I OSK 3094/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Iwona Niżnik - Dobosz Protokolant: st. asystent sędziego Dorota Kozub - Marciniak po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 21 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 252/15 w sprawie ze skargi D.D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie pozbawienia statusu osoby bezrobotnej oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 21 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 252/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie - po rozpoznaniu skargi D.D. (dalej, jako: "skarżąca") - uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] oraz decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie pozbawienia skarżącej statusu osoby bezrobotnej. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. Starosta [...] pozbawił skarżącą statusu bezrobotnej z dniem 22 października 2014 r. na okres 120 dni w związku z nieuzasadnioną odmową przyjęcia przez wymienioną propozycji pracy. Skarżąca złożyła odwołanie od powyższej decyzji. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że skarżąca została zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...] w dniu 29 listopada 2013 r. jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W okresie od 22 kwietnia 2014 r. do 21 października 2014 r. odbyła ona staż w Urzędzie Miasta [...] na stanowisku pracownika administracyjnego. Po zakończeniu stażu, jego organizator zaproponował wymienionej pracę na umowę zlecenie na okres jednego miesiąca, jednak strona odmówiła przyjęcia tej propozycji. W dalszej części organ zacytował brzmienie art. 33 ust. 4 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. z 2013 r. poz. 674 ze zm., dalej także jako: "ustawa o promocji zatrudnienia"), zgodnie z którym starosta pozbawia statusu bezrobotnego osobę, która odmówiła bez uzasadnionej przyczyny przyjęcia propozycji odpowiedniej pracy lub innej formy pomocy określonej w ustawie. Organ przedstawił też brzmienie art. 2 ust. 1 pkt 16 ustawy o promocji zatrudnienia definiującego pojęcie "odpowiedniej pracy". I tak jest nią zatrudnienie lub inna praca zarobkowa, które podlegają ubezpieczeniom społecznym i do wykonywania których bezrobotny ma wystarczające kwalifikacje lub doświadczenie zawodowe lub może je wykonywać po uprzednim szkoleniu albo przygotowaniu zawodowym dorosłych, a stan zdrowia pozwala mu na ich wykonywanie oraz łączny czas dojazdu do miejsca pracy i z powrotem środkami transportu zbiorowego nie przekracza 3 godzin, za wykonywanie których osiąga miesięczne wynagrodzenie brutto, w wysokości co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy. Wojewoda podkreślił, że rejestracja w urzędzie pracy w charakterze bezrobotnego jest zawsze aktem dobrowolnym, a skoro tak, to nikt nie ma obowiązku posiadania takiego statusu, z którym związane jest pozostawanie do dyspozycji urzędu pracy i ścisła z nim współpraca w zakresie podejmowania wszelkich działań zmierzających do aktywizacji zawodowej. W ocenie Wojewody, podana przez stronę przyczyna odmowy podjęcia proponowanego zatrudnienia nie może być uznana za uzasadnioną. Osoba posiadająca status bezrobotnej musi bowiem spełniać warunki z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia, tzn. być zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy, jak też do podjęcia realnych działań w kierunku uzyskania możliwości podjęcia tej pracy. Wojewoda zaznaczył, że organów zatrudnienia nie obowiązują przepisy powołanej przez odwołującą się ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych, nakładające na aplikanta obowiązki w zakresie uczestniczenia w określonych zajęciach. Ponadto, D.D. w okresie odbywania stażu w Urzędzie Miasta w [...] wywiązywała się z wynikających z tego obowiązków. Zdaniem organu odwoławczego, mogła ona zasięgnąć u ewentualnego przyszłego pracodawcy informacji dotyczących przedstawionej jej konkretnej propozycji zatrudnienia. Wówczas to, ten pracodawca zdecydowałby o zawarciu bądź niezawarciu z wymienioną umowy zlecenia. W tym drugim wypadku tj. gdyby pracodawca wolał zatrudnić inną osobę, odwołująca się nie poniosłaby negatywnych konsekwencji z tym związanych. Wojewoda zaznaczył, że samo subiektywne przeświadczenie strony o pełnej zdolności i gotowości do podjęcia pracy nie jest wystarczające i musi podlegać weryfikacji, co jest uprawnieniem organów zatrudnienia. Skarżąca złożyła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Zaskarżonym obecnie wyrokiem Sąd I instancji uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. oraz decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2014 r. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego w stopniu, mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygniecie. Analiza zgromadzonego materiału dowodowego wskazuje, zdaniem Sądu I instancji, że organ uchybił zasadom zawartym w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przy rozstrzyganiu sprawy. W sprawie organy zaniechały podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza w sytuacji, gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności. W aktach sprawy brak jest ustaleń, które potwierdziłyby zachodzenie w stosunku do skarżącej przesłanek wskazanych w przepisie art. 33 ust. 4 pkt 3 lit. a ustawy o promocji zatrudnienia. Przepis ten nakłada na starostę obowiązek pozbawia statusu bezrobotnego, który między innymi odmówił bez uzasadnionej przyczyny przyjęcia propozycji odpowiedniej pracy lub innej formy pomocy określonej w ustawie lub poddania się badaniom lekarskim lub psychologicznym, mającym na celu ustalenie zdolności do pracy lub udziału w innej formie pomocy określonej w ustawie. Poza sporem pozostaje fakt, iż skarżąca odmówiła przyjęcia propozycji pracy na podstawie umowy zlecenia na okres 1 miesiąca. Kwestią sporną pomiędzy stronami pozostaje okoliczność, czy wskazane przez bezrobotną przyczyna takiego stanu rzeczy ma charakter przyczyny nieuzasadnionej. Okolicznościami tymi według skarżącej jest - z uwagi na odbywaną aplikację radcowską - konieczność uczestnictwa w praktykach odbywanych w sądach i wzięcie udziału w kolokwiach. Z twierdzeń skarżącej wynika, że z przyszłym pracodawcą podejmowała rozmowy w celu zawarcia w umowie zlecenia postanowień umożliwiających jej uczestnictwo w zajęciach w ramach odbywanej aplikacji. W umowie jednak postanowień takich nie zawarto. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że organ wydając zaskarżoną decyzję nie pokusił się w żaden sposób o weryfikację twierdzeń skarżącej, czy rzeczywiście starała się uzgodnić warunki umowy umożliwiającej jej podjęcie zatrudnienia bez szkody dla odbywanej aplikacji. W żaden sposób nie poddano również weryfikacji podnoszonego problemu kolizji zajęć w ramach aplikacji z godzinami pracy bezrobotnej, chociażby poprzez zwrócenie się do podmiotu prowadzącego zajęcia w ramach aplikacji. Zwrócenie się, przez organ I instancji, do skarżącej z pismem z dnia 2 grudnia 2014 r. z żądaniem udokumentowania konieczności uczestnictwa w zajęciach teoretycznych i praktycznych związanych z odbywaną aplikację nie spełnia tego wymogu. Przecież oczywistym jest, że skoro taki rodzaj zajęć został przewidziany w planie szkolenia, to obowiązkiem aplikanta jest uczestnictwo w nich. Organ administracyjny wydając decyzję o pozbawieniu statusu bezrobotnego winien ustalić czy skarżąca faktycznie odmówiła podjęcia stażu bez uzasadnionej przyczyny. Jak wynika z art. 2 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia, określenie bezrobotny oznacza osobę, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 1 i 2 lit. a-g lub lit. i, j, I (...) niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie albo innej pracy zarobkowej, albo jeżeli jest osobą niepełnosprawną, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia co najmniej w połowie tego wymiaru czasu pracy, nieuczącą się w szkole, z wyjątkiem uczącej się w szkole dla dorosłych lub przystępującej do egzaminu eksternistycznego z zakresu tej szkoły lub w szkole wyższej gdzie studiuje w formie studiów niestacjonarnych, zarejestrowaną we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy oraz poszukującą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Jak wynika z tego, ustawodawca dopuszcza możliwość nauki osoby bezrobotnej, a organy prowadzące postępowanie w sprawie mając w okresie wcześniejszym wiedzę o fakcie odbywania przez skarżącą aplikacji radcowskiej nie kwestionowały jej uprawnień do uzyskania statusu bezrobotnego. Sąd orzekający - podobnie jak organy - stoi na stanowisku, iż nauka w ramach aplikacji radcowskiej nie wyklucza możliwości przyznania statusu bezrobotnego. Sąd orzekający uważa jednak, że niezasadnym jest pogląd, że fakt kontynuowania nauki przez skarżącą nie stanowi uzasadnionej przyczyny odmowy podjęcia zatrudnienia na podstawie umowy zlecenia. Ratio legis ustawy o promocji jest przygotowanie osób bezrobotnych do podjęcia pracy, co może odbywać się również poprzez naukę w ramach aplikacji radcowskiej. Nie można zatem dla skarżącej wyciągać z tego tytułu negatywnych konsekwencji, że kształci się ona w dalszym ciągu. Skoro w przedmiotowej sprawie pojawiły się kwestie sporne, to organ powinien je wnikliwie wyjaśnić zarówno w kwestii odbywania aplikacji przez skarżącą, jak też problemu kolizji zajęć z godzinami pracy. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się organ i wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości, organ zarzucił: 1. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 33 ust. 4 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia i przyjęcie, iż fakt odbywania nauki w ramach aplikacji radcowskiej stanowi uzasadniona przyczynę odmowy podjęcia przez bezrobotną pracy na podstawie umowy zlecenia na okres 1 miesiąca i nie może wywoływać negatywnych konsekwencji polegających na pozbawieniu skarżącej statusu osoby bezrobotnej, 2. naruszenie prawa procesowego tj. art. 7 i 77 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że przedmiotowa sprawa wymagała dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego zgodnie z rzeczywistością w sytuacji, gdy skarżąca w wyznaczonym przez organ I instancji terminie, nie udokumentowała konieczności uczestnictwa w zajęciach teoretycznych i praktycznych związanych z odbywaniem aplikacji radcowskiej. Mając powyższe na uwadze organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji błędnie zawęża i tym samym interpretuje ratio legis ustawy o promocji, ponieważ nauka w ramach aplikacji radcowskiej nie może wyłączać drugiej przesłanki legitymowania się statusem bezrobotnego tj. gotowości do podjęcia pracy w pełnym wymiarze czasu pracy. Skoro skarżąca rejestrując się w urzędzie pracy złożyła oświadczenie, iż jest gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy albo innej pracy zarobkowej, to nie może powoływać się na podjętą aplikację radcowską, jako na uzasadnioną przyczynę odmowy przyjęcia propozycji pracy. Zdaniem Wojewody odbywanie aplikacji radcowskiej nie stanowi uzasadnionej przyczyny odmowy przyjęcia propozycji pracy. Przy tak krótko trwającej umowie zlecenia (1 miesiąc), można pogodzić odbywanie aplikacji z pracą, tym bardziej, że taka możliwość istniała podczas odbywania przez skarżąca stażu w Urzędzie Miejskim w [...]. Wówczas pracodawca umożliwił skarżącej uczestnictwo w zajęciach na aplikacji przez cały okres odbywania stażu. W ocenie organu nie było podstaw do prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Organ podkreślił, iż nie można zaakceptować stanowiska, że fakt kontynuowania przez skarżącą nauki w ramach aplikacji radcowskiej stanowi uzasadnioną przyczynę odmowy przyjęcia pracy na podstawie umowy zlecenia. Skarżąca bowiem cały czas pozostawała w statusie bezrobotnego i nie kwestionowała, że jest zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia mimo odbywania aplikacji radcowskiej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowanie według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniosła argumentację wskazującą, jej zdaniem, że skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 §1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Zgodnie z art. 33 ust. 4 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, Starosta, z zastrzeżeniem art. 75 ust. 3, pozbawia statusu bezrobotnego osobę bezrobotną, która odmówiła bez uzasadnionej przyczyny przyjęcia propozycji odpowiedniej pracy lub innej formy pomocy określonej w ustawie (...). W myśl z kolei art. 2 ust. 1 pkt 16 ustawy o promocji, przez pojęcie odpowiedniej pracy należy rozumieć zatrudnienie lub inną pracę zarobkową, które podlegają ubezpieczeniom społecznym i do wykonywania których bezrobotny ma wystarczające kwalifikacje lub doświadczenie zawodowe lub może je wykonywać po uprzednim szkoleniu albo przygotowaniu zawodowym dorosłych, a stan zdrowia pozwala mu na ich wykonywanie oraz łączny czas dojazdu do miejsca pracy i z powrotem środkami transportu zbiorowego nie przekracza 3 godzin, za wykonywanie których osiąga miesięczne wynagrodzenie brutto, w wysokości co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy. Z powyższego wynika, że po zaproponowaniu osobie bezrobotnej zatrudnienia zarówno po jego stronie jak i po stronie potencjalnego pracodawcy pojawiają się określone obowiązku i uprawnienia. Osoba taka bowiem, będąc oczywiście zainteresowaną pozyskaniem zatrudnienia, winna przyjąć zaoferowaną pracę. Przedstawiona oferta musi jednakże spełniać określone przesłanki, a mianowicie powinna być dostosowana do stanu zdrowia osoby bezrobotnej, jego możliwości komunikacyjnych czy też spełniać minimalne warunki płacowe i podlegać ubezpieczeniu społecznemu. Ponadto bezrobotny winien mieć wystarczające kwalifikacje lub doświadczenie zawodowe do jej wykonywania bądź może ją wykonywać po uprzednim szkoleniu albo przygotowaniu zawodowym dorosłych. Ustawodawca w sytuacji odmowy przyjęcia zaproponowanej pracy nałożył na organ administracji publicznej obowiązek pozbawienia osoby bezrobotnej tego statusu na oznaczony czas, chyba że odmowa wywołana była uzasadnioną przyczyną. Pod pojęciem uzasadnionej przyczyny odmowy przyjęcia zaproponowanej pracy rozumie się okoliczność natury obiektywnej, chociażby taką jak szczególna sytuacja osobista lub rodzinna bezrobotnego, która uniemożliwia podjęcie konkretnego zatrudnienia, bądź wystąpienie okoliczności, które obiektywnie uniemożliwiają wykonywanie konkretnej pracy w proponowanych przez pracodawcę warunkach. W okolicznościach tej sprawy, Sąd I instancji uznał, że doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego w stopniu, mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygniecie, albowiem organ nie wyjaśnił (art. 7 i 77 k.p.a.) czy odmowa skarżącej przyjęcia propozycji pracy miała rzeczywiście charakter uzasadniony. Stanowisko to Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela. Otóż organy obu instancji nie dostrzegły, iż skarżąca nigdy nie kwestionowała, iż złożyła oświadczenie o gotowości podjęcia pracy w pełnym wymiarze czasu pracy albo innej pracy zarobkowej. Co więcej skarżąca nie deklaruje, że nie jest gotowa do podjęcia takiej pracy. Skarżąca wskazuje jedynie, iż przyjęcie tej konkretnej propozycji pracy nie było możliwe z uwagi na fakty odbywania przez nią aplikacji radcowskiej i obowiązek (ustawowy) uczestnictwa w zajęciach teoretycznych i praktycznych w ramach aplikacji, a o którym to obowiązku organy wiedziały. Jak podała, podjęła próby - bezskuteczne - kontaktu z pracodawcą w celu ustalenia w umowie zlecania odpowiednich zapisów umożliwiających jej jednoczesne wykonywanie pracy oraz wywiązywanie się z obowiązków aplikanta radcowskiego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, odmowa przyjęcia propozycji pracy, jeśli ma charakter uzasadniony, nie może skutkować pozbawieniem strony statusu bezrobotnego i z całą pewnością nie oznacza, że skarżąca nie spełnia przesłanki, na którą powołuje się organ tj. gotowości do podjęcia pracy w pełnym wymiarze czasu pracy albo innej pracy zarobkowej. Zauważyć dodatkowo należy, iż skarżąca odbywając staż w Urzędzie Miejskim w [...] była w stanie jednocześnie uczestniczyć w zajęciach na aplikacji, gdyż pracodawca wyraził na to zgodę. Tym razem jednak, jak twierdzi skarżąca, brak było takiej woli ze strony obecnego pracodawcy. Okoliczności te przemawiają, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, za uznaniem, iż skarżąca wyraża gotowość do podjęcia pracy w pełnym wymiarze czasu pracy albo innej pracy zarobkowej, a odmowę przyjęcia konkretnej propozycji pracy należało ocenić wyłącznie pod kątem wystąpienia "uzasadnionej" przyczyny, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji. Podkreślić jednak należy, iż zaskarżony wyrok nie oznacza - jak podano w skardze kasacyjnej - że odbywanie aplikacji radcowskiej stanowi uzasadnioną przyczynę odmowy przyjęcia propozycji pracy. W wyroku Sąd I instancji wyraźnie wskazał, że w przedmiotowej sprawie pojawiły się kwestie sporne, a zatem organ powinien je wnikliwie wyjaśnić zarówno w zakresie odbywania aplikacji przez skarżącą, jak też problemu kolizji zajęć z godzinami pracy. Dopiero wyjaśnienie tych kwestii pozwoli na wydanie decyzji w przedmiocie pozbawienia skarżącej statusu osoby bezrobotnej na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 3 ustawy o promocji. W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, a więc skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlega oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.