I OSK 2993/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta Gdyni od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lipca 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 792/19 w sprawie ze skargi Gminy Miasta Gdyni na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 22 lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nieodpłatnego przekazania prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 27 lutego 2018 r. nr [...]; 3. zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz Gminy Miasta Gdyni kwotę 1.120 (tysiąc sto dwadzieścia) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 lipca 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 792/19 oddalił skargę Gminy Miasta G. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z 22 lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nieodpłatnego przekazania prawa własności nieruchomości. Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z 8 maja 2017 r. Gmina Miasta G., na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. nr 32 poz. 191 ze zm., dalej pwust lub ustawa z 10 maja 1990 r.), powołując się na realizację w jej obszarze zadań własnych w zakresie dotyczącym gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego, wymienionych w art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r. poz. 446 ze zm., dalej usg), wniosła o nieodpłatne przekazanie na własność Gminy Miasta G. (dalej Gmina lub skarżąca) nieruchomości położonej w pasie ul. [...] oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2, obręb [...], zapisanej w KW nr [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym Gminy Miasta G. Wojewoda Pomorski (dalej Wojewoda) decyzją z 27 lutego 2018 r. nr [...] (dalej decyzja z 27 lutego 2018 r.) odmówił nieodpłatnego przekazania na własność Gminy Miasta G. nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, w użytkowaniu wieczystym Gminy Miasta G., położonej w pasie ul. [...] oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, obręb [...], zapisanej w KW nr [...]. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa (dalej Komisja) decyzją z 22 lutego 2019 r. nr [...] (dalej decyzja z 22 lutego 2019 r.), po rozpatrzeniu odwołania Gminy, utrzymała w mocy decyzję z 27 lutego 2018 r. W uzasadnieniu Komisja wskazała, że podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest 5 ust. 4 pwust, który stanowi, że gminie, na jej wniosek, może być także przekazane mienie ogólnonarodowe (państwowe) inne niż wymienione w ust. 1-3, jeżeli jest ono związane z realizacją jej zadań. Ów przepis stwarza możliwość uzyskania przez gminę mienia, w stosunku do którego wykaże ona istnienie bezpośredniego związku z realizowanymi przez nią zadaniami, a nie zadaniami dopiero zamierzonymi. Obecnie Gmina Miasta G. jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości położonej w pasie ul. [...] oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2, obręb [...], zapisanej w KW nr [...], co oznacza, że jako użytkownik wieczysty może realizować zadania własne na tej nieruchomości na prawach zbliżonych do prawa własności. Komisja uznała, że prawo użytkowania wieczystego Gminy jest wystarczające do realizowania zadań własnych gminy w zakresie gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego. Gmina nie wykazała, że prawo użytkowania wieczystego jest niewystarczające do realizowania wymienionych zadań. W ocenie Komisji, nie zachodzą przesłanki do przekazania Gminie przedmiotowej nieruchomości w trybie art. 5 ust. 4 pwust, a przekazanie prowadziłoby do nieuzasadnionego przysporzenia gminie majątku. Gmina Miasta G. [, reprezentowana przez r.pr. A.D.], wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając decyzję z 22 lutego 2019 r. w całości, zarzucając decyzji naruszenie: 1. art. 5 ust. 4 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. nr 32 poz. 191 ze zm.) przez błędne uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do przekazania mienia Skarbu Państwa na rzecz Gminy Miasta G.; 2. art. 5 ust. 4 pwust w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.; dalej usg) przez błędne uznanie, że w sprawie nie zachodzą przesłanki przekazania mienia Skarbu Państwa na rzecz Gminy Miasta G. i przysługujące Gminie prawo użytkowania wieczystego nie stanowi przeszkody do realizowania zadań własnych gminy; 3. art. 5 ust. 4 pwust w zw. z art. 7 kpa polegające na przekroczeniu przez organ odwoławczy uznania administracyjnego i braku uzasadnienia odmowy przekazania na własność Gminy Miasta G. działki nr [...]. Gmina podniosła, że pozytywną przesłanką umożliwiającą przekazanie jej mienia ogólnonarodowego na własność w ww. trybie jest związanie owego mienia z realizacją zadań gminy. Do tych zadań należą sprawy związane z utrzymaniem gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego. Zadania te Gmina wykonuje w imieniu i w interesie wspólnoty samorządowej. Z mocy art. 8 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2068, zm. [poz. 12 i 317], dalej udp), na zarządcy terenu, na którym położona jest droga wewnętrzna, a w razie jego braku na właścicielu, spoczywają obowiązki określone w ww. przepisie. Dla tego terenu nie jest wyznaczony zarządca ani umową cywilnoprawną, ani orzeczeniem sądu. Gmina nie jest żadnym z tych podmiotów. Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji I instancji (k. 2-7 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę Komisja wniosła o jej oddalenie (k. 11 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem I SA/Wa 792/19, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 5 ust. 4 ustawy z 10 maja 1990 r., zgodnie z którym gminie, na jej wniosek, może być przekazane mienie ogólnonarodowe (państwowe) inne niż wymienione w ust. 1-3 (podlegające ex lege komunalizacji z dniem 27 maja 1990 r.), jeżeli jest ono związane z realizacją jej zadań. Komunalizacja - niezależnie od przyjętej podstawy prawnej - może dotyczyć wyłącznie mienia, które w dniu wejścia w życie ustawy z 10 maja 1990 r. (27 maja 1990 r.) stanowiło składnik mienia ogólnonarodowego (wyrok NSA z 19.2.2009 r. I OSK 408/08). Jest bezsporne, że przedmiotowa nieruchomość na dzień wejścia w życie ustawy z 10 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa, jak również że obecnie stanowi ona własność Skarbu Państwa, zaś na rzecz Gminy ustanowione jest prawo użytkowania wieczystego. Mają więc do niej zastosowanie przepisy ustawy z 10 maja 1990 r., w tym art. 5 ust. 4 pwust, zgodnie z którym przekazanie gminie mienia w tym trybie nie jest obligatoryjne. Decyzja wydawana w tym trybie jest decyzją konstytutywną i ma charakter uznaniowy. Użycie przez ustawodawcę sformułowania "może być przekazane" wskazuje, że przy jego stosowaniu organy działają według uznania administracyjnego, co oznacza, że sam fakt, że mienie stanowiące własność Skarbu Państwa jest związane z realizacją zadań gminy, nie obliguje organu do przekazania go gminie. Organ w ramach uznania administracyjnego ma prawo wyboru rozstrzygnięcia (przekazać bądź nie przekazać) pod warunkiem, że wydana decyzja została należycie i przekonująco uzasadniona. Skarżąca wywodzi, że przedmiotowa nieruchomość jest bezpośrednio związana z realizacją przez Gminę jej zadań własnych, ponieważ nieruchomość jest położona w pasie drogowym ul. [...], stanowiącą drogę wewnętrzną. Do zadań własnych gminy należą sprawy związane z utrzymaniem gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego (art. 7 ust. 1 pkt 2 usg). Do wykonywania tych zadań nie jest wystarczające przysługujące gminie prawo użytkowania wieczystego, bo budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, a w przypadku jego braku do właściciela tego terenu (art. 8 ust. 2 i 3 udp). Wskazać należy, że art. 7 ust. 1 pkt 2 usg wśród zadań własnych gminy wymienia jedynie sprawy związane z drogami gminnymi, tymczasem ul. [...] nie stanowi drogi gminnej, a - jak przyznała skarżąca - drogę wewnętrzną, a zatem utrzymanie tej drogi nie należy do zadań własnych gminy. Zgodnie z art. 8 ust. 2 i 3 [udp], sprawy związane z drogami wewnętrznymi należą do zarządcy terenu, a w przypadku braku zarządcy - do właściciela terenu. Skoro sprawy związane z drogą wewnętrzną nie należą do zadań gminy, odpada przesłanka przyznanie Gminie nieruchomości na podstawie art. 5 ust. 4 pwust, jako że przepis ten przewiduje możliwość przyznania gminie mienia jedynie wówczas, gdy jest ono związane z realizacją jej zadań. Odnośnie do stanowiska skarżącej, że przyznanie Gminie przedmiotowej nieruchomości jest niezbędne po to, by wskazana droga wewnętrzna stała się drogą gminną, Sąd i instancji uznał, że nie zasługuje ono na uwzględnienie. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, w celu uzyskania przez gminę mienia na podstawie art. 5 ust. 4 pwust musi ona wykazać bezpośredni związek między mieniem którego przekazania się domaga a realizowanymi przez nią obecnie - a nie dopiero zamierzonymi - zadaniami (wyrok NSA z 18.11.2011 r. I OSK 1923/10, Lex 1120635). Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że Gmina ma prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości i może z niej korzystać z wyłączeniem innych osób, na prawach zbliżonych do własności, w tym realizować zadania własne, o czym stanowi wprost art. 233 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. z "2019 r. poz. 1145" [winno być "Dz.U. z 2018 r. poz. 1025 ze zm."]; dalej kc). Sąd I instancji nie stwierdził naruszenia art. 5 ust. 4 ustawy z 10 maja 1990 r. ani innych przepisów postępowania bądź prawa materialnego. Z tych względów oddalił skargę (k. 23, 29-33 akt sądowych). Gmina Miasta G., reprezentowana przez r.pr. A.D., zaskarżyła wyrok I SA/Wa 792/19 skargą kasacyjną w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie: I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7 kpa polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, że Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa nie przekroczyła granic uznania administracyjnego i uzasadniła w sposób wyczerpujący odmowę przekazania na rzecz Gminy Miasta G. własności nieruchomości położonej w G., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], obręb [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa. II. prawa materialnego przez błędną wykładnię i zastosowanie: 1. art. 5 ust. 4 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. nr 32 poz. 191 ze zm.) przez uznanie przez Sąd I instancji za Komisją, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki przekazania mienia Skarbu Państwa na rzecz Gminy Miasta G.; 2. art. 5 ust. 4 ustawy z 10 maja 1990 r. w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 2 usg przez uznanie przez Sąd I instancji, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do przekazania mienia Skarbu Państwa na rzecz Gminy Miasta G., a przysługujące Gminie prawo użytkowania wieczystego nie stanowi przeszkody do realizowania zadań własnych gminy. Gmina wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości; rozpoznanie skargi na decyzję z 22 lutego 2019 r. i "jej uchylenie na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa"; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie na podstawie art. 185 § 1 ppsa; zasądzenie na rzecz skarżącej [zwrotu] kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa (k. 38-47 akt sądowych). Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Zarzuty naruszenia prawa materialnego, z uwagi na ich charakter, wymagały ich łącznego rozpoznania. Zarzuty naruszenia art. 5 ust. 4 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. nr 32 poz. 191 ze zm.) - zarówno wskazane samoistnie, jak i w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.), zasługiwały na uwzględnienie. Będący podstawą wydania decyzji obu instancji i wzorcem kontroli dla Sądu I instancji art. 5 ust. 4 ustawy z 10 maja 1990 r. stanowi, że gminie, na jej wniosek, może być także przekazane mienie ogólnonarodowe (państwowe) inne niż wymienione w ust. 1-3 cytowanego artykułu, jeżeli jest ono związane z realizacją jej zadań. W orzecznictwie utrwalił się pogląd, że gminie może być przekazane mienie związane z obecnie realizowanymi przez nią zadaniami. Art. 5 ust. 4 pwust nie ma zastosowania do mienia, które dopiero mogłoby być wykorzystywane do realizacji zadań gminy (wyrok NSA z 7.5.2020 r. I OSK 4077/18, dalej wyrok I OSK 4077/18, cbosa). Jeżeli te dwie przesłanki nie zachodzą łącznie, organ jest zobligowany wydać decyzję odmawiającą przyznania prawa własności. Dopiero po ustaleniu, że mienie objęte wnioskiem było własnością Skarbu Państwa dnia 27 maja 1990 r. oraz że mienie to jest związane z realizacją zadań gminy, organ wydaje decyzję w ramach uznania administracyjnego, na mocy której przyznaje gminie prawo własności danego mienia bądź też odmawia jego przyznania. Uzasadnienia decyzji obu instancji koncentrują się na twierdzeniu, że Gmina, jako użytkownik wieczysty gruntu, może zeń korzystać jak właściciel, a w konsekwencji prawo użytkowania wieczystego jest wystarczające do realizowania przez Gminę zadań własnych w zakresie gminnych dróg, ulic i mostów, zaś podnoszone przez Gminę argumenty natury finansowej (konieczność ponoszenia wysokich opłat za użytkowanie wieczyste) pozostają bez znaczenia dla sprawy. Organy prawidłowo ustaliły, że Gmina faktycznie i bezpośrednio realizuje na przedmiotowej nieruchomości powierzone jej zadania. Fakt, że dana gmina na spornej nieruchomości realizuje powierzone jej zadania jest okolicznością, która musi być ustalona, by w ogóle mogło dojść do przyznania bądź odmowy przyznania w ramach uznania administracyjnego prawa własności nieruchomości na podstawie art. 5 ust 4 pwust. NSA w wyroku I OSK 4077/18 wskazał, że gminie może być przekazane tylko takie mienie, które aktualnie jest związane z realizacją jej zadań wynikających z ustawy o samorządzie gminnym, przy czym związek o jakim mowa w art. 5 ust. 4 pwust, musi mieć charakter bezpośredni. Ustalenie, że gmina już wykorzystuje dane mienie nie jest argumentem przemawiającym przeciwko przyznaniu jej prawa własności danej nieruchomości. W kontrolowanej sprawie Komisja słusznie uznała, że spełnione są oba warunki przyznania Gminie prawa własności przedmiotowej nieruchomości (s. 2 akapit 1 i 2 decyzji z 22 lutego 2019 r.). Nieprawidłowo Sąd I instancji uznał, że przysługiwanie Gminie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości oznacza niespełnienie przesłanek ustawowych. Z art. 5 ust. 4 ustawy z 10 maja 1990 r. nie wynika, by przysługiwanie prawa użytkowania wieczystego pozostawało w jakimkolwiek związku z ustalaniem zaistnienia przesłanek nabycia prawa własności, którymi są: przysługiwanie Skarbowi Państwa prawa własności do danej nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. i realizowanie na tej nieruchomości zadań danej gminy. Trafnie Gmina wskazała, że - zgodnie z art. 8 ust. 2 i 3 udp - na zarządcy terenu, na którym położona jest droga wewnętrzna, a w razie jego braku na właścicielu, spoczywają obowiązki określone w ww. przepisie. Gmina nie jest żadnym z tych podmiotów. Nie istnieje zarządca terenu obejmującego działkę nr [...]. Gmina nie jest właścicielem tej działki (jest nim - zarówno w dniu 27 maja 1990 r., jak i w dniu wydania zaskarżonej decyzji - Skarb Państwa). Użytkownik wieczysty nie może realizować uprawnień właściciela do przedmiotowej nieruchomości. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7 kpa zasługiwał na uwzględnienie. Organy i Sąd I instancji podkreślały, że art. 5 ust. 4 pwust ma charakter uznaniowy. Stanowisko to jest co do zasady prawidłowe, wymaga jednak doprecyzowania, że możliwość nabycia przez gminę mienia w trybie tego przepisu uzależniona jest od ustalenia, czy mienie to stanowiło własność Skarbu Państwa 27 maja 1990 r. (w dniu wejścia w życie ustawy z 10 maja 1990 r.), jak również od ustalenia, czy mienie związane jest z realizacją zadań danej gminy. Prawidłowe zastosowanie art. 5 ust. 4 ustawy z 10 maja 1990 r. wymaga prawidłowego zastosowania zasady uznania administracyjnego określonej w art. 7 kpa. Organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, [...] podejmują wszelkie czynności niezbędne [...] do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 kpa). Ustawodawca nie zdefiniował w kpa pojęć interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. W doktrynie trafnie podnosi się, że sposób rozumienia przywołanych w art. 7 kpa pojęć uzależniony jest od okoliczności danej sprawy i nie ma charakteru jednolitego czy abstrakcyjnego, niezmiennego (H. Knysiak-Sudyka w: A. Cebera, J. G. Firlus, A. Golęba, T. Kiełkowski, K. Klonowski, M. Romańska, H. Knysiak-Sudyka, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2019, s. 129-131, uw. 5-7 do art. 7). Ustawodawca nie przesądził, któremu z wymienionych interesów należy nadać pierwszeństwo; nie określił hierarchii tych wartości, ani zasad rozstrzygania kolizji pomiędzy interesem społecznym i słusznym interesem strony. Sąd Najwyższy w wyroku z 18.11.1993 r. III ARN 49/93 (OSNCP 1994/9/181) stwierdził, że "w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, iż jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Zarówno istnienie takiego interesu, jak i jego znaczenie, a także przesłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym wypadku interesu publicznego nad indywidualny podlegać muszą zawsze wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej.". Pojęcie "interesu społecznego" nie może być utożsamiane z interesem ekonomicznym lub fiskalnym Państwa (wyrok SN z 24.6.1993 r. III ARN 33/93, PiP 1994/9/111). W doktrynie wyrażany jest pogląd, zgodnie z którym istnieje domniemanie załatwienia sprawy w sposób pozytywny dla strony (J. Łętowski, Glosa do wyroku NSA z 11.6.1981 r. SA 820/81, ONSA 1981/1/57; OSPiKA 1982/1-2/22, s. 51 i n. - pogląd aprobowany przez: G. Bieńka, Z. Marmaja, Ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Komentarz, ZCO 1995, s. 270, uw. 20; B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2022, s. 93-95, nb 15-17; A. Matana w: G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Zakamycze 2010, w. 3, s. Tom I. Komentarz do art. 1-103, s. 119-122, uw. II.3-4, do art. 7; P. Przybysza, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2021, uw. 8 do art. 7; J. Olszanowski w: red. G. Łaszczyca, A. Matan, System Prawa Administracyjnego Procesowego, Zasady ogólne postępowania administracyjnego, t. II Cz. 2, s. 306-314, Wolters Kluwer 2018). Zastosowanie przepisu prawa materialnego upoważniającego do działania w ramach uznania administracyjnego wymaga sprecyzowania przez organ, jak w realiach danej sprawy rozumie on pojęcia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Uszło uwadze Sądu I instancji, że w kontrolowanej sprawie organy w ogóle nie sprecyzowały, w jaki sposób rozumieć należy w sprawie pojęcie słusznego interesu obywateli i interesu społecznego. O ile sam sposób wyboru rozstrzygnięcia w przypadku decyzji uznaniowej nie podlega kontroli sądowej, to kontroli podlega przedstawiony przez organy sposób rozumienia pojęcia słusznego interesu obywateli i interesu społecznego. Decyzja niezawierająca wyjaśnienia owych pojęć, a w konsekwencji niezawierająca wyjaśnienia, dlaczego w danej sprawie uznano za właściwe przedłożenie interesu Skarbu Państwa nad interesem grupy obywateli stanowiących wspólnotę samorządową, traci charakter decyzji uznaniowej, a staje się decyzją dowolną, sprzeczną z wynikającą z art. 7 kpa zasadą stania przez organy na straży praworządności (wyrok NSA z 10.1.2023 r. I OSK 2986/19). W wyroku z 27.4.2012 r. I OSK 289/12 NSA wskazał (a stanowisko to Sąd kasacyjny w składzie niniejszym w pełni podziela), że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, że jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Zarówno istnienie takiego interesu, jak i jego znaczenie, a także przesłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym wypadku interesu publicznego nad indywidualny, podlegać muszą zawsze wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej. W realiach niniejszej sprawy mamy do czynienia z dwojakim interesem publicznym - Skarbu Państwa (właściciela nieruchomości) i wspólnoty samorządowej (Gminy, której przysługuje prawo użytkowania wieczystego owej nieruchomości). Obecnie wszystkie ciężary spoczywają na wspólnocie samorządowej - to dzięki niej działka nr [...] służy dobru wspólnemu - korzystają zeń mieszkańcy Gminy; ale także na równorzędnych zasadach (nieodpłatnie, bez ograniczeń) wszyscy obywatele Rzeczypospolitej Polskiej, a nadto osoby niebędące obywatelami RP, którzy - przebywając w G. - mogą korzystać z działki nr [...] znajdującej się w pasie drogowym ul. [...], która nie posiada kategorii drogi publicznej, a która - zgodnie z zapisem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy [...], uchwalonym uchwałą nr [...] Rady Miasta G. z [...] czerwca 2007 r. - została określona jako droga [...] (symbol w ewidencji gruntów i budynków - "dr"). Tymczasem, to na Gminie spoczywa obowiązek utrzymania przedmiotowej działki, pełniącej funkcje drogowe, we właściwym stanie technicznym, gwarantującym bezpieczeństwo użytkowników, w tym finansowanie wskazanych zadań (mimo że - wobec braku zarządcy - obowiązek ten spoczywał na właścicielu nieruchomości - art. 8 ust. 2, 3 i 4 udp; wyrok Sądu Apelacyjnego w Szczecinie z 12.9.2018 r. I ACa 396/2018, aprobowany przez M. Burtowego, Drogi publiczne. Komentarz, Wolters Kluwer 2022, s. 136-137, uw. 6 i przywołane przez Komentatora wyroki NSA z: 4.10.2012 II OSK 1061/11; 23.9.2021 r. II OSK 2775/19). Nadto Gmina ponosi dodatkowo wysokie opłaty z tytułu użytkowania wieczystego gruntu. Pojęcie "interesu społecznego" nie może być utożsamiane z interesem ekonomicznym lub fiskalnym Państwa (wyrok SN III ARN 33/93). Przywołany przez Sąd I instancji art. 233 kc - w zakresie normatywnym istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy - stanowi: "W granicach, określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków w użytkowanie wieczyste, użytkownik może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób. W tych samych granicach użytkownik wieczysty może swoim prawem rozporządzać.". Realnie Gmina nie może korzystać z działki nr [...] z wyłączeniem innych osób (mimo art. 233 kc), bowiem już obecnie ul. [...], w pasie której leży działka nr [...], jest drogą powszechnie dostępną. Przepisy obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego uchwałą nr [...], określają działkę nr [...] jako położoną w strefie planistycznej [...] - droga publiczna [...] (bezsporne). Zatem istota prawa użytkowania wieczystego, pozwalająca korzystać Gminie z gruntu z wyłączeniem innych osób i swoim prawem rozporządzać, są obecnie wyłączone. Gmina dąży do realizacji postanowień planu miejscowego w interesie publicznym - w obu wskazanych wyżej znaczeniach – zarówno Skarbu Państwa – obowiązanego jako właściciel do czynienia nakładów na powszechnie dostępną drogę, jak i społeczności lokalnej (bo także mieszkańcy Gminy i osoby ją odwiedzający) korzystają z działki nr [...] jako fragmentu powszechnie dostępnej drogi - ul. [...]. W sytuacji, w której dojdzie do uwzględnienia wniosku, Gmina uzyska podstawę prawną do łożenia na utrzymanie tejże drogi, nadal realizując zadanie własne gminy (art. 7 ust. 1 pkt 2 usg i art. 8 ust. 2 i 3 udp). Okoliczności te nie zostały skontrolowane i rozważone w ramach kontroli instancyjnej ani w ramach kontroli Sądu I instancji. Oznacza to, że organy obu instancji dały prymat interesowi majątkowemu Skarbu Państwa przy jednoczesnym uznaniu, że wspólnota samorządowa obowiązana jest ponosić zarówno koszty związane z utrzymaniem publicznego pasa drogowego (zgodnie z doświadczeniem życiowym znaczne) i wysokich opłat za użytkowanie wieczyste gruntów, na których drogi owe są położone. Organy obu instancji z naruszeniem art. 7 kpa zaniechały jakiegokolwiek wyjaśnienia, dlaczego przyjęły takie stanowisko. Rozpoznając ponownie sprawę, organy wyjaśnią, w jaki sposób w niniejszej sprawie rozumieć należy pojęcie interesu publicznego oraz interesu obywateli, uwzględniając, że podmiotem wnioskującym jest Gmina, czyli podmiot reprezentujący wspólnotę samorządową, który wykorzystuje nieruchomość zgodnie z jej przeznaczeniem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele własne obejmujące gminne drogi, ulice, mosty, place oraz organizację ruchu drogowego (art. 7 ust. 1 pkt 2 usg), a następnie podejmą rozstrzygnięcie w ramach uznania administracyjnego, uwzględniając wskazane dyrektywy wykładni art. 7 kpa. Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że sprawa została dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188, art.145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 w zw. z art. 193 ppsa, uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzje obu instancji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ppsa.