I OSK 309/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec ( spr.), Sędziowie NSA Janina Antosiewicz, Leszek Włoskiewicz, Protokolant Anna Harwas, po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Sprawiedliwości od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 października 2004r. sygn. akt I SA 217/03 w sprawie ze skargi L. M. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 4 października 2004 r., uwzględnił skargę L. M. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...], w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu i uchylił decyzje organów obu instancji. Rozstrzygnięcie oparto o następujące ustalenia faktyczne i prawne. Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...], którą to decyzją wydaną na podstawie art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. Nr 61, poz. 283 ze zm.), w związku z § 1 pkt 1 i § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 czerwca 2001 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty funkcjonariuszom Służby Więziennej równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania (Dz. U. Nr 67, poz. 712), przyznano mjr L. M. równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania w pełnej wysokości, za okres od dnia 29 września 1998r. do dnia 12 listopada 1998 r. W uzasadnieniu decyzji podano, iż w dniu 29 września 1998 r. tj. w chwili wydania przez Sąd Rejonowy dla Warszawy – Pragi postanowienia w sprawie sygn. akt II NS 1781/96 i II NS 2113/98 stwierdzającego, że jego matka K. M. nabyła z dniem 2 kwietnia 1987 r. przez zasiedzenie, na własność nieruchomość zabudowaną przy ul. [...] w [...], powziął on wiadomość potwierdzającą uzyskanie przez jego matkę tytułu własności, która to okoliczność w kontekście art. 89 ust. 1 i art. 86 pkt 3 ustawy o Służbie Więziennej dawała mu prawo ubiegania się o równoważnik, przy czym roszczenie to nie uległo przedawnieniu, gdyż jego bieg przerwał wniosek zainteresowanego z dnia 11 lipca 2000 r. Przepis art. 86 pkt 3 powołanej ustawy o Służbie Więziennej stanowi, że rodzice funkcjonariusza lub jego małżonka są uznawani za członków rodziny funkcjonariusza, jeżeli z nim wspólnie zamieszkują i pozostają na jego utrzymaniu, albo ze względu na inwalidztwo wymagają opieki. Oznacza to, że jeżeli rodzice funkcjonariusza nie spełniają tak określonych warunków, to nie są traktowani przez ustawodawcę za członków rodziny. Wówczas, gdy rodzice funkcjonariusza posiadają dom lub lokal mieszkalny, ale nie są członkami jego rodziny w rozumieniu art. 86 ustawy, to funkcjonariuszowi spełniającemu przesłankę z art. 89 ust. 1ustawy w brzmieniu obowiązującym do 7 listopada 2001 r. przysługuje równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania. L. M. nie miał członków rodziny określonych w art. 86 ustawy i nie posiadał lokalu mieszkalnego ani domu, a to uprawniało go do otrzymania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania. To uprawnienie utracił jednak z dniem 13 listopada 1998 r. w następstwie stwierdzenia przez lekarza orzecznika ZUS całkowitej niezdolności do pracy i samodzielnej egzystencji jego matki K. M. W konsekwencji uznano, iż wspomniany równoważnik przysługiwał mu za okres od 29 września 1998 r. do dnia 12 listopada 1998 r., a jego wysokość ustalono na podstawie § 3 ust. 1 cytowanego na wstępie rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 czerwca 2001 r. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi L. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z wnioskiem o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił błędną wykładnię art. 86 pkt 3 ustawy o Służbie Więziennej poprzez uznanie, że jego matka w rozumieniu ustawy jest członkiem jego rodziny pomimo, że nie pozostaje na jego utrzymaniu. Minister Sprawiedliwości w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając skargę stwierdził, iż Dyrektor Generalny Służby Więziennej, decyzją z dnia 9 listopada 2001 r. nr [...] przyznał L. M. równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania, poczynając od dnia 8 listopada 2001 r. Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest rozpatrzenie wniosku o przyznanie równoważnika za brak lokalu, złożony przez L. M. w dniu 11 lipca 2000 r., a więc za okres wcześniejszy niż opiewa decyzja z dnia 9 listopada 2001 r. Sąd wskazał na brzmienie przepisu art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996r. o Służbie Więziennej (Dz. U. Nr 61, poz. 83) w okresie od dnia jej wejścia w życie tj. od dnia 27 lipca 1996 r. do dnia 8 listopada 2001 r. tj. do dnia wejścia w życie noweli dokonanej ustawą z dnia 6 lipca 2001 r. (Dz. U. Nr 81, poz. 877) o zmianie ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej, ustawy o odszkodowaniach przysługujących w razie wypadków i chorób pozostających w związku ze służbą w Milicji Obywatelskiej, ustawy o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych oraz ich rodzin, ustawy o uposażeniu żołnierzy, ustawy o Policji, ustawy o Urzędzie Ochrony Państwa, ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, ustawy o kontroli skarbowej, ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, ustawy o Służbie Więziennej oraz ustawy o Inspekcji Celnej. W tym czasie, brzmienie tego przepisu było następujące: "Funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny, określeni w art. 86, nie posiadają lokalu mieszkalnego lub domu, a także jeżeli nie przydzielono funkcjonariuszowi kwatery tymczasowej". Przepis art. 86 miał natomiast pierwotne brzmienie "członkami rodziny funkcjonariusza, których uwzględnia się przy ustalaniu przysługującej powierzchni mieszkalnej lokalu mieszkalnego, są: 1) małżonek, 2) dzieci (własne, małżonka, przysposobione lub przyjęte na wychowanie w ramach rodziny zastępczej), wspólnie zamieszkujące z funkcjonariuszem i pozostające na jego utrzymaniu do osiągnięcia pełnoletniości, 3) rodzice funkcjonariusza lub jego małżonka, wspólnie zamieszkujący z funkcjonariuszem i pozostający na jego utrzymaniu, nie posiadający własnych źródeł utrzymania albo ze względu na inwalidztwo I lub II grupy wymagają opieki". Od dnia 8 listopada 2001 r. przepis ten uległ zmianie w zakresie pkt 3, który ma znaczenie w tej sprawie. Składając wniosek o przyznanie równoważnika pieniężnego, L. M. wskazał, iż od urodzenia zamieszkuje wraz z matką K. B. M. w [...] przy ul. [...] w wolnostojącym domu jednorodzinnym będącym w jej posiadaniu, składającym się z jednego pokoju z kuchnią o łącznej powierzchni 32 m2. Sąd uznał, iż w celu zbadania, czy zastosowane powołane w zaskarżonej decyzji przepisy, były prawidłowe, niezbędne było ustalenie za jaki okres przysługuje skarżącemu równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania. W ocenie Sądu, obie wskazane przez organ daty zostały określone wadliwie. Jako pierwszą datę przyjęto 29 września 1998 r., a więc dzień wydania przez Sąd Rejonowy dla Warszawy – Pragi, Wydział II Cywilny, postanowienia sygn. akt II Ns 1781/96, II Ns 2113/98 o zasiedzeniu przez matkę skarżącego z dniem 2 kwietnia 1987 r. nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] w okolicy [...]j. Zatem datą uzyskania przez matkę skarżącego tytułu prawnego do nieruchomości był dzień 2 kwietnia 1987 r. Data ta byłaby istotna w tej sprawie tylko wówczas, gdyby matka skarżącego była uznana za członka jego rodziny w rozumieniu art. 86 pkt 3 powołanej ustawy o Służbie Więziennej. Nastąpiłoby to tylko wtedy, gdyby łącznie spełniła dwa warunki, zamieszkiwała z funkcjonariuszem i pozostawała na jego utrzymaniu. Gdyby nie spełniała tych warunków, to wtedy może zamieszkiwać z funkcjonariuszem, gdy alternatywnie spełniłaby jeden z dodatkowych warunków, to jest nie posiadała własnych źródeł utrzymania, albo ze względu na inwalidztwo I lub II grupy była niezdolna do wykonywania pracy. Z akt sprawy wynika, że matka ma przyznaną emeryturę i nigdy nie pozostawała na utrzymaniu skarżącego. Skarżący nie ma zamiaru uzyskiwać większego mieszkania z tego względu, że chce zameldować w nim matkę, lecz przeciwnie, cały czas zamieszkuje w mieszkaniu matki, chociaż nie ma obowiązku sprawowania nad nią bezpośredniej opieki i to w jednym pokoju z kuchnią. Tymczasem organy orzekające przyjęły, że z dniem 13 listopada 1998 r., a więc gdy matka skarżącego została uznana za osobę całkowicie niezdolną do pracy i samodzielnej egzystencji, to stała się członkiem rodziny funkcjonariusza, o którym mowa w art. 86 pkt 3 ustawy o Służbie Więziennej, posiadającym mieszkanie. Sąd i instancji uznał, iż takiej wykładni przepisu podzielić nie można. Organ powinien zatem ponownie ustalić za jaki okres czasu będzie przysługiwał skarżącemu równoważnik z tytułu braku mieszkania. Przepis art. 86 powołanej ustawy o Służbie Więziennej dotyczy przede wszystkim osób, które uwzględnia się przy ustalaniu przysługującej funkcjonariuszowi powierzchni mieszkalnej lokalu mieszkalnego, który funkcjonariusz otrzymuje. Sąd I instancji wskazał, iż zastosowanie tego przepisu do innej instytucji prawnej jaką jest przyznanie alternatywnej formy pomocy w zamian za przydział mieszkania, to jest równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu, stanowi wyjątek. Nie może być ono zatem interpretowane rozszerzająco. Nieprawidłowe ustalenie przesłanek wynikających z przepisów prawa materialnego, naruszało przepisy art. 89 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej oraz art. 7, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a. i skutkowało uchyleniem przez Sąd I instancji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/, c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, decyzji organów obu instancji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego Minister Sprawiedliwości i zaskarżając wyrok w całości zarzucił: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 86 pkt 3 i art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej w brzmieniu obowiązującym do dnia 7 listopada 2001 r. (Dz. U. Nr 61,poz. 283 ze zm.) – przez błędną wykładnię tego przepisu, 2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez przyjęcie, iż przedmiotem sprawy jest rozpatrzenie wniosku L. M. z dnia 11 lipca 2000 r. o przyznanie równoważnika za brak lokalu oraz art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazując na powyższe podstawy wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji lub w razie stwierdzenia przesłanek z art. 188 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, 2) uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie skargi, 3) zasądzenie na rzecz organu od skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniósł, iż Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 86 pkt 3. Przepis ten określa w zdaniu złożonym dwa różne stany faktyczne, których zaistnienie powodowało, że rodzice funkcjonariusza byli członkami jego rodziny w rozumieniu art. 89 ust.1 ustawy, który to przepis ma podstawowe znaczenie w zakresie uprawnienia funkcjonariuszy w służbie stałej do równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania. Te dwa stany faktyczne to: 1) rodzice funkcjonariusza wspólnie zamieszkujący z funkcjonariuszem i pozostający na jego utrzymaniu, nieposiadający własnych źródeł utrzymania, 2) rodzice wspólnie zamieszkujący z funkcjonariuszem ze względu na inwalidztwo I lub II grupy wymagający opieki. Ustawodawca używając bowiem w treści interpretowanego przepisu spójnika albo zbudował alternatywę rozłączną. Wskazał także, iż przedmiotem skargi była decyzja Ministra Sprawiedliwości z dnia 8 listopada 2002 r. utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...]. Zatem stwierdzenie przez Sąd I instancji, iż przedmiotem postępowania w tej sprawie było rozpatrzenie wniosku skarżącego z dnia 11 lipca 2000 r. stanowi naruszenie art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zarzucił również, iż skoro Sąd I instancji podał, iż w obrocie prawnym jest decyzja Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia 9 listopada 2001 r., którą to decyzją skarżący ma przyznany równoważnik pieniężny za brak mieszkania od dnia 8 listopada 2001 r. i ma ona charakter ostateczny, to wniosek Sądu, że organ powinien ponownie ustalić, za jaki okres będzie przysługiwał skarżącemu równoważnik z tytułu braku mieszkania, stanowi de facto naruszenie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku nie wskazał przekonywujących przyczyn i dowodów, dla których należało zakwestionować stan faktyczny ustalony w postępowaniu administracyjnym i przyjąć odmienne w tym zakresie ustalenia jako podstawę orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a bierze z urzędu pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki określa § 1 art. 183. W tej sprawie przesłanki nieważności wskazane w powołanym przepisie nie występują. Zasada ta oznacza, że o ile nie zachodzi nieważność postępowania, to Sąd ogranicza się wyłącznie do weryfikacji zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej, w ramach powołanych podstaw zaskarżenia. W tej sprawie skarżący oparł skargę kasacyjną na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 ustawy. W związku z tym rozważania należy rozpocząć od zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów postępowania, gdyż zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą podlegać ocenie Sądu tylko w odniesieniu do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego stanowiącego podstawę zastosowania prawa materialnego. Jako nietrafny ocenić należy zarzut naruszenia przez Sąd art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 156 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Na wstępie należy pamiętać, że nie każde naruszenie przepisów postępowania sądowego może stanowić podstawę kasacyjną, ale tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, iż w przypadku skargi kasacyjnej należy wykazać, że gdyby nie nastąpiło zarzucane naruszenia przepisów, to wyrok Sądu I instancji byłby odmienny Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie przekroczył swoich ustawowych kompetencji w zakresie kontroli legalności zaskarżonej decyzji i nie dokonał w tej sprawie własnych ustaleń faktycznych. Używając sformułowania "przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest rozpatrzenie wniosku L. M. o przyznanie równoważnika za brak lokalu, złożonego w dniu 11 lipca 2000 r." niewątpliwie miał na uwadze przedmiot postępowania administracyjnego, a nie sądowego. Natomiast powołanie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na decyzję Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia 9 listopada 2001 r. o przyznaniu skarżącemu równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania od 8 listopada 2001 r. – miało jedynie charakter informacji wynikającej z akt administracyjnych tej sprawy. Nie były to zatem uchybienia mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jako zasadny uznać należy zarzut dokonania przez Sąd I instancji błędnej wykładni art. 86 pkt 3 ustawy o Służbie Więziennej w brzmieniu obowiązującym do dnia 7 listopada 2001 r. W świetle tego przepisu, członkami rodziny funkcjonariusza, których uwzględnia się przy ustalaniu przysługującej powierzchni mieszkalnej lokalu mieszkalnego, są: 1) rodzice funkcjonariusza lub jego małżonka wspólnie zamieszkujący z funkcjonariuszem i pozostający na jego utrzymaniu, nie posiadający własnych źródeł utrzymania, 2) rodzice wspólnie zamieszkujący z funkcjonariuszem, ze względu na inwalidztwo I lub II grupy wymagający opieki. Wskazać jednak należy, iż podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 89 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej. Organy orzekające i Sąd I instancji uwzględnił brzmienie tego przepisu obowiązujące do dnia 7 listopada 2001 r. Przepis ten wówczas stanowił, iż funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny, określeni w art. 86 nie posiadają lokalu mieszkalnego lub domu, a także, gdy nie przydzielono funkcjonariuszowi kwatery tymczasowej. Konsekwencją wzięcia pod uwagę tego stanu prawnego była konieczność ustalenia, czy matka skarżącego jest członkiem jego rodziny, o którym mowa w art. 86 tej ustawy. Podkreślić należy, iż ustawą z dnia 6 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej, ustawy o odszkodowaniach przysługujących w razie wypadków i chorób pozostających w związku ze służbą w Milicji Obywatelskiej, ustawy o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych oraz ich rodzin, ustawy o uposażeniu żołnierzy, ustawy o Policji, ustawy o Urzędzie Ochrony Państwa, ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, ustawy o kontroli skarbowej, ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej. Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, ustawy o Służbie Więziennej oraz ustawy o Inspekcji Celnej (Dz. U. Nr 81, poz. 877) z dniem 8 listopada 2001 r. przepis art. 89 ust. 1 został zmieniony. Wyrazy "członkowie jego rodziny określeni w art. 86" zastąpiono wyrazami "jego małżonek". Ustawa ta nie została wyposażona w przepisy przejściowe. W przedmiotowej sprawie decyzje zostały wydane w dniach [...]. i [...], a więc w nowym stanie prawnym. Nie wskazano w nich na jakiej podstawie przyjęto, że mają do nich zastosowanie przepisy dotychczasowe, a nie przepisy nowe. Kwestia ta uszła także uwadze Sądu I instancji, dokonującenu kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Wskazać należy, iż w świetle art. 89 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej w brzmieniu obowiązującym w chwili wydawania decyzji w tej sprawie zagadnienie członka rodziny m.in. matki funkcjonariusza było bez znaczenia dla jego uprawnień do równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania. Fakt iż § 1 pkt 1 wówczas obowiązującego rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 czerwca 2001 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty funkcjonariuszowi Służby Więziennej równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania (Dz. U. Nr 67, poz. 712) nie został zmieniony i odsyłał nadal do art. 86 poszerzając w ten sposób krąg osób o których mowa w art. 89 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej także nie został w tej sprawie rozważony. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż zaskarżony wyrok mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu i na mocy art.184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną oddalił.