I OSK 2954/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 kwietnia 2023 r. sygn. akt III SA/Kr 1322/22 w sprawie ze skargi M.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 20 czerwca 2022 r. nr SKO.PS/4110/240/2022 w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego specjalnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 26 kwietnia 2023 r. sygn. akt III SA/Kr 1322/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi M.P. (dalej także: "skarżąca kasacyjnie") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie (dalej także: "organ", "kolegium") z 20 czerwca 2022 r. nr SKO.PS/4110/240/2022 w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego specjalnego, oddalił skargę. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku M.P. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie naruszenie: 1. art. 151 w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 25, dalej: "ppsa") poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w II instancji, którego dotyczyła kontrola Sądu I instancji, a także poprzedzającym go postępowaniu w I instancji, wystąpiło szereg naruszeń przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik sprawy, a zwłaszcza: a. art. 8 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, dalej: "kpa") poprzez odstąpienie przez organy obu instancji bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw dotyczących skarżącej w tym samym stanie faktycznym i prawnym; b. art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa, art. 80 kpa w zw. z art. 11 kpa poprzez niezastosowanie i wydanie decyzji odmawiającej przyznania zasiłku celowego przez organ I instancji i podtrzymującego tę decyzję orzeczenia organu II instancji, pomimo niewyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, to jest brak wyjaśnienia kwestii kwoty, jaka pozostaje do dyspozycji skarżącej kasacyjnie z uzyskiwanego przez nią dochodu z uwagi na znaczne koszty związane z leczeniem, które ze względu na swój zły stan zdrowia zmuszona jest ona ponosić oraz braku posiadania przez skarżącą prawa własności lokalu przez nią zamieszkiwanego; c. art. 7 kpa i art. 80 kpa z uwagi na przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i dowolne ustalenie, że w okolicznościach niniejszej sprawy sytuacja skarżącej kasacyjnie nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, uprawniającego do otrzymania specjalnego zasiłku celowego; d. art. 11 kpa i 107 § 1 pkt 6 i § 3 kpa poprzez niewskazanie przez organy obu instancji faktów, które uznały za udowodnione, dowodów na poparcie twierdzeń wskazanych w uzasadnieniu, ani też przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiły one wiarygodności i mocy dowodowej; 2. art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2023 r. poz. 901 ze zm., dalej: "ups") poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, co wyraża się w przyjęciu przez sąd I instancji, że w niniejszej sprawie sytuacja skarżącej nie stanowi "szczególnie uzasadnionego przypadku" uzasadniającego przyznanie osobie specjalnego zasiłku celowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano argumenty mające przemawiać za jej zasadnością. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy na podstawie przepisu art. 188 ppsa poprzez uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Krakowa nr F7.03078.1601.2022 z 10 marca 2022 roku. W skardze kasacyjnej zawarto także wniosek o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, wskazując, że koszty te nie zostały zapłacone w całości ani w części. Ponadto skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się rozprawy. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ppsa przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 ppsa, albowiem strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy a organ nie zażądał jej przeprowadzenia. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa, zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego. Co do zasady w takiej sytuacji jako pierwsze podlegają rozpoznaniu zarzuty procesowe, gdyż dopiero po dokonaniu oceny, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie doszło do istotnych uchybień procesowych, można przejść do oceny podstawy naruszenia prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie zagadnienia materialnoprawne łączą się jednak z procesowymi, gdzie istota sporu sprowadza się do tego, czy w sprawie wystąpił "szczególnie uzasadniony przypadek" o którym mowa w art. 41 pkt 1 ups. Uzasadnia to łączne rozpoznanie podniesionych zarzutów. W pierwszej kolejności jako błędne należy ocenić powoływanie w podstawie kasacyjnej przepisów i to nawet w powiązaniu z art. 151 ppsa. Przepisy art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ppsa mają bowiem charakter wyłącznie ustrojowy. Zgodnie z powołanymi przepisami sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie (art. 3 § 1 ppsa) zaś kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 ppsa). Przepisy te w sposób najbardziej ogólny i generalny określają zatem zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Do ich naruszenia mogłoby dojść jedynie w sytuacji, gdyby sąd rozpoznający sprawę nie dokonał kontroli zaskarżonego aktu bądź przeprowadził kontrolę aktu nie objętego właściwością sądu administracyjnego. Do sytuacji takiej nie doszło w rozpoznawanej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dokonał bowiem kontroli decyzji objętej właściwością sądu administracyjnego. O uchybieniu powołanej normie nie może natomiast świadczyć fakt wydania wyroku niezgodnego z oczekiwaniem strony. Zarzutem naruszenia art. 3 ppsa nie można kwestionować prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu, albowiem przepis powyższy określa jedynie generalną kompetencję sądu administracyjnego, zaś realizacja tej kompetencji następuje na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa i to te właśnie przepisy powinny być wskazane w podstawie kasacyjnej jako naruszone. Nie zostało w sprawie zakwestionowane, że skarżąca kasacyjnie przekracza kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 ups. W takiej sytuacji zastosowanie mógł znaleźć art. 41 pkt. 1 ups, zgodnie z którym osobie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może zostać przyznany specjalny zasiłek celowy – w szczególnie uzasadnionym przypadku. Pojęcie "szczególnie uzasadnionego przypadku" nie zostało zdefiniowane w przepisach ups. W orzecznictwie oraz doktrynie przyjmuje się natomiast, że tego rodzaju przypadek musi być na tyle wyrazisty i odbiegający od sytuacji innych osób znajdujących się w trudnym położeniu, że uzasadnia przyznanie pomocy z uwagi na okazjonalność, nadzwyczajność występującego zdarzenia, które jest na tyle dotkliwe w skutkach, że dana osoba nie jest w stanie sobie z nim poradzić, nawet przy uwzględnieniu możliwości ludzkiej zapobiegliwości (zob. I. Sierpowska [w:] Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2023, art. 41 i powołane tam wyroki sądów administracyjnych). Zauważyć w tym miejscu należy, że decyzja w przedmiocie zasiłku celowego, także specjalnego zasiłku celowego, oparta jest na konstrukcji uznania administracyjnego, co oznacza, że organ nie ma obowiązku rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z żądaniem strony i nie jest w żadnym przypadku zobowiązany do przyznania wnioskowanego świadczenia, nawet w przypadku spełnienia przez stronę wszystkich przesłanek jego przyznania. W pełni zasadnie Sąd I instancji zwrócił uwagę na ograniczony zakres kontroli sądowej w przypadku decyzji opartej na uznaniu administracyjnym. Rola sądu w takim przypadku ogranicza się do zbadania, czy organ wydający decyzję nie przekroczył granic uznania oraz czy wydana w sprawie decyzja nie nosi cech dowolności. Natomiast sam wybór rozstrzygnięcia, w zakresie przyznanego przez ustawę luzu decyzyjnego, nie może być kwestionowany w ramach kontroli zgodności z prawem, gdyż zgodne z prawem są wszystkie możliwe w tym zakresie rozstrzygnięcia. Z tego też względu nie można czynić organom zarzutu, że spośród licznych potrzeb zgłoszonych przez skarżącą kasacyjnie, niektóre zostały uznane za mieszczące się w pojęciu szczególnie uzasadnionego przypadku, a inne nie, ewentualnie uznając zasadność wniosku skarżącej kasacyjnie tylko do określonej kwoty. Organy administracji publicznej działając w ramach uznania administracyjnego są bowiem zobowiązane do oceny tych potrzeb pod względem spełnienia kryterium z art. 41 pkt 1 ups i nie są w tym zakresie związane żadnymi przesłankami, nie można zatem dokonania takiej oceny przy każdym wniosku złożonym przez skarżącą utożsamiać z naruszeniem art. 8 § 2 kpa. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, kwestia jej stanu zdrowia oraz sytuacji materialnej była przedmiotem oceny organów administracji publicznej oraz Sądu I instancji. Fakt trudnej sytuacji materialnej w jakiej znajduje się skarżąca kasacyjnie oraz jej zły stan zdrowia nie były w postępowaniu kwestionowane, w istocie jak wynika z akt sprawy, skarżąca kasacyjnie od wielu lat pozostaje beneficjentem pomocy społecznej i jej sytuacja jest dobrze znana organom pomocowym. Należy jednak mieć na uwadze, że okoliczności te nie obligują organów do przyznania świadczenia i nie mają charakteru decydującego w sprawie, podlegając ocenie w kontekście wszystkich jej okoliczności. "Szczególnie uzasadniony przypadek" o którym mowa w art. 41 pkt 1 ups nie może bowiem sprowadzać się wyłącznie do okoliczności związanych z sytuacją materialną czy zdrowotną osoby ubiegającej się o świadczenie – tego rodzaju okoliczności, nie negując ich uciążliwości dla wnioskodawcy, nie mają jednak charakteru wyjątkowego w stosunku do innych osób ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej – a do takich przypadków ma zastosowanie instytucja opisana w art. 41 pkt 1 ups. Wniosek złożony w rozpoznawanej sprawie jest kolejnym z licznych wniosków o świadczenia składanych przez skarżącą kasacyjnie, co uzasadnia przyjęcie, że wniosek ten nie został złożony w szczególnych warunkach, ale w warunkach kontynuacji niewątpliwie trudnej sytuacji skarżącej kasacyjnie, nie mającej jednak charakteru nadzwyczajnego pogorszenia się jej warunków życiowych, a zatem okoliczność ta sama z siebie nie może stanowić o wystąpieniu szczególnie uzasadnionego przypadku. Trafnie Sąd Wojewódzki podkreślił, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ups pomoc społeczna ma charakter subsydiarny w stosunku do aktywności samego zainteresowanego, a zatem instytucja ta nie powinna być traktowana przez osoby ubiegające się o świadczenia jako stałe i jedyne źródło utrzymania (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1153/21). Trafnie również wskazano, że organy administracji publicznej, realizując zadania z zakresu pomocy społecznej i działając w granicach uznania administracyjnego, uprawnione są do rozdzielenia pozostających w ich dyspozycji środków finansowych pomiędzy osoby ubiegające się o świadczenia z pomocy społecznej, nie mając jednocześnie obowiązku, ani nawet możliwości, zaspokojenia wszystkich potrzeb zgłaszanych przez osoby ubiegające się o świadczenia. Realizując wskazane zadania organy muszą bowiem mieć na uwadze zarówno zasady i cele pomocy społecznej, określone w art. 3 ust. 1-4 ups, jak i fakt, że na realizację wymienionych zadań posiadają ograniczony budżet, którym muszą zarządzać. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji właściwie ocenił, że organy administracji publicznej wyczerpująco zebrały oraz oceniły materiał dowodowy a następnie działając w granicach uznania administracyjnego, czyli w granicach pozwalających dokonać im wyboru co do rozstrzygnięcia, wyboru tego nie dokonały w sposób dowolny. Przy rozstrzyganiu sprawy wzięto pod uwagę zarówno sytuację w jakiej znajduje się skarżąca kasacyjnie i zgłoszoną przez nią potrzebę, jak i zakres pomocy społecznej którą skarżąca kasacyjnie już otrzymała, jak również możliwości finansowe ośrodka pomocy społecznej. Prawidłowo stwierdzono poprawność dokonanych przez organy ustaleń stanu faktycznego sprawy, a organy – rozstrzygając w ramach uznania administracyjnego – trafnie oceniły zebrany materiał dowodowy, wyjaśniając jednocześnie skarżącej kasacyjne zasadność przesłanek, którymi się kierowały odmawiając przyznania wnioskowanej pomocy. Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu i dlatego na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 ppsa zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł co do kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, gdyż koszty nieopłaconej pomocy prawnej przyznawane są przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258 - 261 ppsa.