I OSK 2912/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.), Sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia del. WSA Marian Wolanin, Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Baryga, po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 sierpnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2429/13 w sprawie ze skargi J.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 7 sierpnia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2429/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...], którą utrzymana została w mocy decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego. Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., Prezydent m.st. Warszawy odmówił przyznania J. K. pomocy finansowej na opłatę zaległych rachunków za energię elektryczną. W uzasadnieniu wskazał: Wnioskodawczyni, jako osoba samodzielnie prowadząca gospodarstwo domowe z miesięcznym dochodem w wysokości 635,17 zł, nie spełnia kryterium dochodowego pozwalającego przyznać zasiłek celowy. W tej sytuacji możliwym było jedynie przyznanie specjalnego zasiłku celowego, jednak jeśli idzie i o tę formę, przesłanki do jej udzielenia nie zostały spełnione. Od 2012 r. udzielano pomocy J. K., pokrywając rachunki za energię elektryczną bądź w całości, bądź częściowo. W okresie od 21 sierpnia 2012 r. do 5 lutego 2013 r. J. K. zużyła 1874 kWh, co daje średnio miesięczne zużycie 312,33 kWh, jest to ponadprzeciętne zużycie energii, na które zwracano wnioskodawczyni uwagę, przy jednoczesnym wsparciu finansowym w postaci udzielonych zasiłków celowych na zapłatę rachunków za energię elektryczną. Takie postępowanie wnioskodawczyni oznacza, że przejęła ona na siebie obowiązek ponoszenia opłat za energię. Zadłużenie powstało wskutek braku wpłat ze strony J. K., nadto zrezygnowała ona dobrowolnie z dodatku mieszkaniowego, natomiast korzysta z pomocy córki, która dokonuje opłat za telefon komórkowy, telewizję, internet i prywatne ubezpieczenie zdrowotne. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła J. K.. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Kolegium wskazało: Konieczność uiszczenia zaległych rachunków nie jest wydatkiem, który powstał w związku z wystąpieniem szczególnego zdarzenia oraz nie służy do zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Poza osiąganym dochodem skarżąca może liczyć na pomoc córki, nadto wysokość udzielonej jej pomocy przewyższała znacząco średnie świadczenie przekazywane innym beneficjentom, co wskazuje, że organy nie ignorują potrzeb wnioskodawczyni i starają się pomóc w miarę możliwości finansowych. Skargę na powyższą decyzję złożyła J. K., wskazując, że się z nią nie zgadza, jest ona szablonem, w której zmienia się tylko imię i nazwisko strony. Podkreśliła, że nie ma wygórowanych żądań, a ponadto zarzuciła przekroczenie granic uznania administracyjnego skutkujące naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego oraz art. 2 ust. 1, art. 3 oraz art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Odpowiadając na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał: Organy słusznie uznały, iż wobec przekroczenia przez skarżącą kryterium dochodowego brak było podstaw do przyznania jej zasiłku celowego na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, a zastosowanie miał art. 41 tej ustawy. Oceniając jednak okoliczności sprawy Sąd uznał, że w sytuacji skarżącej nie zostały spełnione przesłanki do przyznania specjalnego zasiłku celowego, o którym mowa w tym przepisie, na opłacenie zaległych rachunków za energię elektryczną. Powstałe zadłużenie było wynikiem zarówno ponadprzeciętnego korzystania przez skarżącą z energii elektrycznej, jak również z faktu, iż skarżąca nie reguluje na bieżąco zobowiązań za to korzystanie pomimo udzielanej jej pomocy przez organy. Skarżąca, decydując się na takie zużycie energii, winna liczyć się z konsekwencją konieczności zapłaty wysokich opłat. Nadto sytuacja skarżącej musi być oceniana w kontekście zarówno otrzymywanego przez nią świadczenia emerytalnego, jak również otrzymywanej pomocy zarówno od organów, jak i od córki. W sprawie należało uznać, że w okolicznościach sprawy organy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, tym bardziej, że ośrodek pomocy ma ograniczone możliwości finansowe, a udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła J. K., reprezentowana przez pełnomocnika ustanowionego z urzędu, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Skarga kasacyjna oparta została o obie podstawy z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a.", a wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy administracji oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze art. 7 k.p.a., 77 k.p.a., 80 k.p.a., 86 k.p.a. oraz art. 89 § 2 k.p.a. oraz art. 41 ustawy o pomocy społecznej, niewyjaśnienie całego stanu faktycznego sprawy w sposób wyczerpujący oraz dokonanie błędnych ustaleń faktycznych w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2. naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 3 ust. 1, 3 i 4 oraz art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) poprzez: – niedostrzeżenie przez Sąd pierwszej instancji przekroczenia przez organ odwoławczy granic uznania administracyjnego; – zaaprobowanie przez Sąd pierwszej instancji dokonanej przez organ odwoławczy wykładni przepisów prawa materialnego w sposób przyjmujący, że skarżącej nie należy się zasiłek celowy specjalny, bowiem jej przypadek nie jest przypadkiem szczególnie uzasadnionym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a.", stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należało zatem odnieść się do zasadniczych zarzutów stanowiących istotę podstaw kasacji. Oceniając zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał je za nieusprawiedliwione. Prawo do pomocy społecznej przysługuje pod warunkiem spełnienia kryterium dochodowego, o czym stanowi art. 8 ust. 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 163 ze zm.), dalej jako "ustawa o pomocy", z wyjątkiem przypadku przewidzianego, m.in. w art. 41, przy czym jednocześnie ze spełnieniem kryterium muszą wystąpić podstawy wskazane w art. 7 pkt 2-15 lub inne okoliczności uzasadniające udzielenie pomocy. Ustawa o pomocy, uzależniając przyznanie pomocy od kryterium dochodowego, definiuje w art. 8 ust 3, co należy uznać za dochód, stanowiąc, że jest to suma miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego wniosek pomniejszonych o miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych i składki na ubezpieczenie zdrowotne. Otrzymując zatem wniosek o przyznanie pomocy społecznej organy pomocy społecznej są obowiązane ustalić jaki jest dochód ubiegającego się o pomoc i czy znajduje się on w jednej z okoliczności wskazanych w art. 7 pkt 2-15 ustawy o pomocy i jeżeliby się okazało, że kryterium dochodowe zostało przekroczone, mogą dokonać ustalenia czy nie zachodzi sytuacja wskazana, m.in., w art. 41. Z akt sprawy wynika, że J. K. jest osobą samotnie gospodarującą, zatem kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy, wyniosło w jej przypadku 461 zł. Dochód skarżącej wynosił zaś 635,17 zł, stosownie zatem do wyżej wskazanego art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy dochód strony przekraczał ustawowe kryterium dochodowe. Z powodu przekroczenia kryterium dochodowego skarżąca wnioskowanej przez siebie pomocy, tj. zasiłku celowego, otrzymać nie mogła. Znając sytuację skarżącej, organy rozważyły jednak sytuację unormowaną w art. 41 ustawy o pomocy. Stosownie do niego pomoc społeczna, w tym specjalny zasiłek celowy może być przyznany mimo przekroczenia kryterium dochodowego, w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Zarówno organy obu instancji, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny uznały, że J. K. nie znajduje się w takiej szczególnej sytuacji, która umożliwiałaby przyznanie jej specjalnego zasiłku celowego. Z oceną taką należy się zgodzić, gdyż stan sprawy został ustalony zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, a wniosek z tak ustalonego stanu wysunięty prawidłowo. Zarówno organy, jak i Sąd I instancji słusznie zwróciły uwagę na, znacznie przekraczające średnią, zużycie energii elektrycznej przez stronę (o czym informowana byłą ona wielokrotnie, z zaleceniami zmniejszenia tego zużycia, które pozostały jednak bez jakiejkolwiek reakcji ze strony skarżącej), a także na pomoc, jaką stronie udziela jej córka. Art. 3 ustawy o pomocy społecznej, stanowiący, że pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, to klauzula generalna, będąca jedynie ogólną zasadą, którą winny kierować się organy administracji publicznej w sprawach o przyznanie świadczeń pieniężnych w ramach pomocy społecznej. Zauważyć też trzeba, że pojęcie niezbędnej potrzeby bytowej, wymienione w art. 3 ust. 1 tej ustawy, nie zostało ustawowo zdefiniowane, będąc prawnie niedookreślonym i wymagając indywidualnego podejścia. Przyznanie zatem pomocy uzależnione jest nie tylko od sytuacji materialnej wnioskodawcy i jego żądań, lecz także konieczności dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, a także uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Uznać trzeba, iż w sprawie organy, działając na podstawie art. 39 ust. 1 i art. 41 ustawy o pomocy społecznej, prawidłowo oceniły sytuację bytową skarżącej i zasadnie odmówiły udzielenia jej pomocy. Stanowisko Sądu I instancji, który uznał działania organów w tym zakresie za odpowiadające prawu, było w pełni zasadne. Należy także podkreślić, iż art. 3 ustawy o pomocy społecznej nie może w żadnym razie prowadzić do wniosku o dopuszczalności uczynienia z pomocy społecznej stałego źródła dochodów. Interpretacja taka byłaby niedopuszczalna jako całkowicie sprzeczna z intencją ustawodawcy, który pomocy społecznej wyznaczył jedynie funkcję wspierania tych wysiłków, a nie ich zastępowania. Nie można w żadnym razie przyjąć, że, w razie spełniania ustawowych przesłanek, każda potrzeba osoby ubiegającej się o pomoc winna być przez organy uznana za niezbędną do zaspokojenia i na każdą z nich należy udzielić pomocy w postaci zasiłku. Podkreślić trzeba też, że zasiłek celowy i specjalny zasiłek celowy należą do fakultatywnych form pomocy społecznej, co oznacza, że, w odróżnieniu od form obowiązkowych, właściwy organ może, lecz nie musi go przyznać, w przypadku ustalenia, że występują przesłanki wymienione w art. 39 ust. 1 i art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Uznanie takie uzależnione jest od wielkości przyznanych z budżetu państwa środków finansowych na pomoc społeczną oraz od liczby osób uprawnionych do korzystania z tej pomocy i ubiegających się o nią. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 P.p.s.a. O wynagrodzeniu adwokata, ustanowionego z urzędu, orzeknie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.