I OSK 3088/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska, Sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.), Sędzia del. NSA Janusz Furmanek, Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 885/12 w sprawie ze skargi Z. P. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z zawodowej służby wojskowej oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 885/12 oddalił skargę Z. P. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z zawodowej służby wojskowej. W uzasadnieniu wyroku podano, że Dyrektor Departamentu Kadr w Ministerstwie Obrony Narodowej, działając na podstawie art. 112 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 oraz art. 115 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 122 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593 ze zm.) oraz § 16 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 29 stycznia 2008 r. w sprawie zwalniania żołnierzy zawodowych z zawodowej służby wojskowej (Dz.U. Nr 23, poz. 137 ze zm.), w dniu [...] grudnia 2012 r. wydał rozkaz personalny nr [...], którym z dniem 30 czerwca 2012 r. zwolnił Z. P. z zawodowej służby wojskowej i przeniósł do rezerwy wskutek niewyznaczenia na stanowisko służbowe na kolejną kadencję. W tym samym rozkazie określono, że ww. z dniem 1 stycznia 2012 r., do dnia zwolnienia zostaje przeniesiony do dyspozycji Szefa Inspektoratu Wojskowej Służby Zdrowia. W uzasadnieniu rozkazu personalnego podano, że oficer pełnił służbę na aktualnym stanowisku służbowym (kierownik sekcji) z okresem kadencji do dnia 31 grudnia 2011 r. Szef Inspektoratu Wojskowej Służby Zdrowia w indywidualnej prognozie przebiegu służby dla oficera określił jego zwolnienie z zawodowej służby wojskowej wskutek niewyznaczenia na stanowisko służbowe na kolejną kadencję. Trwający w Siłach Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej proces zmian organizacyjno-etatowych powoduje m.in. konieczność zmniejszenia liczby stanowisk przeznaczonych dla oficerów. Oficerowie, którzy utracą stanowiska służbowe są zwalniani z zawodowej służby wojskowej lub przenoszeni do rezerwy kadrowej w związku z planowanym wyznaczeniem na inne stanowisko. W głównej mierze dotyczy to oficerów, którzy nie posiadają pełnej wysługi emerytalnej. Zachodzi zatem potrzeba zagospodarowania w pierwszej kolejności oficerów pełniących służbę w rezerwie kadrowej oraz wyznaczania na stanowiska służbowe oficerów powracających ze struktur międzynarodowych. Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania, na podstawie art. 127 § 1 i 2, art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 268a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ podał m.in., że zwolnienie żołnierza z zawodowej służby wojskowej na podstawie art. 112 ust. 1 pkt 3 wojskowej ustawy pragmatycznej ma charakter fakultatywny. Oficer z opiniowania służbowego otrzymał ocenę dostateczną, a w związku ze zmniejszeniem stanu etatowego armii oraz trwającym procesem profesjonalizacji, w służbie powinni pozostać żołnierze najlepiej przygotowani, wykonujący swoje obowiązki na wysokim poziomie. Organ właściwy do wyznaczenia oficera na stanowisko służbowe wystąpił o jego zwolnienie z zawodowej służby wojskowej, wskutek niewyznaczenia na stanowisko służbowe na kolejną kadencję. Podjęcie decyzji w sprawie zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej należy do uprawnionego organu wojskowego, któremu w ramach przyznanych kompetencji przysługuje wyłączne prawo do kształtowania polityki kadrowej, przy uwzględnieniu, w tym zakresie, potrzeb Sił Zbrojnych. Skargę na powyższą decyzję Ministra Obrony Narodowej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Z. P. kwestionując zasadność zwolnienia z zawodowej służby wojskowej, stwierdził, że jest ono niesprawiedliwe. Zarzucił, że opinia służbowa z dnia 5 stycznia 2012 r., która przyczyniła się do zwolnienia ze służby zawiera stwierdzenia niezgodne ze stanem faktycznym. Zdaniem skarżącego organ odwoławczy nie rozpatrzył wnikliwie odwołania. Minister Obrony Narodowej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej "p.p.s.a."). W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że zgodnie z art. 112 ust. 1 pkt 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, żołnierza zawodowego można zwolnić z zawodowej służby wojskowej wskutek niewyznaczenia na stanowisko służbowe na kolejną kadencję. Wydawane na podstawie powołanego przepisu decyzje mają charakter uznaniowy, kontrola sądowa takich decyzji sprowadza się do zbadania, czy decyzja nie ma cech dowolności. Sąd stwierdził, że bezspornym jest, iż w sprawie zaistniała przesłanka określona w art. 112 ust. 1 pkt 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, to jest skarżącego nie wyznaczono na stanowisko służbowe na kolejną kadencję. W tych okolicznościach organ był uprawniony do zastosowania tego przepisu. Sąd I instancji podkreślił, że oceniając prawidłowość zastosowania art. 112 ust. 1 pkt 3 powołanej ustawy nie jest uprawniony do badania, dlaczego nie doszło do wyznaczenia skarżącego na określone stanowisko służbowe, gdyż zgodnie z art. 35 ust. 1 powołanej ustawy obsada stanowisk służbowych leży w wyłącznej gestii organów wojskowych, które w ten sposób kształtują potrzeby Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. W ocenie Sądu I instancji Minister Obrony Narodowej wydając decyzję o zwolnieniu skarżącego z zawodowej służby wojskowej nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Wbrew twierdzeniu skarżącego zaskarżona decyzja nie została wydana w związku z mobbingiem i nie jest stronnicza. Na podstawie analizy akt osobowych skarżącego, a w szczególności na podstawie opinii okresowych, Sąd stwierdził, że od 2001 r. nastąpiło obniżenie cech osobowo-zawodowych skarżącego wpływających na wykonywanie zadań służbowych. Jednocześnie w związku z pogorszeniem stanu zdrowia skarżący przebywał na długoterminowych zwolnieniach lekarskich. Faktu tego nie może zmienić bardzo dobra ocena ze sprawdzianu sprawności fizycznej z dnia 7 czerwca 2011 r. Skarżący, jak podaje, jest osobą samotną, co nie przesądza, że z tego powodu jest osobą dyspozycyjną. Sąd zaznaczył, że chociaż powyższe okoliczności nie zostały podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jednak uchybienie to nie może skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Z. P. reprezentowany przez adwokata. Zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 3 § 2 p.p.s.a. poprzez uchylenie się od merytorycznej kontroli zaskarżonych decyzji, a w konsekwencji nierozpoznanie istoty sprawy; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie; 2) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, co dotyczy art. 112 ust. 1 pkt 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych poprzez przyjęcie, że przepis ten został prawidłowo zastosowany do sytuacji, w której znalazł się skarżący. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono uzasadnienie poszczególnych zarzutów podnosząc, że Sąd I instancji zaaprobował wątpliwe uzasadnienia organów administracji co do prawidłowości określonych granic uznania administracyjnego w sprawie, albowiem organ nie wyjaśnił z jakich powodów żołnierza nie wyznaczono na stanowisko służbowe na kolejną kadencję. W związku z tym, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, wydane w sprawie decyzje noszą cechy dowolności, zwłaszcza że w toku postępowania administracyjnego nie uwzględniono nowych okoliczności podnoszonych przez skarżącego. Organy lakonicznie odniosły się do opinii, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie wziął pod uwagę faktu, że organy odmówiły rozważenia istotnej części dowodów, jakie strona skarżąca przedstawiła w toku postępowania administracyjnego. W konsekwencji Sąd zaaprobował niewłaściwe zastosowanie art. 112 ust. 1 pkt 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, co było także następstwem błędnej wykładni tego przepisu przez organ, zaakceptowanej przez Sąd. Ten stan rzeczy powoduje, że doszło także do naruszenia art. 269 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Wobec tego, że w skardze kasacyjnej zostały postawione zarzuty oparte na obu podstawach wskazanych w art. 174 p.p.s.a. w pierwszej kolejności wymagały ustosunkowania się zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył art. 3 § 2 p.p.s.a. Sąd zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. rozpoznał merytorycznie skargę Z. P. od decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] lutego 2012 r. Okoliczność, że ocena tej decyzji pod względem zgodności z prawem nie dała oczekiwanego przez skarżącego wyniku nie daje podstaw do stwierdzenia, że Sąd I instancji naruszył art. 3 § 2 p.p.s.a. Nie mógł być również skuteczny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., który to przepis określa jedynie sposób rozstrzygnięcia w przypadku, gdy Sąd I instancji stwierdzi naruszenie przez organy administracji publicznej w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tego rodzaju zarzut winien być powiązany z zarzutem naruszenia innych przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Twierdzenie, że postępowanie organów administracji dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy nie zostało poparte wskazaniem, jakie konkretne przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego naruszone zostały w postępowaniu administracyjnym. Jeśli organy pominęły istotne dla wyjaśnienia sprawy dowody – jak twierdzi skarżący – to należało wskazać, jakie istotne dowody zostały pominięte, podać jakim przepisom i w jaki sposób uchybiono oraz przedstawić wpływ tego uchybienia na wynik sprawy, czego w skardze kasacyjnej nie uczyniono. Skoro zarzuty zgłoszone w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie mogły być uznane za uzasadnione, a więc stan faktyczny sprawy ustalony w postępowaniu administracyjnym i przyjęty za podstawę orzekania przez Sąd I instancji okazał się wiążący, należało ustosunkować się do zarzutu dotyczącego błędnej wykładni i w konsekwencji niewłaściwego zastosowania art. 112 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Zgodnie z tym przepisem: "Żołnierza zawodowego można zwolnić z zawodowej służby wojskowej wskutek niewyznaczenia na stanowisko służbowe na kolejną kadencję". Postawiony w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący błędnej wykładni powołanego przepisu nie został bliżej sprecyzowany. Skarżący winien podnosząc zarzut tego rodzaju podać precyzyjnie na czym polega uchybienie Sądu I instancji i wskazać prawidłowe – jego zdaniem – rozumienie normy materialnoprawnej. Taki wywód nie został w sprawie przedstawiony. Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł więc odnieść się do tego zarzutu. Nie jest także zasadny zarzut niewłaściwego zastosowania powyższego przepisu. Poza sporem jest okoliczność, że skarżący, będący żołnierzem zawodowym, nie został wyznaczony na stanowisko służbowe na kolejną kadencję. Taki stan faktyczny sprawy upoważniał odpowiednie organy do podjęcia decyzji uznaniowej, o której mowa w art. 112 ust. 1 pkt 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Zasadnie Sąd w zaskarżonym wyroku wskazał na ograniczony zakres kontroli sądowej decyzji wydanych w wyniku uznania administracyjnego, który sprowadza się do oceny czy kwestionowana decyzja nie nosi cech dowolności. Dostrzegając pewną lakoniczność uzasadnienia zaskarżonej przez Z. P. decyzji o zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał na konkretne okoliczności wynikające z akt osobowych skarżącego, które zdaniem Sądu świadczą o braku dowolności decyzji. Sąd podkreślił też, że obsada stanowisk służbowych leży w wyłącznej gestii organów wojskowych, gdyż pełnienie służby na określonym stanowisku jest uzależnione od potrzeb Sił Zbrojnych (art. 35 ustawy). W skardze kasacyjnej nie zostały przedstawione zarzuty, które mogłyby podważyć zasadność tego stanowiska i w konsekwencji oddalenia skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Zasygnalizowane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej naruszenie art. 269 § 1 p.p.s.a., które nie zostało bliżej określone, pozostać musiało poza zakresem rozważań Sądu w postępowaniu kasacyjnym. Z przedstawionych względów, mając także na uwadze, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki do stwierdzenia nieważności postępowania, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.