I OSK 3083/18

DNIA 21 LIPCA 2020 ROKU Naczelny Sąd Administracyjny w składzie Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. G. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 maja 2018 r., sygn. akt IV SAB/Wr 173/17 o odrzuceniu skargi J. G. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we W. w przedmiocie odwołania od decyzji o zwolnieniu ze służby postanawia: oddalić skargę kasacyjną I OSK 3083/18 Uzasadnienie Postanowieniem z dnia 28 maja 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił skargę J. G. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we W. w przedmiocie odwołania od decyzji o zwolnieniu ze służby jako niedopuszczalną. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że propozycja przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy nie jest decyzją administracyjną, ani innego rodzaju aktem lub czynnością podlegającą kontroli sądowoadministracyjnej. Na powyższe postanowienie J. G. złożył skargę kasacyjną, w której wniósł o jego uchylenie i rozpoznanie skargi bądź przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Jednocześnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: 1/ art. 58 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej p.p.s.a., w zw. z art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1948 ze zm.), dalej ustawa wprowadzająca, poprzez błędną wykładnię oraz uznanie, że przedłożona skarżącemu propozycja zatrudnienia nie jest decyzją administracyjną ani też nie stanowi innego niż określonego w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej obowiązków wynikających z przepisów prawa, w konsekwencji czego Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu błędnie uznał, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego i skargę odrzucił, podczas gdy złożona skarżącemu propozycja zatrudnienia w sposób jednostronny i władczy kształtuje sytuację Skarżącego, dotyczy jego uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, 2/ art. 58 § 1 pkt 1 w zw. art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.), poprzez bezpodstawne odrzucenie skargi, a tym samym odmowę jej rozpoznania i nieprzeprowadzenie kontroli bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we W., uchylenie się od obowiązku dokonania kontroli bezczynności administracyjnej organu w zakresie dotyczącym propozycji zatrudnienia pod względem jej zgodności z prawem, a w konsekwencji brak zobowiązania organu do podjęcia stosownych działań, jak również poprzez brak dostrzeżenia naruszenia przez organ: a) art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 i art. 60 Konstytucji RP poprzez pogwałcenie zasady państwa prawa (w zakresie działania w sposób sprzeczny z wykładnią językową przepisu), naruszenie zasady równego traktowania przez władze publiczne (w związku z arbitralnym wpływem na dobór kadr), naruszenie zasady równości i zakazu dyskryminacji wobec wybranych osób, b) art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, art. 77 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez pozbawienie skarżącego prawa do sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, a także pozbawienie skarżącego prawa dochodzenia naruszonych, konstytucyjnie zagwarantowanych wolności i praw na drodze sądowej, przyznanych Skarżącemu na podstawie aktu administracyjnego - mianowania do służby, c) art., art. 77 § 1, art. 8 § 1, art. 9, art. 10 oraz art. 107 k.p.a., w szczególności poprzez naruszenie obowiązków stania przez organ na straży praworządności i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, poprzez niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z tzw. zasadą proporcjonalności oraz brak uwzględnienia słusznego interesu strony. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego postanowienia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie, a do takich postanowień należy zaskarżone postanowienie Sądu I instancji wydane na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Wobec tego nie było przeszkód do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Tym samym dla ustalenia, czy w określonej sprawie dopuszczalne jest jej rozstrzygnięcie na drodze sądowoadministracyjnej, niezbędne jest wykazanie, że sprawa taka mieści się w zakresie działalności administracji publicznej, a wydane w jej ramach "rozstrzygnięcia" stanowią władcze, jednostronne oświadczenie woli organu administracji publicznej bądź innego podmiotu, któremu w tym zakresie zlecono wykonywanie funkcji administracji publicznej, skierowane do zewnętrznego adresata, rozstrzygającą sprawę na podstawie i w celu konkretyzacji powszechnie obowiązujących norm prawnych w jednej z form określonych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Nie każde działanie organu administracji publicznej lub zrównanego z nimi podmiotu będą uznawane za działania z zakresu administracji publicznej. Podmioty te oprócz czynności mieszczących się w ramach tzw. imperium mogą także podejmować działania z zakresu dominium, tj. działania niemieszczące się w ramach administracji publicznej. Problematyka zatrudnienia w ramach przekształconej Krajowej Administracji Skarbowej była przedmiotem uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lipca 2019 r., I OPS 1/19. W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest ona ofertą zawarcia nowego stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Aby ten skutek nastąpił i umowa została zawarta, konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Nie ulega zatem wątpliwości, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi do skutku za zgodną wolą obu stron. Skoro przedstawienie nowych warunków zatrudnienia lub pracy nie stanowi postanowienia, decyzji administracyjnej ani aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., to nieprzedstawienie propozycji nowych warunków pełnienia służby nie może zostać uznane za bezczynność organu w rozumieniu p.p.s.a., a tym samym nie została wydana decyzja administracyjna o zwolnieniu ze służby, od której przysługiwałoby odwołanie. Przepisy ustawy wprowadzającej nie pozwalają na przyjęcie, że dotychczasowym funkcjonariuszom może zostać przedstawiona wyłącznie propozycja pełnienia służby. Zgodnie z art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej propozycja taka musi uwzględniać posiadane kwalifikacje oraz przebieg dotychczasowej pracy lub służby. W konsekwencji powyższego ocena przebiegu służby dotychczasowego funkcjonariusza może, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadniać nie tylko zmianę warunków wykonywania pracy bądź pełnienia służby, ale także zmianę stosunku ze służbowego na stosunek pracy. Dodatkowo zauważyć należy, że propozycja warunków zatrudnienia lub służby stanowi mieszczącą się w granicach władztwa służbowego, a nie administracyjnego, czynność zmierzającą do powstania stanu faktycznego, z którego wystąpieniem przepisy łączą określone skutki prawne. Brak władztwa administracyjnego przejawiającego się jako władcze rozstrzygnięcie o sytuacji prawnej podmiotu zewnętrznego, wyklucza zatem przeprowadzenie kontroli sądowoadministracyjnej. Przywołane natomiast przepisy Konstytucji RP zawierają taką treść normatywną, która nie nadaje się do zbudowania podstawy zarzutu, że postanowienie Sądu I instancji odrzucające skargę na bezczynność organu w przedmiocie odwołania od decyzji o zwolnieniu ze służby narusza statuowane w nich zasady. Przepisy Konstytucji RP są źródłem gwarancji, a nie praw, a więc spełniają raczej rolę wzorca konstytucyjnego, który materializuje się w uchwalanych ustawach. Wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia tych przepisów uzasadnione zostały wyłącznie w oparciu o przekonanie o naruszeniu przepisów ustawy. Skoro do naruszeń takich nie doszło, nie mogą być one uznane za zasadne. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.