I OSK 296/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski, Sędziowie Sędzia NSA Mirosław Wincenciak, Sędzia del. WSA Renata Detka (spr.), po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K.S. i C.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 maja 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 83/18 w sprawie ze skargi K.S. i C.S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2017 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z [...] maja 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 83/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę K.S. i C.S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2017 r. w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia[...]czerwca 2017 r. W złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skardze kasacyjnej C.S. i K.S. zaskarżyli powyższy wyrok w całości zarzucając na zasadzie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, mianowicie: I. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 151 p.p.s.a. poprzez oparcie się przez Sąd na stanie faktycznym, który nie został wyjaśniony przez organ w sposób pełny, co w efekcie doprowadziło do błędnego zastosowania środka w postaci oddalenia skargi zamiast zastosowania środka w postaci uchylenia postanowienia organu II instancji w całości, II. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie wniesionej przez skarżących skargi, mimo, że w toku postępowania organ naruszył przepisy art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz nieprzeprowadzenie dowodu z przesłuchania w charakterze świadka A.Ł., co w konsekwencji doprowadziło do błędnego zastosowania środka w postaci uchylenia postanowienia organu II instancji w całości, III. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie wniesionej skargi, mimo, że w toku postępowania organ naruszył przepisy art. 9 k.p.a. w zw. z art. 58 § 1 k.p.a. poprzez niepoinformowanie skarżących o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania, jak również poprzez błędne przyjęcie, że skarżący nigdy nie złożyli takiego wniosku, pomimo dokonania przez nich czynności procesowej jeden dzień po terminie i szczegółowego wyjaśnienia przyczyn jego niedochowania. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącym z urzędu, a nieopłaconej choćby w części. Jednocześnie skarżący oświadczyli, że zrzekają się rozprawy. W uzasadnieniu wskazano, że K.S. i C.S. są osobami schorowanymi, które wymagają opieki. Pomimo problemów zdrowotnych w ostatnim dniu terminu skarżący udał się na pocztę celem nadania odwołania od decyzji. Niestety z uwagi na poruszanie się o kulach, jak również fakt, że przed pocztą znajdują się schody niezabezpieczone poręczą, upadł i nim zdążył wstać poczta została zamknięta, a jej pracownicy, mimo usilnych próśb, odmówili skarżącemu przyjęcia korespondencji, jak również wydania koperty i znaczka pocztowego. W tej sytuacji wrzucił odwołanie do skrzynki pocztowej znajdującej się przed pocztą. Następnego dnia ponownie wysłał odwołanie z ręczną adnotacją, że stanowi ono kopię pisma wysłanego w dniu [...] lipca 2017 r., a zatem w terminie, i wskazującą przyczynę nadania pisma bez znaczka i bez koperty w dniu poprzednim. Sytuacja ta była związana z tym, że pracownica poczty od dłuższego czasu była skonfliktowana ze skarżącym kasacyjnie w związku z nieprzepisowym parkowaniem swojego pojazdu przed wjazdem do jego garażu, co skutkowało wystawieniem mandatu na jej rzecz. Organ nie poczynił żadnych ustaleń zmierzających do wyjaśnienia okoliczności wskazanych przez skarżących. Nie zbadał również z czyjej winy doszło do opóźnienia w wysłaniu pisma i nie ustalił, czy skarżący rzeczywiście wrzucili je do skrzynki pocztowej bez znaczka i koperty w dniu [...] lipca 2017 r. Podnoszone wyżej okoliczności łatwo było wykazać choćby przez przesłuchanie w charakterze świadka któregoś z pracowników poczty – np. A.Ł., czy też wystąpienie do placówki o stosowną informację. Nie sposób bowiem zaprzeczyć, że w przypadku wrzucenia odwołania do skrzynki przez skarżącego, musiałoby ono zostać następnie wyjęte przez pracownika, a sytuacja była na tyle niecodzienna, że zostałaby przez niego zapamiętana. Skarżący kasacyjnie zauważyli, że dokonali czynności procesowej jeden dzień po terminie i szczegółowo wyjaśnili przyczyny jego niedochowania. Nie powinno ulegać wątpliwości, że ich zamiarem było skuteczne złożenie odwołania i gdyby mieli świadomość możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu, uczyniliby to. Nie zostali o takiej możliwości nigdy pouczeni, a dowiedzieli się o tym dopiero w chwili otrzymania zaskarżonego postanowienia organu, w którym wyraźnie wskazano, że prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia. Nie powinno zatem dziwić, że po uzyskaniu takowej informacji nie złożyli stosownego wniosku. Nie sposób także oczekiwać od [...]-letnich osób, aby posiadały wiedzę o przepisach prawnych dotyczących możliwości złożenia wniosku. Skarżący kasacyjnie nie zostali nigdy zapytani, czy ich wolą było jednoczesne złożenie wniosku o przywrócenie terminu wraz z dokonaniem czynności, pomimo, iż wyraźnie wskazywali, że do uchybienia terminu doszło bez ich winy. W tej sytuacji, mając na uwadze okoliczności sprawy, przyjąć należy, że złożyli wniosek o przywrócenie terminu przynajmniej w sposób dorozumiany. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. Z uwagi na to, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., skutkujące nieważnością postępowania sądowego, kontrola zaskarżonego wyroku mogła być dokonana tylko w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna oparta została na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy), zaś z opisu zarzutów oraz argumentacji przedstawionej na ich poparcie wynika, że autor skargi kasacyjnej kwestionuje w istocie: - zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji ustaleń poczynionych w zaskarżonym postanowieniu, że K.S. i C.S. złożyli po terminie odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] czerwca 2017 r. oraz, że nie złożyli wniosku o przywrócenie terminu do złożenia tego odwołania (zarzut oznaczony nr II petitum skargi kasacyjnej); - zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowisko, że organ nie miał obowiązku informowania skarżących o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu oraz, że brak pouczenia w tym zakresie nie miał wpływu na wynik sprawy (zarzut oznaczony nr III petitum skargi kasacyjnej). Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, poza sporem w sprawie pozostawał fakt doręczenia małżonkom S. decyzji pierwszoinstancyjnej w dniu [...] lipca 2017 r. Odwołanie od tej decyzji nadane zostało [...] lipca 2017 r., a więc 1 dzień po upływie ustawowego terminu, o jakim mowa w art. 129 § 2 k.p.a. Zarówno w skardze kasacyjnej, jak i w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, K. i C.S. wskazywali, że w ostatnim dniu terminu do złożenia odwołania, z uwagi na fakt upadku skarżącego na schodach prowadzących do budynku poczty i zamknięcia drzwi placówki zanim się podniósł, wrzucił on odwołanie do skrzynki nadawczej znajdującej się na zewnątrz budynku poczty. W treści znajdującego się w aktach administracyjnych odwołania, nadanego w dniu następnym, tj. 25 lipca 2017 r. (data stempla pocztowego), C.S. zamieścił adnotację, że stanowi ono "kopię pisma wysłanego w dniu [...].07.2017 r., tj. w terminie. Pismo zostało włożone do skrzynki pocztowej Poczty, bez znaczka i bez koperty, z powodu (...) spóźnienia się o 2 minuty na Pocztę, którą już zamknięto". W adnotacji tej skarżący wskazał również, że prosił przez zamknięte drzwi o sprzedanie znaczka na list, czego mu odmówiono. Art. 57 § 5 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (według brzmienia obowiązującego na datę kontrolowanego przez Sąd pierwszej instancji postanowienia, opublikowanego w Dz. U. z 2017 r. poz.1257), termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe. Jak słusznie podkreślił Sąd pierwszej instancji, wrzucenie do skrzynki listowej pisma bez znaczka i koperty, tj. bez wskazania adresata, tak, jak miało to miejsce w sprawie według twierdzeń C.S., nie stanowi nadania go w placówce pocztowej w rozumieniu art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. Definicję "nadania" zawiera art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1481), zgodnie z którym jest to polecenie doręczenia przesyłki pocztowej lub kwoty pieniężnej określonej w przekazie pocztowym oraz przekazania druku bezadresowego zgodnie z umową o świadczenie usługi pocztowej. Świadczenie usług pocztowych odbywa się na podstawie umów o świadczenie usług pocztowych zawieranych między nadawcami a operatorami pocztowymi, przy czym umowa zawierana jest m.in. przez wrzucenie przesyłki listowej, z wyłączeniem przesyłek rejestrowanych oraz podlegających ustawowemu zwolnieniu z opłat pocztowych, do nadawczej skrzynki pocztowej operatora pocztowego (art. 14 pkt 1 i art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo pocztowe). Ustawa Prawo pocztowe zawiera również definicję przesyłki pocztowej, którą jest rzecz opatrzoną oznaczeniem adresata i adresem, przedłożona do przyjęcia lub przyjęta przez operatora pocztowego w celu przemieszczenia i doręczenia adresatowi (art. 3 pkt 21). Przesyłka pocztowa zawierająca korespondencję określona jest w ustawie Prawo pocztowe, jako przesyłka listowa (art. 3 pkt 20). Jak wynika z przytoczonych wyżej przepisów, sama korespondencja, czyli w stanie faktycznym sprawy - pismo zawierające odwołanie, bez umieszczenia jej w kopercie ze znaczkiem pocztowym oraz z oznaczeniem adresata, nie stanowi ani przesyłki pocztowej ani przesyłki listowej w rozumieniu Prawa pocztowego. Tym samym wrzucenie takiej korespondencji do nadawczej skrzynki pocztowej operatora pocztowego, nie może być potraktowane jako nadanie przesyłki, o jakim mowa w art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo pocztowe. Tym samym prawidłowe jest ustalenie organu, że odwołanie skarżących od decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] czerwca 2017 r., nadane w placówce pocztowej w dniu [...] lipca 2017 r., złożone zostało z uchybieniem terminu, co słusznie zaakceptował Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Bez znaczenia prawnego w sprawie pozostawały zatem podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące braku wyjaśnienia tego, czy C.S. faktycznie wrzucił pismo zawierające odwołanie do skrzynki pocztowej w dniu [...] lipca 2017 r. i czy miało to miejsce po zamknięciu placówki pocztowej. Jak wykazano wyżej, potwierdzenie tych okoliczności zeznaniami świadków bądź "stosowną informacją" uzyskaną z placówki pocztowej, nie mogło skutkować przyjęciem, że odwołanie zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy Prawo pocztowe. Nie ma również podstaw do przyjęcia, że K. i C.S. złożyli wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Twierdzenie takie nie wynika z akt administracyjnych sprawy. Treść adnotacji naniesionej na odwołaniu wskazuje wręcz, że skarżący uznał je za "kopię" pisma wysłanego w terminie, tj. [...] lipca 2017 r. Skarżący nie zażądali także przywrócenia terminu w uzupełnieniu odwołania, nadanym dnia [...] sierpnia 2017 r. Wniesienia wniosku o przywrócenie terminu nie można dorozumiewać, jak podnosi autor skargi kasacyjnej, gdyż jest to czynność procesowa strony, wywołująca określone skutki prawne, której dopełnienie nie może budzić wątpliwości. Jak słusznie podkreślił Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, sam fakt dokonania czynności procesowej po terminie nie może automatycznie rodzić domniemania, że strona składa wniosek o przywrócenie terminu. Nie są zatem zasadne zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył również art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 9 k.p.a. i art. 58 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 9 k.p.a., organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Przepis art. 58 § 1 k.p.a. stanowi zaś, że w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Naczelny Sąd Administracyjny podziela wyrażany już w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym określony w art. 9 k.p.a. obowiązek, doznaje uszczegółowienia w przepisach zobowiązujących organ do informowania strony z urzędu o środkach zaskarżenia rozstrzygnięć wydawanych w toku postępowania. W zakresie pozostałych środków prawnych przysługujących stronie można uznać istnienie obowiązku informowania o tych środkach, ale na wniosek strony, gdyż w przeciwnym razie organ obowiązany byłby świadczyć w toku postępowania na rzecz strony nieograniczoną pomoc prawną. Obowiązku pouczenia o trybie składania wniosku o przywrócenie terminu nie można uznać za niezbędny, jeżeli strona nie zwraca się do organu o udzielenie informacji w tym zakresie, gdyż organ w takiej sytuacji nie ma podstaw do przyjęcia, że wyjaśnienie to jest niezbędnym wyjaśnieniem, o którym mowa w art. 9 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2007 r., I OSK 284/07, dostępny w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, ani treść złożonego odwołania ani jego uzupełnienie nie nasuwały wątpliwości w zakresie odczytania intencji skarżących. Nie było więc podstaw do tego, aby organ wyjaśniał, "czy ich wolą było jednoczesne złożenie wniosku o przywrócenie terminu", jak podnosi autor skargi kasacyjnej. Sąd pierwszej instancji nie naruszył także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 151 p.p.s.a. (zarzut oznaczony nr I w petitum skargi kasacyjnej). Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (który nie ma w sprawie zastosowania). Z kolei art. 133 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. W rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia powyższych przepisów. Uzasadniając omawiany zarzut, autor skargi kasacyjnej nie odnosi się zresztą do treści normatywnej art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a., a argumentem mającym przemawiać za jego zasadnością jest to, że "organ całkowicie pominął okoliczności podniesione przez skarżących co do przyczyn niedochowania terminu do złożenia odwołania i nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego w tym zakresie." Także w opisie tego zarzutu skarżący kasacyjnie stwierdzają, że naruszenie wskazanych w nim przepisów nastąpiło wskutek oparcia się przez Sąd na stanie faktycznym, który nie został wyjaśniony przez organ w sposób pełny. Zarówno opis omawianego zarzutu, jak i jego uzasadnienie nie odpowiadają więc treści art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. Sprowadzają się do zakwestionowania ustaleń faktycznych przyjętych przez organ i zaakceptowanych w zaskarżonym wyroku. Kasator nie wykazał w żaden sposób, na czym polega naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny obu powołanych wyżej przepisów. Nie powoływał się na to, że Sąd nie orzekł w granicach sprawy, bądź też nie wziął pod rozwagę istotnych okoliczności i wniosków, które nie były podnoszone w skardze, a które winien był uwzględnić z urzędu, czy też rozstrzygnął sprawę w oparciu o inny materiał dowodowy niż znajdujący się w aktach. Z kolei zarzutu jednoczesnego naruszenia przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit.c i art. 151 p.p.s.a. nie można – co do zasady - uznać za usprawiedliwiony (dyspozycje obu przepisów wzajemnie się bowiem wykluczają; pierwszy z nich określa przesłanki uchylenia zaskarżonej decyzji, drugi zaś stanowi podstawę do oddalenia skargi). Zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit.c oraz art. 151 p.p.s.a. tylko wówczas mogą być uznane za usprawiedliwione, jeśli skuteczne okażą się zarzuty naruszenia innych przepisów prawa, podniesione w skardze kasacyjnej. Przywołane wyżej przepisy nie mogą natomiast – poza wyjątkami niemającymi miejsca w stanie sprawy - stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem mają ogólny i wynikowy charakter. Określają one oznaczone przypadki, kiedy skarga na decyzję lub postanowienie podlega uwzględnieniu lub oddaleniu przez sąd administracyjny. Podnosząc zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. – poprzez jego niezastosowanie - bądź art. 151 p.p.s.a., który był formalną podstawą oddalenia skargi K.S. i C.S., strona skarżąca kasacyjnie winna zatem w dalszej kolejności przekonać sąd kasacyjny, że niedostrzeżenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny uchybień w zakresie przepisów postępowania, których dopuścił się organ administracji podejmując postanowienie objęte skargą, stanowiło naruszenie prawa procesowego tego rodzaju, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powiązanie obu omawianych przepisów p.p.s.a. z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego nastąpiło natomiast w zarzutach oznaczonych nr II i III petitum skargi kasacyjnej i zarzuty te omówione zostały wyżej. Mając na uwadze powyższe rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. Odnosząc się do zgłoszonego w skardze kasacyjnej wniosku pełnomocnika o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącym z urzędu, wskazać należy, iż wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia także, że ponieważ strona skarżąca kasacyjnie złożyła oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy, a pozostałe strony w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a.