsiębiorstw państwowych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto skarżąca złożyła oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w w/w skardze. Zarzuty te zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest: na obrazie prawa materialnego, w postaci: błędnej wykładni: art. 5 ust. 1 i art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy prowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, błędnym niezastosowaniu art. 34a w zw. z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" jak również art. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 1948 r. Nr 43, poz. 312), art. 16 ust. 1,2 i 3 oraz art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz. U. z 1970r. Nr 9 poz. 76) a także art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (tj. Dz.U. Nr 24, poz. 122 ze zm.), ponadto również na istotnym naruszeniu przepisów proceduralnych takich jak: art. 151 p.p.s.a. - przez nie uchylenie zaskarżonej decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej i oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 8 art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 5 ust. 1 i art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnymi ustawę o pracownikach samorządowych. W ocenie składu orzekającego, zarzuty te nie były uzasadnione. Przedmiotowa sprawa dotyczyła decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 20 października 2022 r. uchylającej decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 16 października 2020 r. i (w jej miejsce) stwierdzającej nieodpłatne nabycie przez Gminę Miasta [...] - z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r. - prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2 w obrębie [...], KW Nr [...]. W toku postępowania administracyjnego organ odwoławczy wskazał, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy prowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, a tym samym, obowiązkiem organu orzekającego w przedmiocie komunalizacji było ustalenie, czy - według stanu na dzień 27 maja 1990 r. – przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i czy należała do rady narodowej bądź terenowego organu administracji terenowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstwa państwowego dla którego rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełniły funkcję organów założycielskich albo zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom. Z niespornych natomiast ustaleń organu wynikało, że przedmiotowa nieruchomość była własnością Skarbu Państwa ( o czym świadczył wpis w dziale drugim księgi wieczystej) a jedynie pozostawała w posiadaniu Przedsiębiorstwa Państwowego "Polskie Koleje Państwowe". Komisja podkreśliła bowiem, że z dokumentacji inwentaryzacyjnej, sporządzonej przez Komisję Inwentaryzacyjną Rady Miejskiej w [...] wynikało, iż w/w nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r., stanowiąc własność Skarbu Państwa, pozostawała tylko we władaniu Polskich Kolei Państwowych. Organ odwoławczy nie podzielił przy tym stanowiska Wojewody Łódzkiego, że grunty związane z funkcjonowaniem kolei - z mocy przepisów regulujących powstanie i funkcjonowanie przedsiębiorstwa państwowego PKP i jego poprzedników prawnych – zostały oddane w jego użytkowanie czy zarząd i to bez względu na to, czy wymienione przedsiębiorstwo legitymuje się obecnie dokumentem wykazującym przekazanie mu konkretnego gruntu. Zdaniem Komisji, wprawdzie z treści art. 6 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe wynikało, iż majątek oddany PKP na własność tego przedsiębiorstwa został wyodrębniony z ogólnego majątku Skarbu Państwa, to jednak z dniem 8 grudnia 1960 r. ów ewentualny zarząd przysługujący przedsiębiorstwu Polskie Koleje Państwowe S. A. uległ - z mocy prawa - wygaszeniu. W późniejszym zaś terminie oddanie nieruchomości w zarząd następowało w drodze decyzji, wydanych w trybie art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. Dz.U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74) lub na podstawie zawartej za zezwoleniem terenowego organu administracji państwowej umowy o przekazaniu nieruchomości pomiędzy państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. W tej więc sytuacji organ odwoławczy przyjął, że skoro brak było przepisu, który nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa (na potrzeby określonego przedsiębiorstwa państwowego) łączył ex lege z powstaniem uprawnienia dla tego przedsiębiorstwa, to w takiej sytuacji należało uznać, iż przedmiotowa nieruchomość należała do ówczesnego terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i - jako taka - podlegała komunalizacji z mocy prawa. Termin "należenie", jak wywodziła Komisja – stanowił bowiem kategorią prawną odmienną od stanu faktycznego wyrażanego w pojęciach typu "posiadanie", "władanie", toteż pojęcie to należało rozumieć w kategoriach prawnych, zwłaszcza gdy mienie takie nie należało faktycznie do określonych organów samorządowych. Poza tym - w ocenie Komisji - "należenia" mienia do danej rady narodowej nie można było domniemywać. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 z późn. zm.) grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste były zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej. Grunty te należały zatem do wspomnianych organów, chociaż nie było to należenie w kategoriach stricte prywatnoprawnych (użytkowanie, posiadanie etc.). Przy tym zgodnie z art. 24 ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (Dz. U. z 1988 r. Nr 26, poz. 183, z późn. zm.), rady narodowe stopnia podstawowego są właściwe we wszystkich sprawach należących do kompetencji rad narodowych, które nie zostały w drodze ustawowej zastrzeżone dla wojewódzkich rad narodowych; w razie zaś wątpliwości, czy dla danej sprawy właściwa jest wojewódzka rada narodowa, czy też rada narodowa stopnia podstawowego, domniemywa się właściwość rady narodowej stopnia podstawowego. Wg Komisji z powyższymi regulacjami korespondował art. 38 ust. 2 ustawy "gruntowej", zgodnie z którym dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: decyzja terenowego organu administracji państwowej o oddaniu gruntu w zarząd, zawarta za zezwoleniem tego organu umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Analogiczne regulacje dotyczące obowiązku formalnego przekazania terenu państwowego m.in. przedsiębiorstwom państwowym w prawną formę władania zwaną zarządem (użytkowaniem) występowały również we wcześniejszym stanie prawnym (vide: art. 3 ust. 1 i 8 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, czy też art. 3 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, Dz. U. z 1952 r. poz. 31). W ocenie Komisji, z powyższych regulacji wynikało zatem, że sam fakt gospodarowania mieniem - stosownie do obowiązujących regulacji - przez gminę (radę narodową) świadczył - co do zasady - o należeniu tego mienia do gminy (rady narodowej). Jednocześnie organ odwoławczy wskazał także, że w niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki negatywne, określone w art. 11-12 ustawy komunalizującej, a zatem - w ocenie Komisji - wszystkie przesłanki, warunkujące komunalizację z mocy prawa -zostały w niniejszej sprawie spełnione. Powyższy pogląd ten podzielił następnie Sąd Wojewódzki, stwierdzając przy tym, że nie ulegało wątpliwości, iż PKP S.A nie dysponowała żadnym aktem, dotyczącym przedmiotowej nieruchomości a z którego wynikałoby, że na rzecz jej poprzednika prawnego został ustanowiony zarząd lub użytkowanie. Tym samym, odnosząc powyższy fakt do ówczesnych unormowań materialnoprawnych, Sąd I instancji przyjął, że uprawniony był wniosek, iż PKP władało przedmiotową nieruchomością wyłącznie w sposób faktyczny. W skardze kasacyjnej skarżąca twierdziła, że zaskarżony wyrok został wydany z istotnym naruszeniem art. 151 p.p.s.a. - przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów proceduralnych oraz przepisów art. 5 ust. 1 i art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnymi ustawę o pracownikach samorządowych. W związku z powyższym skład orzekający pragnie wyjaśnić, że w/w przepis art. 151 p.p.s.a. ma jedynie charakter blankietowy (jest jedynie procesową podstawą dla wydania wyroku określonej treści). Innym słowy, wydanie wyroku na podstawie w/w przepisu jest jedynie następstwem takiej a nie innej oceny prawnej wyrażonej przez sąd wojewódzki a która to ocena – w tym wypadku – dotyczyła wykładni art. 5 ust. 1 i art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnymi ustawę o pracownikach samorządowych (o czym niżej). Nietrafnie także skarżąca zarzucała Sądowi Wojewódzkiemu, iż nie dostrzegł, że zaskarżona decyzja naruszała w sposób istotny: art. 7, 8, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 5 ust. 1 i art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnymi ustawę o pracownikach samorządowych. Argumentacja towarzysząca tym zarzutom sprowadzała się bowiem nie tyle do braku stwierdzenia przez Sąd I instancji uchybień proceduralnych, jakie rzekomo wystąpiły w postępowaniu administracyjnym, a do zaaprobowania przez Sąd I instancji poglądu, iż przedmiotowa nieruchomość "należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego" – w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, choć w niniejszej sprawie – jak podkreślano w skardze kasacyjnej - sporne działki pozostawały we władaniu przedsiębiorstwa państwowego PKP i były zajęte pod infrastrukturę kolejową linii kolejowej (w tym przyległy pas gruntu stanowiący teren ochronny służący prawidłowej eksploatacji linii) służącą do realizacji przewozów kolejowych. W istocie rzeczy więc zarzut naruszenia wskazanych wyżej przepisów procesowych autor skargi kasacyjnej w znacznym stopniu uzasadniał przy pomocy argumentacji właściwej zagadnieniom prawa materialnego. Pojęcie "należenia do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego" – w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej - należało bowiem traktować jako pojęcie materialnoprawne. W związku z tym wskazać należy, że fakt władania jedynie przez poprzednika prawnego skarżącej wspomnianą nieruchomością nie mógł mieć w postępowaniu komunalizacyjnym znaczenia prawnego. Samo władanie gruntem nie przesądza bowiem wprost o istnieniu w stosunku do niego tytułu prawnego. Z ustaleń faktycznych organu, zaakceptowanych następnie przez Sąd Wojewódzki, bezspornie zaś wynikało, że skarżąca nie posiadała żadnego dokumentu, którego treść wskazywałaby, iż jej poprzednikowi prawnemu przysługiwało do spornego gruntu prawo zarządu czy użytkowania, a co w dalszej kolejności prowadziłoby do wniosku, że w tym przypadku mienie, którego dotyczyła zaskarżona decyzja, nie podlegało komunalizacji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, skarżąca w szczególności odwoływała się do argumentacji historycznej twierdząc, że tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości przysługiwał przedsiębiorstwu państwowemu PKP z mocy dawnych aktów prawnych o charakterze ustrojowym, dotyczących tego przedsiębiorstwa. Powoływała się również na treść art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym oraz o pracownikach samorządowych, akcentując, że PKP jest jednostką organizacyjną wykonującą zadania o charakterze ogólnokrajowym. Powyższa tematyka stanowiła jednak już polemikę z merytorycznym stanowiskiem organów i Sądu Wojewódzkiego a nie dowodziła istnienia naruszeń procedury administracyjnej. Z tych powodów nie było zasadne zarzucanie Sądowi I instancji, iż nie dopatrzył się istotnego naruszenia przez Komisję przepisów proceduralnych bo w niniejszej sprawie nie zachodziła potrzeba ani uzupełniania materiału dowodowego, ani też nie można było mówić o konieczności dokonania innej oceny zgromadzonych dowodów, aniżeli ta, która została dokonana w postępowaniu odwoławczym. Kwestią sporną pozostawała w tym przypadku jedynie wykładnia prawa materialnego. Odnosząc się zatem do powyższego wskazać należy, iż problematyka statusu prawnego gruntów, pozostających w dniu 27 maja 1990 r. we władaniu Przedsiębiorstwa Państwowego Polskie Koleje Państwowe, od wielu lat stanowiła i nadal stanowi przedmiot orzecznictwa sądów administracyjnych obu instancji. W celu zaś ujednolicenia poglądów prawnych, występujących w tego rodzaju sprawach, Naczelny Sąd Administracyjny podjął w dniu 27 lutego 2017 r. (sygn. akt I OPS 2/16, ONSAiWSA 2017/4 poz. 59) w składzie 7 sędziów uchwałę, w której stwierdził, że pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego przysługiwania prawa w sposób określony w art 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała na dzień 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego - w rozumieniu art 5 ust 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Pogląd ten podziela zaś skład orzekający a ponieważ taka sytuacja zachodziła w niniejszej sprawie, prowadziło to do wniosku, że przytoczone na wstępie materialnoprawne zarzuty kasacyjne nie mogły być uznane za usprawiedliwione. W szczególności zwrócić należy uwagę, że w motywach powołanej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, iż choć w niektórych orzeczeniach składy orzekające, odwołując się do regulacji prawnych o wymiarze już historycznym, wywodziły, że na podstawie art. 4 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe, w brzmieniu jednolitym ustalonym obwieszczeniem Ministra Komunikacji z dnia 12 sierpnia 1948 r. (Dz. U. Nr 43, poz. 312), przedsiębiorstwo "Polskie Koleje Państwowe" uzyskało z mocy ustawy zarząd powierniczy, który następnie uległ przekształceniu w zarząd poprzez skreślenie użytych w tekście przedwojennym słów "powierniczy", to jednak wspomniane rozporządzenie Prezydenta RP z 1926 r. zostało w całości uchylone przez art. 46 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz. U. Nr 5, poz. 311) ze skutkiem na dzień 8 grudnia 1960 r. Ustawa o kolejach nie zawierała zaś żadnych postanowień w zakresie określenia tytułu prawnego do nieruchomości posiadanych przez PKP; w szczególności nie potwierdzała prawa zarządu tego przedsiębiorstwa do jakichkolwiek gruntów, z czego – uznając koncepcję racjonalnego ustawodawcy – należało wyprowadzić wniosek, że nie było intencją ustawodawczą utrzymanie tego prawa. W powyższej uchwale podkreślone również zostało, że analiza przepisów, regulujących status i uprawnienia do mienia PKP, w tym uchwalonych po 1960 r., wyraźnie wskazuje, że PKP nie było traktowane przez ustawodawcę jako podmiot wykonujący prawo zarządu gruntów kolejowych. Uchwalona w dniu 27 sierpnia 1989 r. ustawa o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", zmieniająca m.in. ustawę z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach, nie zawierała bowiem żadnych postanowień w zakresie ewentualnego przyznania PKP zarządu gruntami. Zgodnie z art. 16 ust. 1 cyt. ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", przedsiębiorstwu temu przysługiwało mienie, jako część wydzielona z mienia ogólnonarodowego w postaci środków będących w dyspozycji PKP w chwili wejścia ustawy w życie oraz środki nabyte po tej dacie, ale nie zarząd. Także przepis art. 16 ust. 4 powyższej ustawy, w jej pierwotnym brzmieniu, nie kreował prawa zarządu przedsiębiorstwa PKP. Z kolei ustawa z dnia 19 października 1991 r. o zmianie ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 107, poz. 463) w art. 16 także nakazywała uznać prawo PKP do wydzielonego mienia za "gospodarowanie", a nie za oznaczone prawo rzeczowe lub zarząd. Ustawa zaś z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" przewidywała, że PKP wstępuje we wszystkie stosunki prawne, których podmiotem było PKP, bez względu na charakter prawny tych stosunków (art. 2 ust. 2 tej ustawy). W art. 15 ust. 1 tej ostatniej ustawy, przewidziano prawo PKP do "zarządzania liniami kolejowymi", nakazując utworzenie odrębnego podmiotu pod nazwą "PKP Polskie Linie Kolejowe S.A." dla sprawowania tego zarządzania, rozumianego jako uprawnienie wynikające z ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o transporcie kolejowym (uchylonej ustawą z dnia 28 marca 2003 r. – t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1727, obecnie Dz.U. z 2017 r. poz. 2117 ze zm.), również używającej (art. 10 ust. 6) terminu "zarządzanie" w odniesieniu do linii kolejowych. Jednocześnie przy tym w uchwale z dnia 27 lutego 2017 r., jak również w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2018 r. (sygn. akt I OPS 5/17) przesądzone przy tym zostało, że pojęcie "zarządzanie" nie jest tożsame z zarządem. Ponadto w uchwale z dnia 27 lutego 2017 r. (sygn. akt I OPS 2/16) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że ustawodawca przewidział w ustawie komercjalizacyjnej z 2000 r., iż powstająca PKP S.A. może nie posiadać tytułu prawnego do linii kolejowych i innych nieruchomości, niezbędnych do zarządzania liniami kolejowymi (art. 17 ust. 5 ustawy). Takie nieruchomości, jako niemogące być przedmiotem wkładu niepieniężnego do spółki PKP PLK S.A. miały być oddawane tej spółce przez PKP S.A. do odpłatnego korzystania na podstawie umowy, zgodnie z przytoczonym przepisem. Tego rodzaju nieruchomości miały być ponadto niezwłocznie wniesione do PLK S.A. po uregulowaniu stanu prawnego (art. 17 ust. 6 ustawy). Wprawdzie w art. 34 ust. 1 ustawy, po raz pierwszy od dnia uchylenia rozporządzenia z 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" PKP, przyznane zostało prawo do gruntów będących własnością Skarbu Państwa, posiadanych przez PKP w dniu 5 grudnia 1990 r., ale ustawodawca przewidział w tym przepisie nabycie - z chwilą wejścia ustawy w życie - przez PKP ex lege prawa użytkowania wieczystego do takich gruntów, jeżeli PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej. Zatem skoro data, stanowiąca przesłankę nabycia użytkowania wieczystego, określona została, jako data późniejsza w stosunku do daty 27 maja 1990 r., czyli daty wywołującej oznaczone ustawowo skutki prawne - w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające (...) – oznaczało to, że nabycie użytkowania wieczystego przez PKP na podstawie powołanej ustawy komercjalizacyjnej nie powodowało, że w dacie 27 maja 1990 r. grunty nabywane nie należały do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego - w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 kwietnia 2005 r. sygn. K 30/03, OTK-A 2005/4/35). Podkreślenia też w tym miejscu wymaga, że w uzasadnieniu uchwały z dnia 26 lutego 2018 r. ( sygn. akt I OPS 5/17) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, iż brak jest podstaw, aby w oparciu o przepisy późniejsze w stosunku do ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach, konstruować wnioski o charakterze wstecznym w zakresie skutków wywołanych tą właśnie ustawą. Ani bowiem przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ani przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", nie mogą stanowić podstawy do odpowiedzi na pytanie, czy ustawa z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach, poprzez uchylenie rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe", doprowadziła do wygaśnięcia zarządu PKP. Dopiero stwierdzenie, że ustawa z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach doprowadziła do wygaśnięcia dotychczasowego zarządu PKP uzasadnia konieczność poszukiwania w przepisach późniejszych nowej podstawy prawnej dla uznania przedsiębiorstwa PKP za sprawującego zarząd mieniem kolejowym. W tej sytuacji, zdaniem składu orzekającego, ponieważ przyznane początkowo (na podstawie w/w rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r.) Przedsiębiorstwu "Polskie Koleje Państwowe" prawo zarządu do zarządzanego przez to Przedsiębiorstwo majątku, z dniem uchylenia, ustawą z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach, przepisów w/w tego rozporządzenia, wygasło, to zarzuty kasacyjne oparte na: art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (tj. Dz.U. Nr 24, poz.122), art. 80 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości a także na art. 6 ust. 1 w/w ustawy w zw. z art. 200 oraz art. 206 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r., nie zasługiwały na uwzględnienie. Niewątpliwie bowiem zarząd, w rozumieniu przepisów prawno-administracyjnych, musi mieć dla swego powstania podstawę i to podstawę istniejącą przez cały okres trwania zarządu, a ponadto - jako szczególna forma władania nieruchomością - może on powstać albo z mocy samego prawa (ex lege), albo na skutek wydania z ustawowego upoważnienia decyzji administracyjnej ustanawiającej takie prawo na rzecz osoby trzeciej. W tym drugim wypadku decyzja administracyjna jest podstawą powstania i wykonywania zarządu przez osobę niebędącą właścicielem gruntu i ma charakter konstytutywny, chyba, że ustawa stanowi inaczej. Tak ustanowione prawo, w drodze czynności administracyjnej, trwa tak długo, jak długo w obrocie prawnym istnieje decyzja statuująca powstanie prawa. W wypadku wyeliminowania decyzji z obrotu prawo zarządu wygasa. Zgodnie natomiast z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. w dniu 27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Skoro zaś w uzasadnieniu uchwały z dnia 27 lutego 2017 r. (sygn. akt I OPS 2/16) Naczelny Sąd Administracyjny, przyjął, że nieruchomości pozostające we władaniu przedsiębiorstwa PKP nie są nieruchomościami "należącymi do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego" tylko, jeśli prawo do tych nieruchomości może być udokumentowane w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, albo umową zawartą, za zezwoleniem organu, o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umową o nabyciu nieruchomości, to nielegitymowanie się przez skarżącą żadnym z tego rodzaju dokumentów, musiało prowadzić do wydania decyzji komunalizacyjnej, na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Odnosząc się zaś do zarzutu opartego na art. 34a i art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", wyjaśnić należy, iż zgodnie z ich treścią, grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP. Grunty te nie podlegają komunalizacji na podstawie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające (...). Jak przesądził przy tym Trybunał Konstytucyjny we wskazanym wyżej wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r. (sygn. akt K 30/03, OTK-A 2005/4/35), uwłaszczenie PKP, dokonywane w tym trybie, nie może jednak odnosić się do mienia podlegającego komunalizacji z mocy prawa tj. na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ww. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Mienie to bowiem stało się własnością gmin już w dacie 27 maja 1990 r. a więc 10 lat wcześniej niż możliwe stało się uwłaszczenie PKP na gruncie, w stosunku do którego podmiot ten nie posiadał tytułu prawnego. Fakt zaś wydania decyzji komunalizacyjnej deklaratoryjnej w okresie późniejszym, pozostawał bez wpływu na rozstrzygnięcie, bowiem decyzja taka potwierdzała jedynie stan prawny, który zaistniał we wskazanej dacie. Z tych powodów także zarzuty kasacyjne, dotyczące naruszenia art. 34a w zw. z art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", należało ocenić jako nieuzasadnione. W rezultacie więc Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna okazała się nieusprawiedliwiona, co – z mocy art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. – prowadziło do jej oddalenia.