I OSK 2922/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Protokolant: asystent sędziego Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 20 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 228/19 w sprawie ze skargi [...] w Krakowie na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie wydania decyzji z naruszeniem prawa oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2019 r. sygn. I SA/Wa 228/19 oddalił skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie wydania decyzji z naruszeniem prawa. W skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2019 r. sygn. I SA/Wa 228/19 na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018, poz. 1302 – dalej jako: "p.p.s.a.") zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez: 1. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej powoływanej jako "k.p.a.") i art. 64 ustawy z dnia 1 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm., dalej powoływanej przez skarżącego kasacyjnie jako "PWURAP") w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., po przez niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia [...] kwietnia 2000 r. znak [...] nie została wydana z naruszeniem prawa i nie było podstaw do stwierdzenia jej nieważności z mocą wsteczną; 2. naruszenie art. 156 § 2 i art. 158 § 2 oraz art. 8 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., po przez niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia [...] kwietnia 2000 r. znak [...] wywołała nieodwracalne skutki prawne, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego oddalenia skargi Okręgowego Inspektoratu Służby Więziennej w Krakowie na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...]grudnia 2018 r. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, co miało istotny pływ na wynik sprawy, tj.: art. 7, 77, 80 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. polegające na błędnym zaakceptowaniu, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracyjnych wydając decyzję nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 r., rozpatrzył w sposób właściwy cały materiał dowodowy, pomimo, że ten nie przeprowadził oceny okoliczności dokonania zamiany nieruchomości, będącej wcześniej przedmiotem komunalizacji na podstawie decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] kwietnia 2000 r. znak [...], pomiędzy Powiatem [...] oraz Gminą Miasta [...], w tym czy strony pozostawały w złej wierze, co miało wpływ na ocenę, czy chronione były przez instytucję nieodwracalności skutku prawnego decyzji administracyjnej. Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie, na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., kosztów postępowania według norm przepisanych. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono. Pismem z dnia [...] stycznia 2023 r. Okręgowy Inspektorat Służby Więziennej w Krakowie poinformował, że z dniem [...] grudnia 2022 r. wygaszony został trwały zarząd Okręgowego Inspektoratu Służby Więziennej w Krakowie do nieruchomości gruntowej położonej w [...] przy ul. [...] oznaczonej jako dz. nr [...] oraz [...]. Poinformowano również, że własność tej nieruchomości przeniesiono na [...]. Pismem z dnia [...] kwietnia 2023 r. [...] oświadczył, że podtrzymuje skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2019 r. sygn. I SA/Wa 228/19. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 193 zd. drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023, poz. 1634 – dalej jako: p.p.s.a.) wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia, więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji - w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Kluczowe znaczenie, dla oceny zasadności złożonej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej, mają dwie kwestie. Po pierwsze - jest to związanie zarzutami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Po drugie - fakt, że zaskarżenie wyroku poprzez wskazanie określonych podstaw kasacyjnych jest ściśle związane z interesem prawnym wnoszącego skargę kasacyjną (art. 173 § 2 p.p.s.a.). W badanej sprawie Sąd Wojewódzki przesądził, że impulsem do wszczęcia z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego z [...] kwietnia 2000 r. przekazującej nieodpłatnie na własność Powiatu [...] nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], obejmującą m.in. działkę nr [...] (z której wyodrębniono działkę nr [...]) był wniosek Okręgowego Inspektoratu Służby Więziennej w Krakowie, a więc podmiotu, który nie miał interesu prawnego w tej sprawie. Sąd Wojewódzki literalnie wykluczył istnienie interesu skarżącego opartego na przepisach prawa materialnego, a powołując się na zakaz reformationis in peius oddalił jego skargę. Swojemu stanowisku w przedmiocie interesu prawnego skarżącego, Sąd Wojewódzki dał wyraz w obszernym wywodzie, który został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Powyższe jest o tyle istotne, że Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w warunkach związania zarzutami skargi kasacyjnej, a te w badanej sprawie dotyczyły wyłącznie naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 64 ustawy z dnia 1 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) oraz art. 156 § 2 i art. 158 § 2 oraz art. 8 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 li. a p.p.s.a. - poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że decyzja Wojewody Mazowieckiego: nie została wydana z naruszeniem prawa; nie było podstaw do stwierdzenia jej nieważności; wywołała nieodwracalne skutki prawne. Z kolei naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. skarga kasacyjna upatruje w braku oceny dokonania zamiany nieruchomości będącej przedmiotem komunalizacji, w tym czy strony tej umowy pozostawały w złej wierze. Skarga kasacyjna nie zarzuca Sądowi Wojewódzkiemu naruszenia prawa w kwestii stwierdzonego braku interesu prawnego skarżącego w postępowaniu administracyjnym i błędnego uznania go przez organ prowadzący postępowanie za stronę tego postępowania. Tymczasem, zaskarżenie wyroku poprzez wskazanie określonych podstaw kasacyjnych jest ściśle związane z interesem prawnym wnoszącego skargę kasacyjną. Ustalenie, że wnoszący skargę kasacyjną nie jest stroną postępowania, w sytuacji, gdy skarga kasacyjna pochodziła od osoby traktowanej jak strona rodziło obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy w kontekście posiadania przezeń interesu prawnego (por. uchwała NSA z dnia 11 kwietnia 2005 r. sygn. OPS 1/04). W niniejszej sprawie kwestia ta została jednak przesądzona przez Sąd Wojewódzki, a skarga kasacyjna nie zarzuciła Sądowi I instancji naruszenia prawa w tym zakresie. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny będąc związany zarzutami podniesionymi w skardze kasacyjnej nie miał podstaw do zakwestionowania zawartej w zaskarżonym wyroku oceny o istnieniu po stronie skarżącego legitymacji skargowej wynikającej - wyłącznie - z błędnego uznania go przez organ prowadzący postępowanie za stronę tego postępowania. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.