I OSK 2979/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.), Sędzia NSA Jolanta Rudnicka, Sędzia del. NSA Jolanta Sikorska, Protokolant asystent sędziego Katarzyna Ślizak, po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 września 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 1660/12 w sprawie ze skargi K. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 4 września 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 1660/12 oddalił skargę K. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. ww. decyzją z dnia [...] października 2012 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej k.p.a., oraz art. 3 ust. 4, art. 8 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 7 pkt 4 i art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 175 poz. 1362 ze zm.), dalej u.p.s., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta G. z dnia [...] sierpnia 2012 r. znak [...] o odmowie przyznania skarżącej K. J. zasiłku celowego z przeznaczeniem na opłaty mieszkaniowe, wyprawkę do szkoły i drobne naprawy. Powyższe decyzje zostały wydane w oparciu o następujący stan faktyczny ustalony przez organy. Skarżąca pismem z dnia 10 lipca 2012 r. zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w G. o przyznanie jej na miesiąc lipiec 2012 r. zasiłku celowego na zaspokojenie potrzeb domowych jak opłaty, żywność, wyprawkę do szkoły i drobne naprawy np. rower dziecka. Burmistrz Miasta G. odmawiając przyznania zasiłku celowego w motywach swej decyzji podniósł, że w wyniku przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalono, iż skarżąca prowadzi dwuosobowe gospodarstwo domowe, wspólnie mieszka i gospodaruje wraz z córką, uczennicą szkoły podstawowej; skarżąca posiada lekki stopień niepełnosprawności i jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy w G. jako osoba bezrobotna, bez prawa do zasiłku, a nadto bierze udział w szkoleniu w ramach aktywizacji osób niepełnosprawnych. Organ ustalił również sytuację dochodową rodziny w miesiącu czerwcu 2012 r. stwierdzając, że dochód rodziny skarżącej jest niższy od ustawowego kryterium dochodowego, a zatem przysługuje ww. prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, również i z powodu występującego w rodzinie bezrobocia. Niemniej jednak organ stwierdził , że skarżąca jest objęta pomocą społeczną już od 2010 r. i na chwilę orzekania otrzymała pomoc w formie obiadów w szkole dla córki (równoważną kwocie 258 zł), z tytułu zasiłku celowego w kwocie 300 zł, z tytułu zasiłków okresowych kwotę 883,40 zł, co w sumie – za okres od stycznia do czerwca 2012 r. - daje kwotę 1.441,40 zł, tj. średnio na miesiąc 240,23 zł. Organ podniósł, że skarżąca odmówiła pomocy w formie obiadów w szkole, nie podając przyczyn, a nadto informując organ o pożyczkach otrzymywanych od znajomych zamieszkałych w Stanach Zjednoczonych, odmówiła wskazania kwot oraz danych tych osób. Organ wyjaśnił, że odmowa udzielenia skarżącej wnioskowanej pomocy wynika także z porównania sytuacji skarżącej z innymi beneficjentami pomocy społecznej na terenie miasta i gminy G. oraz z ograniczonych możliwości finansowych organu pomocy społecznej. Pomoc udzielona dotychczas rodzinie skarżącej jest wyższa od średniej pomocy świadczonej innym rodzinom na terenie objętym zakresem działania Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w G. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca opisała swoją trudną sytuację finansową spowodowaną niskim dochodem i koniecznością regulowania bieżących wydatków związanych z utrzymaniem mieszkania oraz zakupem żywności, środków czystości, a także obuwia i książek dla dziecka. Skarżąca podniosła również, że przez wiele lat pracowała, a teraz, gdy jest osobą bezrobotną, nadal stara się podnosić swoje kwalifikacje zawodowe. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N., utrzymując w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, podzieliło ustalenia faktyczne tego organu oraz wnioski wynikające z analizy sytuacji finansowej i bytowej skarżącej. Organ odwoławczy przyznał, że rodzina skarżącej znajduje się w bardzo trudnej sytuacji, jednak podniósł, iż na terenie Miasta G. zamieszkują inne osoby i rodziny, niejednokrotnie wielodzietne, które również borykają się z problemami finansowymi i oczekują na pomoc, dlatego organ dysponując ograniczonymi środkami pieniężnymi na pomoc społeczną jest w stanie udzielić pomocy tylko tak często i w takim rozmiarze, który mieści się w granicach jego możliwość finansowych. Na powyższą decyzję wpłynęła skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie , w której skarżąca napisała, że nie zgadza się z rozstrzygnięciami organów obu instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd powołał art. 39 u.p.s. i wskazał, że z przepisu tego wynika, że zasiłek celowy nie jest świadczeniem obligatoryjnym, które organ pomocy społecznej musi przyznać, gdy wnioskodawca spełnia określone ustawą kryteria. Świadczenie to ma charakter fakultatywny, gdyż świadczenie to może, lecz nie musi być przyznane nawet wówczas, gdy wnioskodawca spełnia kryteria ustawowe. Ustawodawca w redakcji wskazanego przepisu użył pojęcia "może", co oznacza, że przyznanie zasiłku celowego oparte jest na uznaniu organu. Sąd podniósł, że uznanie administracyjne obejmuje nie tylko ocenę warunków uzasadniających przyznanie wnioskowanej pomocy, ale także przesłanki warunkujące jej wysokość, a zatem ilość środków przeznaczonych na pomoc społeczną, ilość rodzin i osób ubiegających się o tę pomoc oraz hierarchię potrzeb, na które środki z pomocy społecznej mają być przeznaczone. Rozstrzygając sprawy w zakresie przyznania zasiłku celowego, przyznanie tego świadczenia, jak i odmowa jego przyznania może nastąpić jedynie po starannym i wszechstronnym wyjaśnieniu okoliczności danej sprawy, a uzasadnienie decyzji winno wyczerpująco przedstawiać motywy, którymi kierował się organ. W ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie organy orzekające przeprowadziły wnikliwe postępowanie wyjaśniające, które potwierdziło, że rodzina skarżącej znajduje się w bardzo trudnej sytuacji finansowej. Organy ustaliły, że kwota dochodu rodziny skarżącej w miesiącu poprzedzającym miesiąc złożenia wniosku o pomoc, to jest w miesiącu czerwcu 2012 r. wynosiła 483,67 zł i była niższa od ustawowego kryterium dochodowego dwuosobowej rodziny wynoszącego 702,00 zł. Okolicznością bezsporną jest zatem, że rodzina skarżącej spełnia kryterium dochodowe, od którego uzależniona jest pomoc społeczna i ma prawo do świadczeń z tej pomocy. Sąd podkreślił jednak, że formalne spełnienie kryteriów uprawniających do przyznania pomocy społecznej nie oznacza, że pomoc taka musi być udzielona. Wiadomo Sądowi z urzędu, i na co powołują się organy w swych decyzjach, pomoc taka może być udzielona, gdy mieści się w możliwościach finansowych organu. Sąd wskazał, że w orzecznictwie administracyjnym ugruntowany jest pogląd, iż przyznanie pomocy społecznej uzależnione jest nie tylko od sytuacji materialnej wnioskodawcy i jego oczekiwań, lecz organ rozpatrujący wniosek w tym zakresie musi kierować się ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 3 ust. 3 i ust. 4 u.p.s., a zatem koniecznością dostosowania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również do uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Jak wynika z akt niniejszej sprawy, odmowa przyznania skarżącej zasiłku celowego była spowodowana ograniczonymi możliwościami finansowymi organu pomocy społecznej, który świadczy tę pomoc dla wielu osób i rodzin zamieszkałych na terenie objętym zakresem działania tego organu. Sąd podniósł, że organ ten nie pozostaje obojętny na potrzeby skarżącej, która była objęta pomocą od 2010 r., a w roku 2012 otrzymywała różnego rodzaju świadczenia, przy czym wysokość tych świadczeń była wyższa od przeciętnej pomocy udzielanej innym rodzinom i osobom, także znajdujących się w trudnej sytuacji i uprawnionych do tej pomocy. Z doświadczenia życiowego wiadomo, że zakres świadczonej pomocy społecznej jest zawsze ograniczony możliwościami finansowymi organów. Sąd wskazał, że organy w uzasadnieniach swych decyzji przedstawiły powody odmowy przyznania skarżącej wnioskowanego zasiłku celowego wskazując na ograniczone możliwości finansowe, przyznanie skarżącej innych świadczeń z pomocy społecznej, ale również na odmowę przyjęcia przez skarżącą pomocy w formie obiadów w szkole dla córki i brak współpracy skarżącej w wyjaśnieniu jej sytuacji finansowej poprzez odmowę udzielenia informacji co do osób i kwot pożyczanych od znajomych zamieszkałych za granicą . Sąd zwrócił uwagę, że skarżąca, jak oświadcza, przez wiele lat pracowała, a obecnie będąc osobą bezrobotną i bez prawa do zasiłku, podnosi swoje kwalifikacje zawodowe, co oznacza, że nie jest osobą bierną, lecz stara się we własnym zakresie przezwyciężać trudną sytuację życiową. Sąd stwierdził zatem, że organy obu instancji wydały decyzje w oparciu o obowiązujące przepisy, dokonały ustaleń wszystkich okoliczności, od których w świetle ustawy o pomocy społecznej uzależnione jest udzielenie pomocy w formie zasiłku celowego i z należytą starannością uzasadniły powody, które zadecydowały o odmowie przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a. skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła K. J., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 39 u.p.s. w zw. z art. 3 i art. 4 u.p.s. poprzez dokonanie niewłaściwej wykładni tych przepisów co w konsekwencji spowodowało uznanie, iż domaganie się zasiłku celowego przez skarżącą jest niezasadne. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego za postępowanie odwoławcze udzielonego skarżącej z urzędu, oświadczając, że koszty powyższe nie zostały nawet częściowo uiszczone. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowego nie wystąpiły. Tym samym należało rozpoznać sprawę w granicach zgłoszonych zarzutów kasacyjnych. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 39 u.p.s. w zw. z art. 3 i art. 4 u.p.s. poprzez dokonanie niewłaściwej wykładni tych przepisów co w konsekwencji spowodowało uznanie, iż domaganie się zasiłku celowego przez skarżącą jest niezasadne. Stosownie do art. 3 ust. 1 u.p.s., pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. W myśl art. 3 ust. 3 u.p.s., rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Zgodnie zaś z art. 3 ust. 4 u.p.s., potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Powyższe oznacza, że udzielając świadczeń z pomocy społecznej organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Zgodnie z art. 39 ust. 1 u.p.s., w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Użyte w ww. przepisie sformułowanie "może być przyznany" oznacza, że decyzje wydawane na podstawie tego przepisu mają charakter uznaniowy, a więc właściwy w sprawie organ administracji po dokonaniu prawidłowych ustaleń faktycznych, mając na względzie zasady udzielenia pomocy społecznej ma swobodę w podjęciu decyzji co do przyznania takiej pomocy (i jej wysokości). Uznanie administracyjne obejmuje bowiem również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy rozeznać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań. Ośrodki pomocy dysponują bowiem ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą być rozdzielane pomiędzy znaczną liczbę osób wymagających wsparcia. Nie ulega więc wątpliwości, że organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również zawsze udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Żaden z przepisów ustawy o pomocy społecznej nie zobowiązuje przy tym organów pomocy społecznej do pełnego pokrycia wszystkich zgłaszanych żądań. Mając powyższe na względzie, stwierdzić należy, że Sąd I instancji zasadnie uznał, iż formalne spełnienie kryteriów uprawniających do przyznania pomocy społecznej nie oznacza, że pomoc taka musi być udzielona, albowiem przyznanie tej pomocy uzależnione jest nie tylko od sytuacji materialnej wnioskodawcy i jego oczekiwań, lecz także od możliwości finansowych organu pomocy społecznej, który świadczy tę pomoc dla wielu osób i rodzin zamieszkałych na terenie objętym zakresem działania tego organu. Natomiast kwestia, czy prawidłowo organy, a następnie Sąd I instancji uznały, że wnioskowane świadczenie nie może być skarżącej przyznane nie leży w sferze wykładni, lecz zastosowania przepisów prawa materialnego w dotyczącym skarżącej stanie faktycznym sprawy. Należy zauważyć, że z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżąca w istocie kwestionuje dokonaną przez organy, a zaakceptowaną przez Sąd I instancji ocenę stanu faktycznego sprawy, wskazując, że Sąd ten nieprawidłowo z faktu podejmowania przez skarżącą samodzielnych działań mających na celu zabezpieczenie rodziny wywiódł, że brak jest w tym konkretnie stanie faktycznym sprawy podstaw do przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia. Podkreślenia jednak wymaga, że nie można w skardze kasacyjnej skutecznie stawiać zarzutu naruszenia prawa materialnego, gdy z jego uzasadnienia wynika, że skarżący zarzuca wadliwe ustalenie okoliczności stanu faktycznego, bez wskazania przy tym, jakie normy postępowania naruszył Sąd I instancji. Zwalczanie ustaleń faktycznych nie może nastąpić wyłącznie przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Konieczne jest w takiej sytuacji wykazanie, że błędne ustalenia są wynikiem naruszenia przez Sąd przepisów prawa procesowego. W skardze kasacyjnej brak jest zarzutu naruszenia przepisów postępowania, co oznacza, że nie został podważony ustalony w toku postępowania administracyjnego i przyjęty przez Sąd I instancji stan faktyczny. Podniesiony zarzut nie mógł zatem odnieść oczekiwanego skutku. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. NSA nie orzekł w przedmiocie wynagrodzenia dla pełnomocnika z urzędu, gdyż wynagrodzenie to przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. ----------------------- 6