I OSK 3021/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Protokolant asystent sędziego Joanna Zięba-Gula po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lipca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2638/13 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 25 lipca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2638/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...], w przedmiocie zasiłku celowego. Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy. Wnioskiem z 27 maja 2013 r., złożonym w trakcie przeprowadzanego wywiadu środowiskowego, J K. zwróciła się o pomoc finansową na wskazane cele, w tym m.in. na naprawę telewizora. Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], Prezydent m.st. Warszawy odmówił przyznania J K. pomocy finansowej na naprawę telewizora. W uzasadnieniu organ wskazał, że wniosek o naprawę telewizora jest złożony po raz kolejny, albowiem w dniu 27 lutego 2013 r., decyzją nr [...], organ odmówił przyznania pomocy w tym zakresie, wyczerpująco uzasadniając decyzję. W ocenie organu, uzasadnienie odmowy przyznania ww. pomocy pozostaje w pełni aktualne. Odwołanie złożyła J K.. Podniosła, że zrezygnowała z dodatku mieszkaniowego, do czego zmusiły ją okoliczności. Wskazała, że został jej przyznany dodatek mieszkaniowy w wysokości 250 złotych, jednak z zasiłku stałego jaki otrzymywała (w wysokości 444 zł), kwota na dodatek mieszkaniowy była odejmowana i finalnie otrzymywała kwotę 227 zł na utrzymanie. Organ podając, że w kwietniu otrzymała 1200 zł pominął fakt, że w styczniu otrzymała niepełny zasiłek stały, zaś w lutym, marcu i do końca kwietnia nie otrzymała należnego jej zasiłku, a tym samym nie otrzymała pieniędzy na życie. Zarzuciła, że nigdy nie udzielono jej konstruktywnej odpowiedzi jak ma wyjść z trudnej sytuacji życiowej. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 7 czerwca 2013 r. Kolegium, powołując się na art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 3 i 4 oraz art. 39 ust. 1 i 2 i art. 41 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182), wskazało, że naprawa telewizora nie może być uznana za niezbędną potrzebę bytową, zmierzającą do zaspokojenia potrzeb podstawowych, związanych z funkcjonowaniem każdego człowieka. Organ wskazał nadto, iż pomoc społeczna ma na celu udzielenie pomocy i wsparcia dla osób i rodzin, które z różnych przyczyn nie są w stanie pokonać trudności życiowych, nie zaś do stałego dostarczania świadczeń pieniężnych w wysokości satysfakcjonującej wnioskującego. Pomoc społeczna nie ma bowiem na celu podnoszenie standardu codziennego funkcjonowania, który to standard jest określany przez wnioskującego. Tym samym, w ocenie Kolegium, naprawa telewizora, wobec przekroczenia kryterium dochodowego, nie może być uznana za uzasadnioną i konieczną pomoc państwa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J K. podniosła, że nie zgadza się z niekompetentnie pisanymi pismami, szablonem w który należy wkleić tylko imię i nazwisko, niezwiązanymi z jej sytuacją życiową, o której skład orzekający nie ma pojęcia. Zarzuciła manipulowanie prawem, nieznajomość przepisów i stosowanie prawa nie w celu udzielenia jej pomocy. Wskazała, że nie ma wygórowanych żądań. Podniosła, że ma 62 lata i 635,24 zł zasiłku emerytalnego. Zarzuciła wykluczanie się twierdzeń zawartych w pismach organu, a dotyczących jej wydatków na remonty, gaz, elektryczność. Zażądała przesłania do Sądu dwunastu decyzji, których numery wskazała. Wśród tych numerów wymieniła także numer zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji SKO, tj. [...]. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o oddalenie skargi. Podtrzymało stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 4 sierpnia 2014 r. skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, zarzuciła przekroczenie granic uznania administracyjnego, a tym samym naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz prawa materialnego, a mianowicie art. 2 ust. 1, art. 3 i art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Podniosła, że jednorazowa naprawa telewizora nie mieści się w zakresie stałej bądź systematycznej pomocy. Zdaniem skarżącej, organ odwoławczy nie zwrócił uwagi na to, że organy orzekające nie przeprowadziły postępowania w sposób, jaki nakazują przepisów art. 7, art. 77, art. 86, art. 89 i art. 107 § 3 K.p.a. Podniosła również, że w przeszłości skutecznie zabiegała o zasiłki celowe dla zaspokojenia potrzeb bytowych, a przecież jej sytuacja nie różniła się w istotny sposób od obecnej. Zarzuciła przekroczenie granic uznania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie jest zasadna. Wskazał, że zgodnie z art. 39 ust 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej stronie może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może zatem, w myśl ww. przepisu, zostać przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, także kosztów pogrzebu, przy czym użycie sformułowania "w szczególności" świadczy o tym, że jest to katalog przykładowy. Zdaniem Sądu, z brzmienia powołanych unormowań i użytego w nich zwrotu "może", wynika, że decyzja wydana w tym trybie przez organ administracji, ma charakter uznaniowy, co oznacza, że zasiłek celowy jest świadczeniem przyznawanym w ramach uznania administracyjnego. Okoliczność ta powoduje, że nawet fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej tego świadczenia i w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Sąd skonstatował, że uznanie administracyjne doznaje ograniczeń. Z przepisów prawa regulujących tryb przyznania zasiłku celowego wynika bowiem, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej (art. 3 ust. 1 i 4 cytowanej ustawy). Jednocześnie z treści art. 2 ust. 1 i 2 i art. 3 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej wynika, że pomoc społeczna ma na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości poprzez zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Reasumując Sad wskazał, że pomoc społeczna realizowana jest w stosunku do osób, które nie potrafią same w sposób obiektywny przezwyciężyć trudnej sytuacji życiowej w jakiej się znalazły. Jednocześnie, udzielenie tej pomocy zmierzać ma do usamodzielnienia się tych osób. Przyznanie zasiłku celowego, jako pomocy udzielanej na konkretny cel, podlega uznaniu administracyjnemu, które obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w odniesieniu do konkretnej osoby, jak i w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że ustawodawca wprowadził ograniczenie w możliwości przyznawania zasiłku dla osób, które przekraczają kryterium dochodowe wprowadzając przepis art. 41 do ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z tym przepisem, w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany: 1) specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi; 2) zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową". W ocenie Sądu, przyznanie pomocy osobom i rodzinom, które przekraczają kryterium dochodowe, w sytuacji ograniczonych środków finansowych i ogromnej liczby beneficjentów oraz osób oczekujących na wsparcie, wymaga wyjątkowych okoliczności. Organ pomocy społecznej powinien rozważyć sytuację życiową osoby ubiegającej się o pomoc w kategoriach "przypadku szczególnie uzasadnionego" w znaczeniu konieczności dokonania oceny, która powinna abstrahować od kwestii wysokości uzyskiwanego przez tę osobę dochodu. Świadczenia unormowane w art. 41 powinny być traktowane jako szczególna pomoc doraźna ukierunkowana na konkretny cel bytowy. W niniejszej sprawie postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem skarżącej o udzielenie pomocy poprzez m.in. sfinansowania naprawy telewizora. Tak sformułowane żądanie mogło stanowić podstawę do rozważenia przez organ, w myśl ww. przepisów, możliwości przyznania jedynie specjalnego zasiłku celowego z uwagi na sytuację materialną skarżącej, tj. przekroczenie kryterium dochodowego. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ze skarżącą, w dniu 27 maja 2013 r. wynika bowiem, że skarżąca jest osobą samotnie prowadzącą gospodarstwo domowe, a także, iż w miesiącu kwietniu 2013 r. osiągnęła dochód w wysokości 1.222,56 zł, zaś w miesiącu maju 2013 r. - 635, 17 zł. Powyższe oznacza, iż dochód skarżącej przekracza ustawowe kryterium dochodowe, które zostało określone na poziomie 542 zł dla osoby samotnie gospodarującej, do której zalicza się skarżąca. Wobec czego brak było podstaw do przyznania zasiłku celowego z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. W ocenie Sądu, organ prawidłowo uznał, że kryterium "przypadku szczególnie uzasadnionego" w niniejszej sprawie nie zostało spełnione (art. 41 ustawy). Naprawa telewizora nie stanowi wydatku, który jest wynikiem szczególnego zdarzenia skutkującego tak wyjątkowymi konsekwencjami, które stanowią zagrożenie dla zaspokojenia podstawowych potrzeb bytowych. Skarżąca sama w swoich pismach (odwołaniu, skardze czy w piśmie z dnia 28 listopada 2013 r.) nie odnosi się w ogóle do tego żądania. Jednocześnie, dla oceny możliwości przyznania skarżącej pomocy przez państwo w postaci specjalnego zasiłku celowego znaczenie ma również fakt, że skarżąca sama rezygnuje z należnych jej źródeł dochodu tj. dodatku mieszkaniowego. Całokształt sprawy, zdanie Sądu, wskazuje zatem, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki do udzielenia pomocy w postaci specjalnego zasiłku celowego. Organy orzekające nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, tym bardziej, że ośrodek pomocy ma ograniczone możliwości finansowe. Organy nie naruszyły przepisów prawa materialnego i procesowego. Udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Organy administracji w zakresie pomocy społecznej działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować cele powierzone im w ustawie o pomocy społecznej. Organy pomocy społecznej są upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. W ramach pomocy społecznej nie jest zatem możliwe zaspokojenie wszystkich potrzeb osób uprawnionych do przedmiotowych świadczeń Z akt administracyjnych sprawy wynika, iż w okresie od stycznia 2013 r. do 30 kwietnia 2014 r., ośrodek pomocy społecznej właściwy dla skarżącej wydatkował kwotę 505.108,25 zł ze środków własnych na świadczenia w ramach pomocy społecznej, w tym kwotę 143.217 zł w ramach przyznanych specjalnych zasiłków celowych. Sąd zauważył, że skarżąca od wielu lat objęta jest różnymi formami pomocy, wobec czego zarzut lekceważenia jej potrzeb nie jest zasadny. Skargę kasacyjną wniosła J K., reprezentowana przez adwokata. Zaskarżyła w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lipca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2638/13 i na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. wniosła o uchylenie powyższego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ponadto wniosła o zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, jednocześnie oświadczyła, iż nie zostały one uiszczone w całości ani w części. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej z skrócie P.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: 1. naruszenie art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ administracji oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze art. 7 K.p.a., art. 77 K.p.a., art. 80 K.p.a., art. 86 K.p.a. oraz art. 89 § 2 K.p.a. oraz art. 41 ustawy o pomocy społecznej, niewyjaśnienie całego stanu faktycznego sprawy w sposób wyczerpujący oraz dokonanie błędnych ustaleń faktycznych w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2. naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 3 ust. 1, 3, i 4 oraz art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) poprzez: a) niedostrzeżenie przez sąd pierwszej instancji przekroczenia przez organ odwoławczy granic uznania administracyjnego; b) zaaprobowanie przez sąd pierwszej instancji dokonanej przez organ odwoławczy wykładni przepisów prawa materialnego w sposób przyjmujący, że skarżącej nie należy się zasiłek celowy specjalny, bowiem jej przypadek nie jest przypadkiem szczególnie uzasadnionym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należało zatem odnieść się do zarzutów wyartykułowanych w podstawach kasacji. Zauważyć trzeba, że zarzuty te zostały skonstruowane prawidłowo, w zgodzie z wymogami art. 176 w związku z art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., dotykają istoty sprawy i wymagają merytorycznego odniesienia się. W pierwszej kolejności rozważenia wymaga zarzut procesowy (patrz: wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r., sygn. akt FSK 618/04, ONSA i wsa 2005/6/120). Zarzut naruszenia art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ administracji oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze art. 7 K.p.a., art. 77 K.p.a., art. 80 K.p.a., art. 86 K.p.a. oraz art. 89 § 2 K.p.a. oraz art. 41 ustawy o pomocy społecznej, niewyjaśnienie całego stanu faktycznego sprawy w sposób wyczerpujący oraz dokonanie błędnych ustaleń faktycznych w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie jest zasadny. Materiał dowodowy odnoszący się do sytuacji majątkowej i rodzinnej skarżącej został wyczerpująco zebrany i rozpatrzony, w zgodzie z wymogami art. 77 § 1 K.p.a. Następnie organy administracyjne dokonały trafnej oceny tego materiału bez naruszenia zasady swobodnej oceny materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.). Przede wszystkim zauważyć należy, że ustalenia organu zostały oparte na dowodzie, który w sprawach z zakresu pomocy społecznej ma szczególne znaczenie, tj. na wywiadzie środowiskowym. W myśl art. 106 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2015 r. poz. 163 ze zm.), decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowanego oraz decyzji w sprawach cudzoziemców, o których mowa w art. 5a, wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Jak zaś stanowi art. 107 ust. 1 tej ustawy, rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza się u osób i rodzin korzystających lub ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej w celu ustalenia ich sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej oraz u osób, o których mowa w art. 103. Ustalenie to następuje na podstawie dokumentów i oświadczeń wymienionych w art. 107 ust. 5b ustawy o pomocy społecznej. W niniejszej sprawie dowód ten został przeprowadzony. Ustalenia faktyczne poczynione na podstawie wywiadu środowiskowego z dnia 27 maja 2013 r. i stanowiska pracownika socjalnego z dnia 6 czerwca 2013 r. nie budzą wątpliwości. Nie było zatem potrzeby uzupełnienia materiału dowodowego. Ustalenie przyczyny, dla której skarżąca zrezygnowała z dodatku mieszkaniowego, nie wymagało uzupełniającego postępowania dowodowego. Sama skarżąca wskazała przecież, że skłoniło ją do tego obniżenie wysokości zasiłku stałego o dochód z dodatku mieszkaniowego i otrzymywanie zasiłku stałego w wysokości 227 zł, zamiast 444 zł. Nie może być uwzględniony także zarzut materialnoprawny, naruszenia art. 3 ust. 1, 3 i 4 oraz art. 41 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że organy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Nawiązał do obiektywnych kryteriów przyznania świadczeń z pomocy społecznej wynikających z przepisów art. 2 ust. 1 i 2, art. 3 ust. 1, 2 i 4 ustawy o pomocy społecznej. Podkreślił, że potrzeby osób uprawnionych nie są jedynym kryterium uwzględnienia żądania. Wskazał, że potrzeby te muszą odpowiadać celom i możliwościom organów rozstrzygających konkretną sprawę. Trafna była dokonana przez Sąd pierwszej instancji oraz organy administracji wykładnia art. 41 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyraził pogląd, z którym należy się zgodzić, że szczególnie uzasadnionymi przypadkami, o którym mowa w art. 41 ust. 1, są takie sytuacje życiowe osoby lub rodziny, które ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych pozwalają stwierdzić, że są to zdarzenia drastyczne w skutkach i daleko ingerujące w plany życiowe. Są to te zdarzenia, które występują całkowicie wyjątkowo, incydentalnie, są zbiegiem wielu niefortunnych zdarzeń, niemożliwych do przewidzenia i przeciwdziałania (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 1388/12). Nie narusza art. 41 przyjęcie przez organy, że żądanie skarżącej, przyznania jej zasiłku celowego specjalnego na naprawę telewizora, nie wyczerpuje pojęcia szczególnie uzasadnionego przypadku. Jak trafnie skonstatował Sąd pierwszej instancji, naprawa telewizora nie stanowi wydatku, który jest wynikiem szczególnego zdarzenia skutkującego tak wyjątkowymi konsekwencjami, które stanowią zagrożenie dla zaspokojenia podstawowych potrzeb bytowych. Przy tej ocenie nie bez znaczenia jest ustalenie Sądu pierwszej instancji, według którego, skarżąca od wielu lat objęta jest różnymi formami pomocy. W konsekwencji, zgodna z prawem była odmowa zastosowania wobec skarżącej dyspozycji art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Skarga kasacyjna nie ma więc usprawiedliwionych podstaw. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił tę skargę. Wniosek o przyznanie pełnomocnikowi, ustanowionemu w ramach prawa pomocy, wynagrodzenia z tytułu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu w postępowaniu kasacyjnym, podlega rozpoznaniu przez wojewódzki sąd administracyjny, w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a. ----------------------- 8