I OSK 2924/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kremer po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 419/17 o odrzuceniu skargi H. P. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 21 marca 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 419/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę H. P. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że wniesienie skargi do sądu administracyjnego wymaga uprzedniego uruchomienia środków prawnych dostępnych w administracyjnym toku instancji. W ocenie Sądu ze złożonej przez H. P. skargi wyraźnie wynika, że jej przedmiotem jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Pasłęku z dnia [...] lutego 1965 r. znak: [...] w części dotyczącej jej punktu pierwszego, tj. uchylenia decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Pasłęku z dnia [...] czerwca 1964 r. znak: [...]. Decyzja ta wydana została zatem w pierwszej instancji. Sąd wskazał przy tym, że zaskarżona decyzja zawierała prawidłowe pouczenie o możliwości, trybie i terminie złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, z czego skarżąca nie skorzystała. Tym samym, zdaniem Sądu, wniesienie przez skarżącą skargi na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2017 r., tj. orzeczenie wydane w pierwszej instancji, uznać należy za niedopuszczalne. Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wniosła H. P., zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1, art. 52 § 1 i 2 oraz art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 19, art. 20, art. 127 § 3, art. 128 i art. 129 § 1 i § 2 K.p.a. w zw. z art. 6 P.p.s.a. w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP poprzez błędne i przedwczesne odrzucenie skargi, mimo że skarżąca nie złożyła skargi, lecz złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją wydaną w pierwszej instancji przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, a w konsekwencji Sąd winien był pismo strony zwrócić organowi administracji jako właściwemu do jego rozpoznania. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2) zasądzenie kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto skarżąca kasacyjnie wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostawała natomiast zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa. Odnosząc się w pierwszej kolejności do wniosku skarżącej kasacyjnie o rozpoznanie sprawy na rozprawie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 182 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem skarga kasacyjna została wniesiona od postanowienia odrzucającego skargę. O tym, czy skarga kasacyjna zostanie rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, czy na rozprawie decyduje Naczelny Sąd Administracyjny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, mając na względzie zasadę szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania (art. 7 P.p.s.a.), a także z uwagi na okoliczności przytoczone w skardze kasacyjnej, nie zaistniała konieczność przekazania sprawy do rozpoznania na rozprawie. Należy także zwrócić uwagę na odmienny charakter regulacji zawartej w art. 182 § 2 P.p.s.a., która pozwala na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym (wówczas zgodnie z jego § 3 w składzie trzech sędziów), gdy strona która ją wniosła zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Przyjmuje się jednak, że art. 182 § 2 P.p.s.a. dotyczy skarg kasacyjnych od wyroków. Natomiast w niniejszej sprawie zaskarżono postanowienie, zatem zastosowanie miał art. 182 § 1 w zw. z art. 182 § 3 P.p.s.a. Za niezasadne uznać należy zarzuty naruszenia powołanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania. Wojewódzki sąd administracyjny przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania wniesionej skargi bada w pierwszej kolejności jej dopuszczalność, w tym zachowanie wymogów przewidzianych w art. 52 P.p.s.a. Zgodnie z § 1 tego artykułu, w brzmieniu obowiązującym w dacie wniesienia przez H. P. skargi na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2017 r., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Stosownie do art. 52 § 2 P.p.s.a. przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Powołane przepisy jednoznacznie wskazują, że ustawodawca uzależnił dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego od wyczerpania przysługujących stronie środków zaskarżenia. Podkreślić przy tym należy, że organ wydający, jak w niniejszej sprawie, decyzję w trybie uregulowanym art. 156 i n. K.p.a., nie działa jako organ odwoławczy w stosunku do organu, który wydał rozstrzygnięcie objęte wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Decyzja wydana w postępowaniu nieważnościowym jest decyzją w nowej sprawie i wobec tego podlega weryfikacji w toku instancji. W przypadku gdy decyzja taka wydana była przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze, służy od niej stronom wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, a następnie skarga do sądu administracyjnego. Wobec powyższego skarga musi być poprzedzona albo odwołaniem – jeśli przysługuje ono stronie – albo wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W decyzji wydanej w postępowaniu nieważnościowym obowiązkowym elementem jest, jakie środki zaskarżenia przysługują stronie, a ta z kolei jest obligowana do zastosowania się do takiego pouczenia. W rozpoznawanej sprawie H. P., wbrew pouczeniu zawartemu w decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2017 r., zamiast wystąpić do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy skierowała skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie. Sąd ten prawidłowo uznał, że skarga została złożona przed wyczerpaniem przysługujących stronie w postępowaniu przed organem środków zaskarżenia, a zatem naruszona została norma zawarta w art. 52 § 1 P.p.s.a. Takie naruszenie skutkowało odrzuceniem skargi. Odnosząc się do argumentów powołanych w skardze kasacyjnej wskazać należy, że treść pisma H. P. z dnia 20 lutego 2017 r. nie dawała podstaw do uznania, że zamiarem skarżącej było złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Strona skierowała ww. pismo do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wskazując że wnosi je za pośrednictwem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, a ponadto w końcowych wnioskach zwróciła się "do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o oddalenie uchylenia decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Pasłęku z dnia [...] czerwca 1964 r." oraz "do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o rozstrzygnięcie decyzji Ministra z dnia [...] lutego 2017 r.". Ponadto, skarżąca w odpowiedzi na wezwanie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do sprecyzowania czy pismo skierowane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie należy traktować jako skargę, czy też jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazała, że jej pisma z dnia 20 i 24 lutego 2017 r. skierowane są do WSA w Warszawie i wniosła o natychmiastowe przekazanie akt do tego Sądu. W piśmie z dnia 7 marca 2017 r. H. P. wyraziła także niezrozumienie związane z wątpliwościami organu dotyczącymi jej intencji. Również w trakcie rozmowy telefonicznej w dniu 1 marca 2017 r. z Naczelnikiem Wydziału Orzecznictwa – A. K. skarżąca określiła swoje żądanie, domagając się przesłania sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W tej sytuacji należy podzielić stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, że skoro skarga została wniesiona od decyzji pierwszoinstancyjnej, bez wyczerpania przez stronę prawa do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, to koniecznym stało się odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.