I OSK 3048/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Sikorska sędzia NSA Joanna Runge- Lissowska (spr.) sędzia del. WSA Dorota Apostolidis Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 18 października 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lipca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2514/13 w sprawie ze skargi J.B. i M.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z 9 lipca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2514/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. B. i M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] sierpnia 2013 r. nr [...], którą utrzymana została w mocy decyzja Zarządu Dzielnicy Mokotów m.st. Warszawy Nr [...] z [...] października 2011 r. odmawiająca skarżącym nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości warszawskiej przy ul. T. w prawo własności. Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy: Nieruchomość przy ul. T. w Warszawie na mocy dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279 ze zm.) przeszła na własność m.st. Warszawy, stanowiąc obecnie – po przekształceniach ustrojowych – własność m.st. Warszawy. Działając przez pełnomocnika, R. L. – następca prawny d. właścicieli nieruchomości – wystąpił 8 czerwca 1993 r. o uregulowanie stanu prawnego działki, zaś 2 października 1998 r. sprzedał budynek oraz prawa i roszczenia do gruntu J. i M. małż. B.. M. B., na podstawie umowy zlecenia z 10 września 1998 r., aneksowanej 19 marca 1998 r. zobowiązał się do nabycia w imieniu własnym, ale na rzecz [...] S.A. udziału ½ prawa użytkowania wieczystego gruntu przy ul. T. oraz budynku mieszkalnego. Prezydent m.st. Warszawy, któremu M. B. przedłożył ww. umowę z 2 października 1998 r., decyzją z [...] października 1998 r. nr [...], ustanowił na rzecz J. i M. B. prawo użytkowania wieczystego, zaś 16 grudnia 1999 r. została zawarta umowa w formie aktu notarialnego o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. Umową w formie aktu notarialnego z 19 lutego 2000 r., J. i M. B., w wykonaniu umowy z 7 marca 2000 r. zobowiązującej do przeniesienia użytkowania wieczystego gruntu oraz własności budynku, przenieśli na rzecz [...] S.A. udział ½. Z kolei [...] [...] S.A. (zmiana statutu Spółki [...] S.A. przez zmianę nazwy) aktem notarialnym z 21 marca 2005 r. zbyła ¼ z ½ udziału w nieruchomości na rzecz G. i L. małżonków H. i aktem notarialnym z tej samej daty ¼ z ½ na rzecz D. i M. P.. Aktami notarialnymi z 28 września 2006 r. małżonkowie H. i P. sprzedali swoje udziały małżonkom B.. J. i M. B., wnioskiem z 30 września 2009 r., wystąpili do Prezydenta m.st. Warszawy o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości przy ul. T. w prawo własności. Zarząd Dzielnicy Mokotów, któremu przekazane zostały kompetencje, poinformował wnioskodawców, iż nieodpłatne przekształcenie prawa może dotyczyć jedynie ½ udziału, zaś w pozostałej części może nastąpić odpłatnie, wg oznaczonej przez biegłego wartości nieruchomości. Wnioskodawcy nie zgodzili się z takim stanowiskiem, wnosząc o nieodpłatne przekształcenie udziału w wysokości ½, a co do drugiej części o wydanie decyzji odmownej. Wskazanymi na wstępie decyzjami odmówiono J. i M. B. przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości warszawskiej przy ul. T.. Organy stwierdziły, że w sprawie zachodzi szczególny przypadek, bowiem co do ½ części prawo użytkowania wieczystego wynika z decyzji, wydanej na podstawie art. 7 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy i co do tej części mogłoby nastąpić nieodpłatne przekształcenie na mocy art. 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształcaniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.), natomiast nie dotyczyło to drugiej części, bowiem prawo użytkowania wynika z umów kupna sprzedaży, a nie nabycia na podstawie ww. dekretu. Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał: Trafnie przyjęły organy, że w odniesieniu do tych udziałów w prawie użytkowania wieczystego gruntu, które pierwotnie zostały nabyte przez skarżących na podstawie art. 7 dekretu warszawskiego, jednak potem uległy zbyciu na rzecz osoby trzeciej, a następnie ponownemu nabyciu przez skarżących, o ostatecznej kwalifikacji podstawy nabycia tych udziałów przez skarżących rozstrzyga nabycie najpóźniejsze. Tym samym skarżący nie mogą powoływać się na nabycie wskazanych wyżej udziałów bezpośrednio na podstawie art. 7 dekretu, w sytuacji, w której nabyli te udziały w obrocie wtórnym, na podstawie umowy cywilnoprawnej, od poprzedniego użytkownika wieczystego. Do żądania nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności uprawniony jest wyłącznie ten użytkownik wieczysty, na rzecz którego prawo to zostało ustanowione bezpośrednio, ewentualnie następca prawny tego podmiotu. Oznacza to, że przedmiotem nieodpłatnego przekształcenia w prawo własności może być wyłącznie ten udział w prawie użytkowania wieczystego gruntu, który od momentu ustanowienia tego prawa na rzecz skarżących nieprzerwanie pozostawał w ich dyspozycji. Ponadto zadeklarowanie przez użytkownika wieczystego, że wnosi o przekształcenie tego prawa nieodpłatnie, powoduje, że wyłącznym przedmiotem wszczętego postępowania jest przekształcenie nieodpłatne. Konsekwencją takiego stanu jest to, że w niniejszej sprawie niemożliwe było rozpatrzenie wniosku skarżących w ten sposób, że co do części udziałów w prawie użytkowania wieczystego organy orzekłyby o ich nieodpłatnym przekształceniu, natomiast w odniesieniu do pozostałej części – o odmowie przekształcenia, a co za tym idzie zasadna była odmowa przekształcenia prawa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. B., prawidłowo reprezentowany, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skarżący kasacyjne zarzucił Sądowi I instancji naruszenie: I. przepisów postępowania: 1) art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieprawidłowe wykonanie obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Zarządu w granicach sprawy, w wyniku niedostrzeżenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Zarządu zostały wydane bez podstawy prawnej, co obligowało Sąd do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, 2) art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 134 §1 p.p.s.a., art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez nieprawidłowe wykonanie obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Zarządu w granicach sprawy w wyniku niedostrzeżenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Zarządu zostały wydane z rażącym naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, co obligowało Sąd do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Jako alternatywne, w razie nieuwzglednienia powyższych zarzutów, autor skargi kasacyjnej wskazał na naruszenia: 1. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz w zw. z: – art. 9 i art. 8 k.p.a., poprzez nieprawidłowe wykonanie obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Zarządu i oddalenie skargi w wyniku niedostrzeżenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że: a) organy obydwu instancji nie wykonały w niniejszej sprawie o skomplikowanym charakterze prawnym obowiązku należytego poinformowania stron o okolicznościach prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków w toku postępowania w wyniku czego strony poniosły szkodę; b) organ I instancji pismami z 17 lutego 2011 r., 13 maja 2011 r. oraz 17 sierpnia 2014 r. wprowadził strony w błąd co do skutków prawnych ich działań i przewidywanego wyniku postępowania, co skutkowało: ▪ pozbawieniem stron prawa do przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności w niniejszym, wieloletnim (na skutek przewlekłości działań organu) postępowaniu, ▪ definitywnym pozbawieniem stron prawa do przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności nieodpłatnie w stosunku do całości udziałów w gruncie (res iudicata), pomimo ustalenia w postępowaniu, iż wnioskodawcom przysługuje prawo do przekształcenia użytkowania wieczystego we własność nieodpłatnie w stosunku do udziału w wysokości ½ części [udział ten nieprzerwanie pozostawał przy J. i Marku B. od chwili ustanowienia na ich rzecz użytkowania wieczystego w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279, dalej "dekret warszawski"); – art. 6 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 83; dalej "ustawa przekształceniowa") poprzez nieprawidłowe wykonanie obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Zarządu w granicach sprawy i oddalenie skargi w wyniku niedostrzeżenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż decyzje te wydane zostały bez podstawy prawnej; – art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez nieprawidłowe wykonanie obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Zarządu i oddalenie skargi w wyniku niedostrzeżenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż postępowanie podlegało umorzeniu z uwagi na jego przedmiot niedopuszczony przepisami prawa. 4. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z przepisami art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 10 § 1 k.p.a., poprzez nieprawidłowe wykonanie obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Zarządu w granicach sprawy i oddalenie skargi w wyniku zaakceptowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż na skutek zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Zarządu strony pozbawiono w ogóle prawa udziału w postępowaniu w przedmiocie orzekania o nieodpłatnym przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntu w odniesieniu do udziału w wysokości % części, co do którego zarówno organy administracji jak i Sąd uznały prawo do nieodpłatnego przekształcenia tego prawa przez wnioskodawców; 5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz w zw. z: art. 1 ust. 1 ustawy przekształceniowej, art. 1 ust. 1a pkt 2 ustawy przekształceniowej i art. 5 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 1a pkt 2 ustawy przekształceniowej poprzez nieprawidłowe wykonanie obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Zarządu w granicach sprawy w wyniku niedostrzeżenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Zarządu zostały wydane z naruszeniem powołanych przepisów prawa materialnego. II. naruszenie przepisów prawa materialnego: 1. art. 1 ust. 1 a pkt 2 i art. 1 ust.1 ustawy przekształceniowej poprzez niewłaściwe zastosowanie na skutek odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności pomimo spełnienia ustawowych przesłanek do przekształcenia przez wnioskodawców; 2. art. 1 ust. 1a pkt 2 ustawy przekształceniowej poprzez błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, iż osoba, która nabyła prawo użytkowania wieczystego gruntu na podstawie art. 7 dekretu warszawskiego, następnie rozporządziła udziałem w tym prawie na rzecz osób trzecich i z powrotem nabyła opisany udział od tych osób, przestała być osobą, która nabyła prawo użytkowania wieczystego gruntu na podstawie art. 7 dekretu warszawskiego, uprawnioną do preferencyjnego (nieodpłatnego) przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności; 3. art. 5 pkt 1 ustawy przekształceniowej w zw. z art. 1 ust 1a pkt 2 ustawy przekształceniowej poprzez niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie) na skutek: – zaakceptowania skarżonym wyrokiem decyzji SKO i poprzedzającej ją decyzji Zarządu w przedmiocie odmowy skarżącemu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieodpłatnie w całości (zatem i co do udziału ½ części) w sytuacji, gdy w okolicznościach faktycznych sprawy, przyjętych za organem przez Sąd, bezspornie wnioskodawca spełnił przesłanki do nieodpłatnego przekształcenia prawa w odniesieniu do udziału w wysokości ½ części w prawie użytkowania wieczystego gruntu; – zaakceptowania skarżonym wyrokiem pozbawienia wnioskodawcy prawa do nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Artykuł 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718), dalej jako "p.p.s.a.", stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1–6 p.p.s.a., należało zatem odnieść się do zasadniczych zarzutów stanowiących istotę podstaw kasacji. Oceniając zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał je za nieusprawiedliwione. Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. nr 175, pozycji 1459 ze zmianami), "ustawa", ustanawia zasady odpłatnego przekształcenia prawa. Wynika to uprawnienie z jej art. 4 ust. 1, stanowiącego, że osoba, na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, jest obowiązana do uiszczenia dotychczasowemu właścicielowi opłaty z tytułu tego przekształcenia, z zastrzeżeniem art. 5. Zastrzeżenie to zawiera wyjątek od tej zasady. Art. 5 ustawy statuuje nieodpłatne przekształcenie na rzecz osób fizycznych, o których mowa w art. 1 ust. 1a lub ich następców prawnych i spółdzielni mieszkaniowych. W sprawie istotne są regulacje art. 5 pkt 1 w związku z art. 1 ust. 1a pkt 2. Wyjątek bowiem od odpłatnego przekształcenia prawa może dotyczyć uzyskania prawa użytkowania wieczystego na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawa (Dz.U. Nr 50, poz. 279 ze zm.),"dekret". Na mocy tych przepisów tylko właściciele nieruchomości warszawskich przejętych dekretem lub ich następcy prawni mają uprawnienie do bezpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Zasadnie w sprawie podkreślono, że ma w niej miejsce sytuacja szczególna. Uzyskanie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej poprzedziło zobowiązanie skarżącego do uzyskania ½ udziału nieruchomości na rzecz spółki [...] S.A. – umowa zlecenie z 10 września 1998 r., aneksowana 19 marca 1999 r., a następnie prawo to w tej części było przenoszone parokrotnie. W dniu 13 października 2005 r. służyło G. i M. B. w ¼ z ½ oraz D. i M. P. w ¼ z ½, którzy nabyli je od spółki [...] S.A. Jednak ani spółka [...] S.A., ani G. i L. H. oraz D. i M. P. nie uzyskali tego prawa na podstawie art. 7 dekretu. Prawo na tej podstawie do ½ części nieruchomości uzyskali J. i M. małżonkowie B., bowiem to oni nabyli roszczenia do gruntu, w tym prawo do rozpoznania wniosku dekretowego, od następcy prawnego właścicieli nieruchomości. Szczególność sytuacji w sprawie zatem wygląda tak, że co do ½ części nieruchomości J. i M. B. mają prawo, na podstawie art. 5 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 1a pkt 2 ustawy, do nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego, jako wyjątek od zasady odpłatności, zaś do drugiej części prawo przekształcenia może nastąpić na zasadach ogólnych, to jest odpłatnie na podstawie art. 1 ust. 1 w związku z art. 4 ustawy. Zasadnie organ I instancji takie załatwienie sprawy zaproponował wnioskodawcom, wzywając do zajęcia stanowiska. Jednak użytkownicy wieczyści nie wyrazili na to zgody, wniosek modyfikując natomiast w ten sposób, aby ½ prawa użytkowania przekształcić nieodpłatnie, odmawiając takiego przekształcenia co do drugiej części. Jednak takiemu żądaniu organy nie mogły uczynić zadość. Nie ma przeszkód, aby prawo użytkowania wieczystego przekształcić w prawo własności na różnych zasadach – odpłatnie i nie – co do takich udziałów, jakie spełniają warunki odpłatnego bądź nieodpłatnego przekształcenia, zwłaszcza że całość prawa służy tym samym podmiotom. Natomiast nie ma podstaw prawnych, aby przekształcić jedynie część udziału z pozostawieniem udziału nieprzekształconego. Użytkowanie wieczyste bowiem może być ustanowione tylko na gruncie stanowiącym własność publiczną, a nie prywatną. W przypadku niepodzielności udziałów taki byłby skutek przekształcenia tylko udziału w prawie użytkowania wieczystego i odmowie przekształcenia co do innego udziału. Skoro J. i M. B. zmodyfikowali pierwotny wniosek o nieodpłatne przekształcenie prawa tylko w taki sposób, aby do części prawo użytkowania przekształcić, a do części odmówić przekształcenia, co nie było możliwe na gruncie przepisów regulujących użytkowanie wieczyste i przekształcanie tego prawa, zatem jak zasadnie uznał Wojewódzki Sąd Administracyjny – rozstrzygnięcie wniosku mogło być tylko odmowne. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a.