I OSK 3062/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. NSA Jerzy Solarski (spr.) Protokolant st. asystent sędziego Kamil Buliński po rozpoznaniu w dniu 22 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lipca 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 938/12 w sprawie ze skargi S.M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [..] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 12 lipca 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 938/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie /dalej: WSA/, po rozpoznaniu sprawy ze skargi S.M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] /dalej: Kolegium lub SKO/, z dnia [...] marca 2012 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania – skargę oddalił. W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną: wnioskiem z dnia [...] listopada 2011 r. S.M. wystąpiła o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] zabudowanej budynkiem garażowym w prawo własności. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. Zarząd [...] W. odmówił wszczęcia postępowania wskazując, że jedynym użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości jest [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]", a ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.) kierowana jest jedynie do użytkowników i współużytkowników wieczystych nieruchomości. Kolegium, na skutek zażalenia S.M., postanowieniem dnia [...] marca 2012 r., utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie i wskazało, że status strony postępowania nie wynika z dowolnego uznania organu lub sądu, ale z przepisów prawa materialnego. Jeżeli zatem ktoś żąda czynności organu administracji państwowej w sferze regulowanej przepisami prawa administracyjnego, to żądanie takie może być skuteczne tylko o tyle, o ile znajduje umocowanie w przepisach prawa. Taka sytuacja nie występuje w przypadku S.M., bowiem stroną postępowania w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności jest użytkownik lub współużytkownik wieczysty nieruchomości. Skarżąca nie spełnia więc przesłanek z art. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. do wystąpienia z przedmiotowym wnioskiem, gdyż jak wynika z księgi wieczystej nieruchomości oraz wypisu z rejestru gruntów i budynków, jedynym użytkownikiem wieczystym działki nr [...] jest [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]". Wobec powyższego nie sposób uznać, aby przedmiotowe postępowanie dotyczyło interesu prawnego wnioskodawczyni. W skardze S.M. zakwestionowała twierdzenie, że nie jest współużytkownikiem wieczystym nieruchomości. Stanowisko organu, że w księdze wieczystej, jako jedyny użytkownik wieczysty widnieje spółdzielnia mieszkaniowa, jest nieuprawnione, gdyż to ona uiszcza opłatę za wieczyste użytkowanie nieruchomości od 1965 r., po wybudowaniu z własnych środków na działce garażu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA skargę oddalił. Powołując treść art. 28 k.p.a. wskazał, że o tym, czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony, a więc czy ma on interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy, przesądzają przepisy prawa materialnego, z których wynikają określone prawa lub obowiązki. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012, poz. 83, ze zm., dalej: ustawa), osoby fizyczne i prawne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Zatem udział w postępowaniu o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności konkretnej nieruchomości jest uprawnieniem związanym z prawem do tej nieruchomości. Tymczasem z rejestru gruntów wynika, że właścicielem nieruchomości jest miasto [...], natomiast jedynym użytkownikiem wieczystym jest [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]". Powyższe potwierdziła również skarżąca we wniosku o wszczęcie postępowania wskazując, że przeniesienie na jej rzecz aktem notarialnym prawa własności garażu jest w końcowej fazie. S.M. nie przedłożyła też żadnych dowodów świadczących o tym, że to jej, a nie Spółdzielni przysługuje prawo użytkowania wieczystego gruntu. Tym samym brak jest podstaw do uznania, że skarżąca posiada interes prawny w wszczęciu postępowania. Podnoszona przez S.M. okoliczność, że garaż na działce nr [...] wybudowała z własnych środków wskazuje jedynie na interes faktyczny w postępowaniu o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. O interesie prawnym skarżącej nie świadczy również ponoszenie opłat za użytkowanie wieczyste za pośrednictwem Spółdzielni. Członkowie spółdzielni, którym przysługują spółdzielcze prawa do lokali oraz prawa do garaży, są obowiązani uczestniczyć w pokrywaniu kosztów związanych z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości w częściach przypadających na ich lokale, eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości stanowiących mienie Spółdzielni; dotyczy to również ponoszenia opłat za użytkowanie wieczyste. Powyższe obligowało organy do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, stosownie do treści art. 61a § 1 K.p.a. W skardze kasacyjnej S.M., reprezentowana przez adwokata, zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a./, naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 3 § 2 pkt 2) w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 w zw. z art. 61a § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy obowiązkiem Sądu dokonującego kontroli legalności działania organu administracji publicznej było uchylenie zaskarżonego postanowienia z uwagi na uchybienie, którego dopuściło się Samorządowe Kolegium Odwoławcze, polegające na tym, że SKO dokonało ustalenia użytkownika wieczystego przedmiotowej nieruchomości powołując się m.in. na dowód w postaci księgi wieczystej, podczas gdy w aktach sprawy brak jest odpisu księgi wieczystej prowadzonej dla tejże nieruchomości, a który to dokument winien zostać zgromadzony w materiale dowodowym, gdyż mógł on stanowić jedyny wiarygodny dowód istnienia prawa użytkowania wieczystego, bowiem do powstania tego prawa wymagany jest wpis do księgi wieczystej, 2) art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 3 § 2 pkt 2) w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 124 § 2 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 126 w zw. z art. 140 K.p.a. w zw. z art. 8 i art. 11 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy obowiązkiem Sądu dokonującego kontroli legalności działania organu administracji publicznej było uchylenie zaskarżonego postanowienia z uwagi na uchybienie, którego dopuściło się Samorządowe Kolegium Odwoławcze, polegające na tym, że uzasadnienie postanowienia SKO nie zawierało ustosunkowania się tego organu do wszystkich zarzutów podnoszonych przez skarżącą w niniejszej sprawie przed SKO oraz przed organem I instancji. Na tej podstawie skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu zarzutu 1. skargi kasacyjnej wskazano, że podstawą odmowy wszczęcia postępowania i utrzymania w mocy tego rozstrzygnięcia przez SKO było ustalenie, że S.M. nie jest użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości, a zatem nie może być stroną postępowania prowadzonego w oparciu o przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. W aktach sprawy brak jest dowodu w postaci odpisu z księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości, na który SKO powołało się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia (uchybienia tego nie dostrzegł również Sąd rozpoznając skargę). Ustalenie podmiotu będącego użytkownikiem wieczystym nieruchomości mogło odbyć się wyłącznie w oparciu o odpis z księgi wieczystej. Zgodnie bowiem z art. 27 ustawy o gospodarce nieruchomościami, oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste i przeniesienie tego prawa w drodze umowy wymaga wpisu w księdze wieczystej. Także wypis z rejestru gruntów znajdujący się w aktach sprawy nie może dowodzić stanu prawnego nieruchomości, gdyż opatrzony jest datą [...] marca 2011 r., zaś postanowienie SKO zostało wydane ponad rok później, [...] marca 2012 r. W tej sytuacji organy administracji zarówno I jak i II instancji uchybiły wynikającemu z art. 7 k.p.a. obowiązkowi podejmowania z urzędu wszelkich kroków zmierzających do wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego. Sąd aprobując powyższe naruszenie przepisów postępowania niesłusznie oddalił skargę, a powinno to skutkować uchyleniem postanowienia SKO. Naruszenie przez Sąd przepisów postępowania mogło więc mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż prawidłowe ustalenie użytkownika wieczystego nieruchomości było kluczowe dla ustalenia, czy skarżąca jest stroną postępowania o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości i w konsekwencji zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. Co do zarzutu 2. strona skarżąca wskazała, że SKO w uzasadnieniu wydanego postanowienia nie ustosunkowało się do wszystkich podnoszonych zarzutów, w szczególności do kwestii ponoszenia za pośrednictwem Spółdzielni opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości, a także wybudowania garażu ze środków własnych. Odniesienie się przez Sąd w uzasadnieniu wyroku do powyżej wskazanych zarzutów skarżącej nie może stanowić naprawienia uchybień popełnionych przez SKO w zakresie przepisów postępowania. Ponadto działanie Kolegium naruszyło określoną w art. 8 k.p.a. zasadę prowadzenia postępowania przez organy administracji publicznej w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, a także ustanowiony w art. 11 k.p.a. obowiązek wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi organy kierują się przy załatwianiu sprawy. Kolegium nie odniosło się bowiem do argumentacji skarżącej, która w jej ocenie uprawniała ją do złożenia przedmiotowego wniosku, co w konsekwencji spowodowało, że organ ten nie wyjaśnił wszystkich okoliczności pozwalających stronie zrozumieć wydane przez siebie rozstrzygnięcie. W tej sytuacji Sąd oddalając skargę, wadliwie wykonał swój ustrojowy obowiązek kontroli pod względem zgodności z prawem postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do przepisu art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny podstaw powołanych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna oparta została wyłącznie na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, a więc na podstawie kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Z unormowania tego wynika, że nie każde naruszenie przepisów postępowania będzie stanowić skuteczną podstawę kasacyjną ale tylko takie, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z kolei w orzecznictwie przyjmuje się, że skuteczne powoływanie się na zarzut w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wymaga, jako warunek sine qua non konstrukcji zarzutu, wskazania, dlaczego powołane konkretne uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy /por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2008 r. sygn. II GSK 544/08 LEGALIS/. Ta uwaga natury ogólnej w realiach sprawy ma znaczenie, bowiem skarga kasacyjna stawiając zarzuty naruszenia szeregu przepisów postępowania administracyjnego nie w każdym przypadku, w odniesieniu do każdego z wymienionych przepisów wskazuje, dlaczego przypisywane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dotyczy to naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 8 i art. 11 k.p.a., gdzie brak jest argumentacji co do wpływu przypisywanego naruszenia na wynik sprawy. W tym więc zakresie nie można mówić o skuteczności postawionego zarzutu. "Sprawę", będącą przedmiotem rozpoznania przez organy administracyjne, a następnie poddaną kontroli sądowoadministracyjnej, wyznaczył wniosek S.M. z dnia [...] listopada 2011 r. o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego działki nr [...], obręb [...], w W., zabudowanej garażem, w prawo własności. We wniosku tym skarżąca kasacyjnie podała, że "użytkownikiem wieczystym jest [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa [...]". Wskazała również, że prawo to nabyte zostało przez Spółdzielnię aktem notarialnym sporządzonym w dniu [...] grudnia 1968 r. Przy tej treści wniosku należy sięgnąć do przepisów prawa materialnego, gdyż na ich podstawie organ czyni ustalenia, czy osoba wnosząca podanie może skutecznie domagać się jego wszczęcia, czyli - innymi słowy - ma przymiot strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a. Obowiązkiem bowiem organu jest wstępne zbadanie czy osoba, która złożyła wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego jest stroną. Rozstrzygnięcie tego pierwszorzędnego zagadnienia organ podejmuje na podstawie norm prawa, a więc na podstawie przesłanek obiektywnych, a nie w oparciu o subiektywne przekonanie składającego podanie. Stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy, osoby fizyczne i prawne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Z unormowania tego w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że wszcząć postępowanie o przekształcenie prawa może jedynie użytkownik wieczysty nieruchomości wskazanej we wniosku, przy czym dodatkowo, decydujące znaczenie ma data istnienia tego prawa – dzień 13 października 2005 r. Prowadząc więc postępowanie w przedmiotowej sprawie, na wstępie, rzeczą organu było zbadanie, czy S.M. jest użytkownikiem wieczystym /współużytkownikiem – art. 1 ust.2 pkt 1 ustawy/ działki nr [...] a jeśli tak, to czy prawo to istniało w dniu 13 października 2005 r. Przeprowadzone na tę okoliczność postępowanie nie pozostawia żadnych wątpliwości co do tego, że S.M. nie jest wieczystym użytkownikiem /współużytkownikiem/ działki nr [...], obręb [...], w W.; wyłącznym, jedynym użytkownikiem wieczystym jest [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]". Wystarczającym dowodem, który pozwolił na takie ustalenie był wypis z rejestru gruntów w powiązaniu z treścią wniosku S.M., gdzie skarżąca kasacyjnie podała, że użytkownikiem wieczystym działki jest Spółdzielnia, a przeniesienie na jej rzecz aktem notarialnym jedynie prawa własności garażu jest w końcowej fazie. Zatem okoliczność mająca podstawowe znaczenie dla odmowy wszczęcia podstępowania, wyjaśniona została w jednoznaczny sposób. W tym miejscu zgodzić należy się ze skargą kasacyjną, że dowodem na istnienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości jest niewątpliwie odpis z księgi wieczystej, jednakże zauważyć należy, że w myśl art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Wobec tego dowód z innego dokumentu, w tym przypadku wypis z rejestru gruntów, również mógł stanowić podstawę do poczynienia ustaleń faktycznych na okoliczność, komu przysługuje prawo użytkowania wieczystego nieruchomości objętej wnioskiem tym bardziej, że S.M. na żadnym etapie postępowania nie przedstawiła żadnego, nawet pośredniego dowodu przeczącego stanowi prawnemu wynikającemu z ewidencji gruntów. Zauważyć również należy, że podając numer księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości, organy mogły istniejące w tej księdze wpisy potraktować jako fakty powszechnie znane. Podstawę do takiego procedowania stanowi art. 77 § 4. k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu. Fakty znane organowi z urzędu należy zakomunikować stronie. Jeśli chodzi o "powszechność" znajomości wpisów w księdze wieczystej, to wynika ona z istnienia "Centralnej Bazy Danych Ksiąg Wieczystych", która dostępna jest przez Internet. Dodać też należy, że w przywołanej księdze wieczystej ([...]), w dacie orzekania przez organy, jako użytkownik wieczysty wpisana była wyłącznie Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]". Zatem poszukiwanie innych dowodów, jak to oczekuje skarga kasacyjna /w postaci odpisu z księgi wieczystej/, aktualnych na dzień orzekania przez organ odwoławczy, stanowiłoby działanie organu zaprzeczające zasadzie szybkości i prostoty postępowania /art. 12 § 1 k.p.a./. Przy takim materiale dowodowym zebranym w postępowaniu administracyjnym trafnie WSA podzielił ustalenia organów, że S.M. nie jest uprawniona do wszczęcia postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego szczegółowo wskazanej działki, w prawo własności, w trybie przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Nie będąc bowiem użytkownikiem wieczystym działki nr [...], nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Zatem nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia przepisów szeroko rozumianego postępowania dowodowego oraz zasad ogólnych rządzących procesem administracyjnym. Również nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut skargi kasacyjnej sprowadzający się do stanowiska, że uzasadnienie postanowienia Kolegium utrzymującego w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie, uchybia wymogom ustawowym. Otóż wbrew oczekiwaniom skargi kasacyjnej, uzasadnienie nie musi odnosić się w szczegółowy sposób do wszystkich podniesionych w odwołaniu zarzutów; musi się odnieść jedynie do tych, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W takim ujęciu uzasadnienie organu odwoławczego odpowiada wzorcowi ustawowemu: w wystarczający, a zarazem niezbędny sposób wskazuje fakty, które uznane zostały za udowodnione /użytkowanie wieczyste przysługuje wyłączenie Spółdzielni Mieszkaniowej/, wskazuje dowody, na podstawie których organ się oparł /m.in. numer księgi wieczystej, wypis z rejestru gruntów i oświadczenie wnioskodawczyni zawarte w piśmie z dnia [...] listopada 2011 r./ i wreszcie w zadawalający sposób wyjaśnia podstawę prawną rozstrzygnięcia, wskazując stosowne przepisy prawa. Inne, nie mające znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy zarzuty, nie wymagały szczegółowego odniesienia. Reasumując stwierdzić należy, że WSA prawidłowo nie dopatrzył się naruszenia przez organy przepisów postępowania w stopniu obligującym do uwzględnienia skargi, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, na podstawie art. 184 p.p.s.a.