I OSK 3/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędzia NSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 31 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Wr 724/17 w sprawie ze skargi K.S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu unieszkodliwienia zwłok wszystkich sztuk drobiu padłego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od K.S. na rzecz [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. I OSK 3/21 UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 31 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Wr 724/17 oddalił skargę K.S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii [...] z [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu unieszkodliwienia zwłok wszystkich sztuk drobiu padłego. W uzasadnieniu Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Powiatowy Lekarz Weterynarii w [...] decyzją z [...] lipca 2017 r. Nr [...] wydał , działając na podstawie art. 41 ust. 1 pkt. 2, art. 44 i art. 57 ust. 1 pkt. 4 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. z 2014 r. poz. 1539 ze zm.) – dalej jako "u.o.z.", art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz. U. z 2015 r. poz. 1482, 1918, z 2016 r. poz. 50), uwzględniając wymagania zawarte w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 stycznia 2017 r. w sprawie wprowadzenia "Krajowego programu zwalczania niektórych serotypów Salmonella w stadach brojlerów gatunku kura (Gallus gallus)" na lata 2017-2019 (Dz. U. z 2017 r. poz. 114), nakazał: 1. Unieszkodliwienie zwłok wszystkich sztuk drobiu padłego, zgodnie z przepisami rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009 z dnia 21 października 2009 r. określającego przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1774/2002 (rozporządzenie o produktach ubocznych pochodzenia zwierzęcego) (Dz. Urz. UE L 300 z 14.11.2009, str. 1) oraz środkami wykonawczymi przyjętymi zgodnie z art. 40 tego rozporządzenia; 2. Zniszczenie pasz lub ich zagospodarowanie, po obróbce gwarantującej zabicie pałeczek Salmonella, jeżeli uzyskano dodatnie wyniki badania próbek paszy w kierunku obecności serotypów Salmonella objętych programem; 3. Zniszczenie lub zagospodarowanie ściółki oraz odchodów, które mogły ulec skażeniu, zgodnie z przepisami rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009 z dnia 21 października 2009 r. określającego przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi, i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1774/2002 (rozporządzenie o produktach ubocznych pochodzenia zwierzęcego) oraz środkami wykonawczymi przyjętymi zgodnie z jego art. 40; 4. Zniszczenie lub poddanie odkażaniu pozostałych przedmiotów, które mogły ulec skażeniu; 5. Dokładne oczyszczenie i odkażenie, pod nadzorem powiatowego lekarza weterynarii, kurników, w których był utrzymywany drób ze stada zakażonego w odniesieniu do celu unijnego, otoczenia budynków, środków transportu oraz pozostałych przedmiotów, które mogły ulec skażeniu, po wykonaniu czynności, o których mowa w pkt. 1-4; 6. Podjęcie przez producenta żywca kurcząt rzeźnych działań, mających na celu poprawę warunków zoohigienicznych oraz bezpieczeństwa epizootycznego w gospodarstwie, określonych w ust.2.1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 stycznia 2017 roku w sprawie wprowadzenia "Krajowego programu zwalczania niektórych serotypów Salmonella w stadach brojlerów gatunku kura (Gallus gallus)" na lata 2017-2019 (Dz. U. z 2017 poz.114). Nadto decyzją zakazano przemieszczania drobiu ze stada zakażonego z gospodarstwa i do stada zakażonego w gospodarstwie oraz ze stada do stada w obrębie gospodarstwa, chyba że drób przed zakończeniem tuczu, na wniosek producenta żywca kurcząt rzeźnych, zostanie przemieszczony bezpośrednio do rzeźni w celu poddania ubojowi. W oparciu o art. 44 ust 2 u.o.z. decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ I instancji wyjaśnił, że pozytywny wynik badania próbek nr [...] z [...] lipca 2017 r. na obecność pałeczek Salmonella enteritidis w pobranych od stada brojlerów w wieku 3 tygodni na Fermie Drobiu K.S., ul. [...], [...], weterynaryjny nr identyfikacyjny [...] dał podstawy do uznania stada za zakażone pałeczkami Salmonella. Wskazując na zawarte w decyzji przepisy organ wydany nakaz motywował obowiązkiem zwalczania chorób zakaźnych zwierząt, monitorowania chorób odzwierzęcych oraz odzwierzęcych czynników chorobotwórczych. [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii (dalej jako "DWLW") decyzją z [...] sierpnia 2017 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ wyjaśnił, że w przypadku uzyskania dodatniego wyniku badań laboratoryjnych w kierunku serotypów Salmonelli objętych programem (innych niż szczepy szczepionkowe) lub w przypadku wykrycia efektu hamującego wzrost bakterii w próbkach, powiatowy lekarz weterynarii, zgodnie z art. 44 u.o.z. w drodze decyzji administracyjnej, nakazuje podjęcie działań ściśle określonych w przedmiotowym ustępie. Wobec tego rozstrzygnięcie organu I instancji uznano za wydane zgodnie z przywołanymi przepisami. Wyjaśniono przy tym, że obowiązujące przepisy nie przewidują ponownego pobierania próbek do badań laboratoryjnych (lub też przeprowadzania badania w szerszym zakresie) w kierunku serotypów pałeczek Salmonelli, w przypadku uprzedniego uzyskania dodatniego wyniku badań próbek pobranych przez powiatowego lekarza weterynarii. Co do zagadnienia różnicowania szczepów szczepionkowych i terenowych zaznaczono, iż stado brojlerów rzeźnych wg danych zawartych w protokole pobrania próbek urzędowych rutynowych z [...] lipca 2017 r. nie było szczepione w kierunku Salmonella enteritidis oraz Salmonella typhimurium, a diagnostykę różnicową szczepów terenowych pałeczek Salmonella od szczepów szczepionkowych przeprowadza się wyłącznie w sytuacji, gdy stado było szczepione szczepionką żywą. Uznając, że brak jest podstaw prawnych do przeprowadzenia dodatkowych badań różnicujących szczep szczepionkowy od terenowego, zanegowano słuszność twierdzeń skarżącego dotyczących odległości na fermie obiektów hodowlanych zasiedlonych zwierzętami szczepionymi szczepionką przeciwko Salmonelli i nieszczepionymi, tym bardziej, że według powszechnie obowiązującej wiedzy nie wykazano szerzenia się szczepów szczepionkowych pałeczek Salmonella w stadach drobiu. K.S. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę. Sąd stwierdził, że zarzuty skarżącego nie znajdują potwierdzenia w materiale dowodowym. Próbki poddane badaniu zostały pobrane ze stada brojlerów, które nie zostały poddane szczepieniom przeciwko Salmonelli. Samo badanie zostało przeprowadzone przez Zakład Higieny Weterynaryjnej [...] funkcjonujący w ramach systemu laboratoriów urzędowych wykonujących zlecone badania w kierunku obecności Salmonelli. W tych okolicznościach wyniki badań przeprowadzonych w tym laboratorium mają walor badań urzędowych. Sąd podkreślił, że organ nie miał obowiązku przeprowadzania dodatkowych badań, gdyż stwierdzenie obecności Salmonelli w stadzie nieszczepionych w tym kierunku brojlerów powoduje konieczność władczej ingerencji organu przybierającej formę zawierającej określone obowiązki decyzji. Sąd nie zgodził się z twierdzeniami skargi, że tylko potwierdzenie faktu, że dany szczep nie jest szczepem szczepionkowym daje organowi taką możliwość. Zdaniem Sądu podjęta przez autora skargi próba wykładni treści punktu 3.1.3. Krajowego Programu zwalczania niektórych serotypów Salmonella w stadach brojlerów gatunku kura (Gallus gallus) na lata 2017-2019 jest nietrafna. W ocenie Sądu I instancji nie jest zadaniem organów potwierdzenie, że stwierdzony w trakcie badań szczep bakterii nie jest szczepem szczepionkowym w sytuacji, gdy badania dają pozytywny wynik, zaś stado, z którego pobrano próbki nie było poddawane w tym kierunku szczepieniom. Dla wydania decyzji zawierającej określone obowiązki podstawą jest stwierdzenie w drodze badania przez podmiot legitymowany do wykonywania badań urzędowych pałeczek Salmonelli. Właściwa interpretacja przepisu winna raczej zmierzać do wykluczenia konieczności interwencji organu jedynie w sytuacji, gdy ma on do czynienia ze szczepem bakterii szczepionkowym. Prawodawca miał na uwadze konieczność natychmiastowej interwencji w przypadku, gdy stwierdzono bakterię u nieszczepionych zwierząt, niż dalsze prowadzenie badań w kierunku ustalenia źródła bakterii. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł K.S., zaskarżając wyrok w całości i na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - dalej jako "P.p.s.a.", zarzucił mu naruszenie: 1) przepisów praw materialnego, tj. pkt. 3.1.3. "Krajowego programu zwalczania niektórych serotypów Salmonella w stadach brojlerów gatunku kura (Gallus gallus)" na lata 2017-2019, stanowiącego załącznik do Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 stycznia 2017 r. w sprawie wprowadzenia "Krajowego programu zwalczania niektórych serotypów Salmonella w stadach brojlerów gatunku kura (Gallus gallus)" na lata 2017-2019 (Dz. U. z 2017 r. poz. 114) poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że nie jest zadaniem organów potwierdzenie, że stwierdzony w trakcie badań laboratoryjnych szczep bakterii nie jest szczepem szczepionkowym, podczas gdy prawidłowa interpretacja powyższego przepisu powinna prowadzić do uznania, że warunkiem sine quo non zastosowania pkt. 3.1.3. Krajowego Programu jest wykazanie, że wykryty w trakcie badań szczep bakterii nie jest szczepem szczepionkowym; 2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: a) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. 77 § 1 K.p.a. przejawiające się w nieuwzględnieniu skargi, pomimo że w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia przepisów postępowania, które polegało na nieudowodnieniu przez organy obu instancji, że wykryty w trakcie badań laboratoryjnych szczep bakterii Salmonella nie jest szczepem szczepionkowym, co było warunkiem koniecznym do wydania decyzji nakładającej na skarżącego obowiązki, o których mowa w pkt. 3.1.3. Krajowego Programu; powyższe uchybienie mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie Sądu, ponieważ gdyby Sąd prawidłowo skontrolował działalność organów i dostrzegł naruszenie przez nie wspomnianych przepisów postępowania, to zamiast oddalić skargę powinien ją uwzględnić; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 78 § 1 K.p.a. przejawiające się w nieuwzględnieniu skargi, pomimo, że [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii postanowieniem z [...] sierpnia 2017 r. (znak: [...]) wadliwie odmówił uwzględnienia wniosku skarżącego o ponowne przeprowadzenie badań w kierunku pałeczek Salmonella w stadzie brojlerów gatunku kura rozszerzonych o diagnostykę różnicowania szczepów szczepionkowych i terenowych; powyższe uchybienie mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie Sądu, ponieważ gdyby Sąd prawidłowo skontrolował działalność organów i dostrzegł naruszenie przez nie wspomnianych przepisów postępowania, to zamiast oddalić skargę powinien ją uwzględnić. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych i o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skargach kasacyjnych jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej powołano dwie podstawy kasacyjne, uregulowane w art. 174 p.p.s.a. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Postępowanie dowodowe w niniejszej sprawie miało swoje oparcie w przepisach ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt oraz przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia z dnia 11 stycznia 2017 r. w sprawie wprowadzenia "Krajowego programu zwalczania niektórych serotypów Salmonella w stadach brojlerów gatunku kura (Gallus gallus)" na lata 2017-2019 ( Dz.U.2017.114 – dalej rozporządzenie). Zakres postępowania dowodowego wyznacza pkt 3.1.3. rozporządzenia stanowiący, że w przypadku uzyskania dodatniego wyniku badań laboratoryjnych w kierunku serotypów Salmonella objętych programem (innych niż szczepy szczepionkowe) lub w przypadku wykrycia efektu hamującego wzrost bakterii w próbkach pobranych z inicjatywy producenta brojlerów gatunku kura (Gallus gallus) lub w próbkach pobranych przez powiatowego lekarza weterynarii, powiatowy lekarz weterynarii, zgodnie z art. 44 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, w drodze decyzji administracyjnej wydaje określone tym przepisem nakazy. Obowiązkiem organu w ramach tego przepisu było zatem jednoznaczne ustalenie, na podstawie badań laboratoryjnych, czy w badanym stadzie brojlerów gatunku kura wystąpił dodatni wynik tychże badań w kierunku serotypów salmonella. Przy czym dla zastosowania nakazów określonych w pkt 3.1.3 rozporządzenia, w przypadku brojlerów szczepionych szczepionką przeciw salmonelli dodatkowo wyniki badań muszą wskazywać na inne szczepy tej bakterii niż szczepy szczepionkowe. Z ustaleń organu, niepodważonych przez skarżącego kasacyjnie, wynika, że badaniem objęte było stado niezaszczepione wcześniej przeciw salmonelli. Oznacza, to, że wystarczającym dla zastosowania nakazów określonych w pkt 3.1.3 rozporządzenia było potwierdzenie przez odpowiednie badanie laboratoryjne, że w danym stadzie odnotowano wystąpienie pałeczek salmonelli. Badanie takie zostało przeprowadzone w dniu [...] lipca 2017 r. przez Wojewódzki Inspektorat Weterynarii Zakład Higieny Weterynaryjnej Pracownię Diagnostyki Chorób Zakaźnych Zwierząt i Mikrobiologii [...] i potwierdziło wynik dodatni w próbce badanej pod katem wykrycia salmonelli. Pkt 3.1.3 rozporządzenia nie przewidywał dodatkowych ustaleń faktycznych. Z tych przyczyn jako niezasadne należało uznać zarzuty podniesione w skardze naruszenia art. 7, 77 § 1 k.p.a. co do niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Przeprowadzone badanie laboratoryjne, poza ustaleniem ewentualnego szczepienia stada, jest jedynym dowodem wymaganym w niniejszej sprawie. Nie jest w również uprawniony zarzut naruszenia art. 78 k.p.a. Skoro bowiem zarzut naruszenia art. 7 i 77 kpa w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a jest niezasadny, to nie można przypisać Sądowi I instancji, wydania wyroku mimo niekompletności materiału dowodowego w sprawie. Tym samym prawidłowo Sąd I instancji uznał że nieuwzględnienie wniosku dowodowego skarżącego przez organy weterynaryjne za niewpływające na wynik sprawy. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia prawa materialnego. W skardze kasacyjnej, złożonej w niniejszej sprawie, skarżący zarzucił naruszenie pkt 3.1.3 rozporządzenia przez jego błędną wykładnię polegającą, zdaniem skarżącego kasacyjnie, na uznaniu przez Sąd I instancji, że samo uzyskanie dodatniego wyniku badań laboratoryjnych w kierunku serotypów Salmonella jest wystarczającą podstawą do zastosowania pkt 3.1.3 Krajowego Programu, zaś ustalenie czy wykryte w trakcie badań szczepy salmonelli są szczepami szczepionkowymi czy też nie jest prawnie indyferentna dla władczej ingerencji organów administracji publicznej. Zarzut ten jest niezasadny a z jego uzasadnienia wynika niezrozumienie treści uzasadnienia wyroku Sądu I instancji w tym zakresie. Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni powyższego przepisu wskazując, że dla wydania decyzji zawierającej określone obowiązki mające swoje oparcie w pkt. 3.1.3 rozporządzenia nie jest konieczne ustalanie rodzaju Salmonelli w sytuacji gdy badanie dodatnie przeprowadzone przez organy weterynaryjne dotyczy stada nieszczepionego. Właściwa interpretacja przepisu, zdaniem Sądu I instancji, winna zmierzać do wykluczenia konieczności interwencji organu jedynie w sytuacji, gdy ma on do czynienia ze szczepem szczepionkowym, a dane stado w tym kierunku zaszczepiono. Prawidłowość powyższej wykładni przepisu nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jest oczywistym, że prawodawca odróżnia dwie sytuacje: badanie stada szczepionego, i w tej sytuacji nakazuje organowi zbadanie szczepu Salmonelli aby wykluczyć ( lub potwierdzić) szczep szczepionkowy, oraz sytuację w której badaniem objęte jest stado nieszczepione. Jak prawidłowo przyjął Sąd I instancji, rozróżnienie to ma na celu ochronę właściciela stada szczepionego. Należy też przypomnieć, że organy weterynaryjne są organami wyspecjalizowanymi, posiadającymi niezbędną wiedzę merytoryczną w zakresie swojego działania. Za prawdziwe z związku z tym należało przyjąć twierdzenie organu, że nie stwierdzono żadnego przypadku przenoszenia szczepów szczepionkowych Salmonelli pomiędzy stadami. Zatem w przypadku stada nieszczepionego zakażenie salmonellą musi być zakażeniem nieszczepionkowym. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.